Brief regering : Onderzoeken Kinderopvang

Nr. 430
BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 april 2021

Onlangs zijn verschillende onderzoeken in opdracht van de directie Kinderopvang van
het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid afgerond. Met deze brief deel
ik de resultaten van de volgende onderzoeken:

– De eerste stap naar de kinderopvang: Experimenteel onderzoek naar interventies om
de kinderopvang te stimuleren onder ouders met lage sociaaleconomische status (Tabula
Rasa)1;

– Verlenging duur kinderopvangtoeslag bij werkloosheid, 2013–2019 (CBS)2; en;

– Toekomst van de kinderopvang in het pedagogisch-educatieve ecosysteem van kinderen
en jeugdigen: een verkenning (Universiteit Utrecht en Sardes)3.

Het eerste onderzoek is een vervolg van het onderzoek Bevorderen kinderopvang onder ouders met lage SES waarover de Staatssecretaris van SZW uw Kamer in de zomer van 2020 heeft geïnformeerd.4 Toen is ook dit onderzoek, waarin interventies getest zijn, aangekondigd.

In de verzamelbrief kinderopvang van december jl. heeft de Staatssecretaris van SZW
toegezegd uw Kamer te informeren over het onderzoek van het CBS naar de effecten van
de verlenging van de werkloosheidstermijn in de periode 2015–2017.5 Mede op basis van dit onderzoek heb ik overwogen of een verlenging van de werkloosheidstermijn
in de kinderopvangtoeslag in de rede ligt.

Jaarlijks wordt de kwaliteit van de kinderopvang in Nederland gemeten door middel
van de Landelijke Kwaliteitsmonitor (LKK). Door de uitbraak van Covid-19 hebben in
2020 geen metingen in het kader van LKK kunnen plaatsvinden. De Staatssecretaris SZW
heeft uw Kamer daarover bericht en aangekondigd dat in de plaats daarvan verdiepende
analyses zullen plaatsvinden.6 In oktober is het rapport van de eerste verdiepende LKK analyse, Kwaliteit van de babyopvang in Nederland, naar uw Kamer verzonden.7 Met de verzamelbrief Kinderopvang van december 2020 is het tweede rapport met een
verdiepende analyse Kwaliteit naar regio, stedelijkheidsgraad, uurprijs en de opvang van doelgroepkinderen
aangeboden.

Hierbij bied ik het rapport van de derde en tevens laatste verdiepende analyse aan:
Toekomst van de kinderopvang in het pedagogisch-educatieve ecosysteem van kinderen
een jeugdigen: een verkenning.

Dit rapport bevat ook resultaten van onderzoeken naar relaties tussen organisatiekenmerken
en verschillende aspecten van kwaliteit van de kinderopvang. Dit is het onderzoek
waarnaar verwezen werd in de beantwoording van de Kamervragen over private equity».8

De eerste stap naar de kinderopvang: Experimenteel onderzoek naar interventies om
de kinderopvang te stimuleren onder ouders met lage sociaaleconomische status

Het onderzoeksbureau Tabula Rasa heeft een aantal interventies getest waardoor het
gebruik van kinderopvang door ouders met een lage sociaaleconomische status (SES)
kan worden bevorderd. Dit rapport geeft de resultaten weer van een experiment waarbij
drie groepen deelnemers zijn blootgesteld aan gedragsinterventies, namelijk posters
en een checklist over kinderopvang, een persoonlijk gesprek met een expert over kinderopvang
of een combinatie van beide. Door het kleine aantal deelnemers (42) is het moeilijk
generaliseerbare conclusies te trekken en zijn de resultaten te omschrijven als een
inschatting van de effecten.

Met de interventies is gekeken of de houding van de deelnemers ten opzichte van kinderopvang
veranderd is en of de kennis van de deelnemers over kinderopvang toegenomen is. Er
is gebleken dat de deelnemers na de interventies meer weten over de kinderopvang.
Ook hebben zij door kennisneming van de posters en de checklist een positievere houding
ten opzichte van de kinderopvang. Ook het vernemen van ervaringen van andere ouders
als ervaringsdeskundigen had een positieve invloed op ouders die nog geen gebruik
maakten van kinderopvang. Door het gesprek met de expert gaven de deelnemers er blijk
van meer kennis te hebben, maar niet altijd een positievere houding te hebben.

Om de middelen effectief in de praktijk toe te passen is nodig dat de informatie op
één plek gebundeld is en er brede verspreiding van posters en de checklist plaatsvindt,
zowel online als fysiek. Ook adviseren de onderzoekers dat het goed zou zijn deze
middelen lokaal aanpasbaar te maken en informatie in een de vorm van een video aan
te bieden voor mensen die minder makkelijk lezen. Omdat ouders als ervaringsdeskundigen
een positieve invloed hebben, wordt aanbevolen ouders in te schakelen als rolmodel.

De komende tijd zal ik verkennen hoe ik deze aanbevelingen over het bereiken en informeren
van de doelgroep over kinderopvang kan gaan oppakken, mede in het licht van de recente
discussies rondom het stelsel van kinderopvang. Een nieuw kabinet kan hier vervolgens
mee aan de slag.

Verlenging duur kinderopvangtoeslag bij werkloosheid, 2013–2019

Het CBS heeft in kaart gebracht hoe lang de kinderopvangtoeslag doorliep voor huishoudens
waarvan één van de ouders werkloos werd. Daarbij is een onderscheid gemaakt in de
periode voor verlenging (2013 en 2014), de periode tijdens verlenging (2015–2017)
en de periode na verlenging (2018 en 2019). Onderstaande tabel 1 laat de onderzoeksresultaten
zien.

Een ouder of zijn partner die arbeid verricht en op basis daarvan recht heeft op kinderopvangtoeslag,
behoudt na beëindiging van de arbeid drie kalendermaanden dezelfde aanspraak op kinderopvangtoeslag
als voor die beëindiging. Deze werkloosheidstermijn stelt ouders in staat nieuw werk
te vinden, zonder dat de kinderopvangtoeslag direct eindigt na beëindiging van de
arbeid. Dit voorkomt dat de ouders (in de meeste gevallen) noodgedwongen ook de kinderopvang
moeten beëindigen en leidt tot meer stabiliteit voor de kinderen op de kinderopvang.
Het doel van een verlenging van de werkloosheidstermijn kan zijn om te voorkómen dat
het recht op kinderopvangtoeslag eindigt voor een redelijke zoektermijn naar een nieuwe
baan verstrijkt. In 2015, 2016 en 2017 is de werkloosheidstermijn verlengd van drie
naar zes maanden. De verwachting was dat een termijn van zes maanden in verband met
de economische situatie destijds beter zou aansluiten bij de gemiddelde zoekduur naar
een nieuwe baan en meer stabiliteit kon bieden.

Uit het onderzoek van het CBS blijkt dat de voor de kinderopvangtoeslag geldende jaarsystematiek
huishoudens in de praktijk, indien nodig, grotendeels in staat stelt om langer dan
drie maanden kinderopvangtoeslag te blijven ontvangen.

Opgebouwde maar ongebruikte uren recht op kinderopvangtoeslag kunnen ook na beëindiging
van de werkloosheidstermijn nog worden gebruikt tot het einde van het kalenderjaar.
In de jaren zonder verlenging liep gemiddeld bij 31% van de huishoudens waarvan minimaal
één ouder werkloos werd de kinderopvangtoeslag meer dan drie maanden door na werkloosheid.
In de jaren met verlengde werkloosheidstermijn nam dit aandeel slechts beperkt toe,
mogelijk als gevolg van de verlenging. Vanaf 2022 biedt de huidige werkloosheidstermijn
nog iets meer ruimte, doordat de koppeling gewerkte uren voor de BSO wordt verruimd
van 70% naar 140%.9 Hierdoor wordt de koppeling gewerkte uren minder knellend en bouwen ouders met kinderen
op de BSO meer recht op kinderopvangtoeslag op binnen de jaarsystematiek. Mede op
basis van de onderzoeksresultaten heb ik besloten de werkloosheidstermijn in de kinderopvangtoeslag
op dit moment niet opnieuw te verlengen.

Hierbij is ook van belang dat het verloop van de werkloosheid (onder de groep kinderopvangtoeslag-gebruikers)
als gevolg van COVID-19 vooralsnog onzeker is. Hoewel de werkloosheid tussen maart
en augustus 2020 nog steeg van 2,9% naar 4,6%, blijkt uit de cijfers van het CBS dat
in februari 2021 de werkloosheid weer gedaald is naar 3,6%.10 In het Centraal Economisch Plan 2021 heeft het CPB de raming van de werkloosheid
neerwaarts bijgesteld ten opzichte van de novemberraming 2020, naar 4,4% in 2021 en
4,7% in 2022.11 Bovendien ligt de werkloosheidsduur nog niet op het niveau van 2015–2017 en zijn
mij geen signalen bekend dat de werkloosheidstermijn niet meer goed aansluit bij de
gemiddelde zoekduur naar een nieuwe baan.

Een nieuw kabinet kan de toekomstige uitwerking van de werkloosheidstermijn meewegen
in het geheel aan besluitvorming dat over het kinderopvangstelsel plaats zal vinden,
ook in het licht van de balans tussen de verschillende doelstellingen (naast arbeidsparticipatie)
die met de financiële tegemoetkoming in de kosten van kinderopvang kunnen zijn gemoeid.

Tabel 1 Onderzoek CBS, verlenging duur kinderopvangtoeslag bij werkloosheid, 2013–2019

 

Periode voor verlenging

Periode tijdens verlenging

Periode na verlenging

 

2013

2014

2015

2016

2017

20181

20191†

Totaal aantal huishoudens met kinderopvangtoeslag

509 520

495 840

506 490

543 090

584 680

634 270

657 850

waaronder met minimaal één ouder werkloos

34 570

36 540

34 140

34 770

35 800

36 090

25 410

waarvan kinderopvangtoeslag

 
 
 
 
 
 
 

1 maand of korter doorloopt

37%

37%

36%

36%

37%

38%

47%

2 maanden doorloopt

18%

17%

15%

15%

15%

17%

20%

3 maanden doorloopt

15%

14%

11%

11%

11%

13%

14%

4 maanden doorloopt

8%

7%

7%

8%

8%

8%

7%

5 maanden doorloopt

5%

5%

6%

6%

6%

6%

4%

6 maanden doorloopt

4%

4%

6%

6%

6%

4%

3%

> 6 maanden doorloopt

13%

15%

18%

18%

17%

14%

5%

X Noot

1

De gegevens over de kinderopvangtoeslag in 2018 en 2019 zijn deels nog voorlopig.
Dit betekent dat de toeslagsituatie niet altijd is gebaseerd op de definitieve beschikkingen.
†Omdat er geen gegevens over de kinderopvangtoeslag na 2019 beschikbaar waren, zijn
alleen de perioden zonder werk meegenomen die uiterlijk december 2019 zijn beëindigd.
Dit leidt tot een onderschatting van de doorlooptijd; de cijfers van 2019 zijn daarmee
niet geschikt voor vergelijking met eerdere jaren.

Toekomst van de kinderopvang in het pedagogisch-educatieve ecosysteem van kinderen
en jeugdigen: een verkenning

Deze verkenning naar het kinderopvangstelsel is, naast de verdiepende analyses die
zijn uitgevoerd op bestaande LKK data, ook gebaseerd op gesprekken met deskundigen
uit kinderopvang, onderwijs, jeugdzorg, wetenschap en van gemeentelijk en nationaal
beleid. Ook is met een kleine groep ouders gesproken. Daarnaast is literatuuronderzoek
gedaan en zijn praktijkbeschrijvingen gemaakt. Om deze brede verkenning enigszins
in te perken, is gefocust op kinderopvang in de kindercentra, en is de gastouderopvang
niet meegenomen. Ook is gekeken naar relaties tussen organisatiekenmerken en verschillende
aspecten van kwaliteit in de kinderopvang.

In de verkenning komen verschillende – door de ondervraagde deskundigen breed gedragen
– noties naar voren die voortvloeien uit de ontwikkelingen die de kinderopvangsector
de afgelopen decennia heeft doorgemaakt, uit maatschappelijke ontwikkelingen en de
veranderende functie van kinderopvang door de jaren heen. Het gaat dan om thema’s
als een algemeen toegangsrecht tot kinderopvang, ondernemerschap in de kinderopvang,
publiek-private samenwerking met het onderwijs, «governance» (aansturing en regulering)
en lokale samenwerking. Hieronder noteer ik een aantal belangrijke inzichten en lessen
uit de verkenning en verwijs daarbij ook naar de Scenariostudie Vormgeving Kindvoorzieningen
(SVK)12 en reflectiebrief op het kinderopvangstelsel die de Staatssecretaris van SZW naar
uw Kamer heeft gestuurd.13

Toegangsrecht

In het kader van deze verkenning was onder de bevraagde deskundigen brede overeenstemming
voor een toegangsrecht van minstens twee dagen opvang per week voor alle kinderen
om de toegankelijkheid te vergroten. Kinderopvang zou volgens de deskundigen gratis
aangeboden moeten worden, of in ieder geval betaalbaar met lage kosten voor de ouders.
De prijs van kinderopvang mag voor kinderen van maatschappelijke achterstandsgroepen
geen belemmering zijn om deel te nemen. Kinderopvang wordt dan gezien als pedagogisch-educatieve
ontwikkelingsfunctie in de context van het maatschappelijke belang van kansengelijkheid
en inclusie. Het thema algemeen toegangsrecht kwam ook aan de orde in SVK waarin het
onderdeel is van een scenario over kindvoorzieningen in den brede. Uitgangspunt is
dat een algemeen toegangsrecht de toegankelijkheid van kinderopvang voor alle kinderen
zal verbeteren, al zal dat voor een belangrijk deel samenhangen met de financieringssystematiek.

Ondernemerschap

Ontwikkelingen in de sector hebben het type ondernemerschap door de jaren heen veranderd.
Er is sprake van een hybride stelsel van kinderopvang: een gereguleerde marktsector
met publieke en private financiering, uitgevoerd door zowel commerciële als maatschappelijke
aanbieders. Daarnaast moet bedacht worden dat de kinderopvangmarkt geen gewone markt
is; het gaat om vertrouwen en professionele verantwoordelijkheid.

Men is het er over eens dat ondernemerschap in de kinderopvang een toegevoegde waarde
heeft (klantgerichtheid, divers aanbod, flexibiliteit), maar niet zonder kanttekeningen.
Er moet sprake zijn van een hybride markt waar evenwicht heerst tussen de maatschappelijke
doelen van kinderopvang en commerciële doelen.

Ook in de reflectiebrief op het kinderopvangstelsel heeft de Staatssecretaris van
SZW destijds aangegeven de meerwaarde te zien van het hybride stelsel, waarin ondernemerschap
de veelzijdigheid van de kinderopvang bevordert, waarbij een goede dienstverlening
aan ouders tot stand komt en een goede kwaliteit geboden wordt met ruimte voor innovatie
en flexibiliteit. Dit komt daarmee ook de keuzevrijheid ten goede die ouders hebben
om te kiezen voor een kinderopvang die bij hen en hun kind past.

Samenwerking kinderopvang en onderwijs

Een verdergaande samenwerking tussen kinderopvang en onderwijs wordt door de deskundigen
als noodzakelijk gezien voor de kansengelijkheid van kinderen, het mogelijk maken
van een breed aanbod en het bieden van een doorlopende leerlijn. Bij de samenwerking
tussen kinderopvang en onderwijs stuit men nu nog op ideologische en praktische belemmeringen.
En zo lang er geen algemeen toegangsrecht is of de kosten van opvang voor ouders te
hoog zijn, zou verdergaande samenwerking lastiger te realiseren zijn. Belangrijk is
ook welke vormen van samenwerking het beste aansluiten op lokale behoeften en de vraag
van ouders. Benadrukt wordt dat verdergaande integratie van kinderopvang en onderwijs
niet ten koste mag gaan van de dynamiek, expertise en diversiteit in het kinderopvangveld.
Dit thema is overigens ook in de SVK aan de orde gekomen, waarin een wettelijke mogelijkheid
voor een integrale voorziening geschetst wordt, naast de andere mogelijkheden die
het hybride stelsel biedt. Zo wordt keuzevrijheid en diversiteit in het stelsel behouden.

Governance

Het kinderopvangstelsel is een private markt met sterke regulering om een gelijk speelveld
te creëren en basiskwaliteit te garanderen. In het huidige stelsel mist de prikkel
om meer te presteren dan de basiskwaliteit en daarom zou het door deskundigen beter
worden gevonden om te sturen op waarden, vertrouwen en professionaliteit. Zo zouden
eisen aan sociaal-verantwoord ondernemerschap en de professionele cultuur – zoals
maatschappelijke missie of continue professionalisering – van de organisatie gesteld
kunnen worden.

Lokale samenwerking

In veel gemeenten vindt al samenwerking plaats tussen kinderopvang, onderwijs, en
organisaties uit de jeugdhulp en jeugdzorg. Deze lokale netwerken creëren een omgeving
waarin kinderen ondersteund worden in hun ontwikkeling.14 Op deze wijze kan worden ingespeeld op de behoeften van ouders en maatschappelijke
vraagstukken in lokale context, aldus de deskundigen. Verschillende typen organisaties,
professionele competenties en gelijkwaardigheid van partners zijn voorwaarden voor
het effectief functioneren van degelijke netwerken. De deskundigen geven mee dat dit
vraagt om ruimte aan lokaal beleid binnen het nationale stelsel.

Organisatiekenmerken en kwaliteit

De relatie tussen organisatiekenmerken en de geboden kwaliteit komt ook in de verkenning
aan de orde. Hier is invulling aan gegeven door de resultaten van drie recente Nederlandse
onderzoeken naar de relatie tussen organisatiekenmerken en verschillende aspecten
van de kwaliteit van de kinderopvang te bestuderen (zie hoofdstuk 8).

De onderzoeken zijn gebaseerd op data die in 2012 zijn verzameld in het kader van
het landelijke pre-COOL onderzoek15 en op data die in de periode 2017–2019 zijn verzameld in het kader van de Landelijke
Kwaliteitsmonitor Kinderopvang.16 Daarbij is gekeken naar hoe combinaties van (organisatie)kenmerken samenhangen met
de kwaliteit van de geboden opvang. Uit de drie onderzoeken komt het – consistente
– beeld naar voren dat organisaties met een maatschappelijke missie, lokale betrokkenheid,
aandacht voor professionalisering en actieve betrokkenheid van medewerkers een hogere
kwaliteit bieden, meer cultureel-inclusief te werk gaan en een groter bereik onder
kinderen in achterstandssituaties hebben dan andere organisaties. De onderzoeken laten
daarmee zien dat indeling naar profit, non-profit of rechtsvorm niet bepalend zijn
voor de aangeboden kwaliteit, maar dat het veel meer gaat om bovengenoemde kenmerken.
Ook een op winst gerichte organisatie kan dus bijvoorbeeld een maatschappelijke missie
centraal hebben staan of een betrokken rol in de omgeving spelen, wat we ook terug
zien in de praktijk.

De organisatie die in het onderzoek getypeerd wordt als «sociaal-geëngageerde professionele
organisatie» sluit bij bovengenoemde constatering aan en vertegenwoordigt een type
waar marktdenken en klantgerichtheid, gemeenschapsoriëntatie en professionele waarden
evenwichtig verenigd zijn en waar management en professionals als team samenwerken.

Het hybride Nederlandse stelsel biedt ruimte voor dit type organisatie, waarbij het
dus gaat om de samenhang van strategische keuzen die kinderopvangorganisaties maken
en de organisatiekenmerken die hiermee in lijn zijn gebracht. De missie van de organisatie
en de nadruk op professionaliteit zijn daarbij kernaspecten. Het is deze samenhang
die van invloed is op de geboden kwaliteit van opvang.

Tot slot

De afgelopen periode is er in het publieke debat veel aandacht voor het stelsel van
kinderopvang. De Staatssecretaris van SZW heeft in het licht hiervan een reflectie
op het kinderopvangstelsel en de SVK aan uw Kamer verzonden. De verkenning van Universiteit
Utrecht en Sardes die ik uw Kamer hierbij doe toekomen, is een waardevolle aanvulling
op deze studies en de actuele discussies rondom kinderopvang. Al deze inzichten kunnen
door het nieuwe kabinet worden meegenomen in de afweging bij de ontwikkeling van nieuw
kinderopvangbeleid.

Mede in het kader van de Pilot evaluatie- en onderzoeksplanning kinderopvang waarover
de Staatssecretaris van SZW u eerder geïnformeerd heeft17, zal ik u blijven meenemen in de onderzoeken op het terrein van kinderopvang.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
W. Koolmees