Brief regering : Appreciatie van Raadsaanbevelingen thematische Schengenevaluatie Integrated Border Management (IBM)

Nr. 684 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 19 april 2021

In deze brief informeer ik u over de op 8 maart jl. vastgestelde Raadsaanbevelingen
op het gebied van geïntegreerd grensbeheer (hierna: Integrated Border Management,
IBM). De Raadsaanbevelingen zijn bedoeld om ervoor te zorgen dat lidstaten hun nationale
strategie ten behoeve van geïntegreerd grensbeheer verbeteren. De Raad heeft de aanbevelingen
vastgesteld op basis van een thematische IBM Schengenevaluatie die in 2019 begon en
in 2020 is afgerond. Hieronder treft u eerst uitleg over het concept van IBM aan en
vervolgens een appreciatie van de belangrijkste aanbevelingen.

Integrated Border Management

Het concept van IBM bestaat al sinds begin 2000. In de verordening voor de Europese
grens en kustwacht (hierna EGKW) van 2016, is het IBM-concept in Europese wetgeving
verankerd en daarmee is het een verplichting geworden voor lidstaten om dit concept
te implementeren en een nationale IBM-strategie te ontwikkelen. Kerngedachte van het
IBM-concept is dat grensbeheer een omvattende en integrale taak is die veel meer behelst
dan slechts het uitvoeren van grenstoezicht op de buitengrenzen of controles op een
grensdoorlaatpost. Geïntegreerd grensbeheer gaat uit van het op vier niveaus gebaseerde
toegangscontrolemodel dat maatregelen omvat (1) in derde landen, onder andere in het
kader van het gemeenschappelijk visumbeleid, (2) in naburige derde landen, (3) aan
de buitengrenzen zelf en ten slotte (4) in het Schengengebied. Op elk van deze niveaus
moeten maatregelen genomen worden om risico’s ten aanzien van de buitengrenzen in
een zo vroeg mogelijk stadium te onderkennen en een veilig Schengengebied te kunnen
waarborgen. Het doel hiervan is niet alleen om illegale immigratie en grensoverschrijdende
criminaliteit te voorkomen maar ook het faciliteren van bona fide passagiersstromen
ten behoeve van efficiënte grenspassage. Daarnaast wordt IBM gekenmerkt door vijftien
onderdelen, namelijk:1

a) grenstoezicht;

b) opsporings- en reddingsoperaties die plaatsvinden in situaties die zich kunnen voordoen
tijdens grensbewakingsoperaties op zee;

c) risicoanalyse;

d) informatie-uitwisseling en samenwerking tussen de lidstaten onderling en tussen de
lidstaten en het Europees Grens- en kustwachtagentschap;

e) samenwerking tussen de nationale autoriteiten die in de lidstaten belast zijn met
het grenstoezicht of andere grenstaken, en tussen de autoriteiten die in de lidstaten
verantwoordelijk zijn voor terugkeer;

f) samenwerking tussen de relevante instellingen, organen en instanties van de Unie;

g) samenwerking met derde landen;

h) technische en operationele maatregelen binnen het Schengengebied die samenhangen met
grenstoezicht en bedoeld zijn om illegale immigratie beter aan te pakken en grensoverschrijdende
criminaliteit te bestrijden;

i) de terugkeer van onderdanen van derde landen;

j) gebruik van geavanceerde technologie, inclusief grootschalige informatiesystemen;

k) mechanisme voor kwaliteitscontrole, met name het Schengenevaluatiemechanisme, de kwetsbaarheidsbeoordelingen
en eventuele nationale mechanismen;

l) solidariteitsmechanismen, met name financieringsinstrumenten van de Unie;

m) grondrechten;

n) opleiding en training;

o) onderzoek en innovatie.

De EGKW verordening verplicht lidstaten om hun grensbeheer conform het IBM concept
uit te voeren. Hiertoe dienen alle lidstaten een nationale IBM strategie op te stellen
waarmee invulling wordt gegeven aan het IBM concept en waarin (strategische) doelen
en maatregelen zijn opgenomen voor de komende jaren. De lidstaten behouden de primaire
verantwoordelijkheid voor het beheer van hun buitengrenzen. Tegelijkertijd is uitvoering
van het Europees geïntegreerd grensbeheer een gezamenlijke verantwoordelijkheid van
zowel de lidstaten als van Frontex die hen hierin ondersteunt en activiteiten coördineert.

Thematische IBM evaluatie

In 2019 is de Nederlandse IBM strategie opgesteld voor de periode 2019 tot 2024. Deze
Nederlandse IBM strategie is, samen met de nationale strategieën van alle lidstaten,
in een thematische Schengenevaluatie in 2019 geëvalueerd. Op basis van deze evaluatie
zijn Raadsaanbevelingen opgesteld waarmee lidstaten hun nationale strategieën kunnen
verbeteren. Nederland is voornemens om, mede op basis van deze aanbevelingen, uiterlijk
in de eerste helft van 2022 zijn nationale IBM strategie te herzien.

De evaluatie is uitgevoerd door een gemengd team van experts uit lidstaten en van
de Europese Commissie. Op basis van de bevindingen zijn, op voorstel van de Europese
Commissie, Raadsconclusies (zie bijlage 1)2 vastgesteld die ook met het Europees parlement en de nationale parlementen van lidstaten
zijn gedeeld. De Raadsaanbevelingen hebben betrekking op de belangrijkste (algemene)
ontwikkelpunten die zijn geconstateerd in de thematische evaluatie van de nationale
IBM strategieën. Het is aan de lidstaten om op basis van de Raadsaanbevelingen de
relevante onderdelen van hun nationale IBM strategie te verbeteren. Dit kan per lidstaat
verschillen.

Inhoudelijk zijn de aanbevelingen er met name op gericht om de strategische benadering
van lidstaten ten aanzien van geïntegreerd grensbeheer te versterken.

Lidstaten wordt onder meer aanbevolen om:

• Strategische doelstellingen, prioriteiten en planning vast te stellen of te verbeteren
met betrekking tot de verschillende elementen van IBM.

• Hun nationale IBM strategie af te stemmen op de op EU niveau vastgestelde beleidsprioriteiten,
met name wat betreft het gebruik van geavanceerde technologieën, implementatie van
nieuwe informatiesystemen, ontwikkeling van interoperabiliteit hiertussen en bescherming
van grondrechten.

• Een coherente en strategische benadering op nationaal niveau vast te stellen om te
zorgen voor een efficiënt beheer van de personele middelen voor grensbeheer.

• Voldoende financiële middelen beschikbaar te stellen voor grensbeheer, inclusief financiering
uit EU fondsen hiervoor en een nationaal beheermechanisme op te zetten om implementatie
van IBM uit te voeren.

De huidige nationale strategie van Nederland gaat reeds in op alle IBM onderdelen,
de prioriteiten die daarbij horen en de acties die worden ondernomen om deze doelstellingen
te implementeren. Onderdeel van deze prioriteiten is de implementatie van de nieuwe
Europese informatiesystemen. Dit is een belangrijke stap die zal bijdragen aan een
effectiever beheer van de buitengrenzen. Door gebruik te maken van een verbeterde
informatiestroom en interoperabiliteit tussen systemen kunnen grenscontroles in de
toekomst gerichter worden uitgevoerd en risico’s ten aanzien van illegale immigratie
en grensoverschrijdende criminaliteit eerder worden onderkend. In Nederland coördineert
het Programma Grenzen en Veiligheid de juiste en tijdige implementatie van de aanpassingen
aan bestaande verordeningen (SIS, VIS en nog vast te stellen Eurodac) en de nieuwe
verordeningen (EES, ETIAS en Interoperabiliteit). Nederland financiert de implementatie
van geïntegreerd grensbeheer zowel met nationale middelen als met geld uit EU-fondsen,
bijvoorbeeld om experts in te zetten, materieel aan te schaffen en aanbevelingen uit
Schengenevaluaties op te volgen.

Nederland heeft de afgelopen jaren geïnvesteerd in de versterking van de capaciteit
voor grensbeheer, om zo de druk op de grens, mede als gevolg van stijgende passagiersaantallen,
op te kunnen vangen. Tevens is ingezet op het gebruik van nieuwe technologie aan de
grens. Daarnaast is de capaciteit van de Koninklijke Marechaussee vanaf 2015 versterkt
met ruim 400 VTE.

Voortzetting van de versterking van capaciteit is noodzakelijk om effectief en efficiënt
grensbeheer ook voor de langere termijn te kunnen garanderen. Gezien de ontwikkelingen
en risico’s aan de buitengrenzen en afhankelijk van trends ten aanzien van passagiersstromen,
moet Nederland blijven investeren in zowel de kwantiteit als kwaliteit van personeel
en middelen. Om daarmee zeker te stellen dat Nederlandse grensautoriteiten tijdig
en waar nodig flexibel kunnen optreden, bijvoorbeeld bij (onverwachte) situaties zoals
door COVID-19 of bij de verhoogde instroom van illegale immigratie. Deze investering
is tevens van belang voor de bewaking van de gezamenlijke Schengenbuitengrenzen inclusief
terugkeer waar Nederland, onder meer via Frontex, aan bijdraagt.

Voor het nationaal beheermechanisme voor IBM is gekozen om zoveel mogelijk gebruik
te maken van bestaande structuren. In Nederland is de Staatssecretaris van Justitie
en Veiligheid verantwoordelijk voor het buitengrenzenbeleid. Binnen het ministerie
is deze beleidstaak belegd bij DG Migratie. Grenstoezicht wordt uitgevoerd door de
Koninklijke Marechaussee en voor wat betreft de haven van Rotterdam de politie. Geïntegreerd
grensbeheer, zoals hierboven aangegeven, heeft naast grenstoezicht ook betrekking
op terugkeer. Deze taak wordt uitgevoerd door de Dienst Terugkeer en Vertrek (DT&V).
In het Topberaad Migratieketen, voorgezeten door DG Migratie, zal strategische besluitvorming
plaatsvinden ten aanzien van IBM. Aan dit hoogambtelijk overleg nemen naast de KMar,
politie, DT&V ook COA, IND, DJI, Ministerie van BZ, RvdR en RvS deel. Organisaties
die verder van belang zijn bij IBM, omdat er bijvoorbeeld sprake is van operationele
of strategische samenwerking op de grens, zoals Kustwacht, Douane en het Ministerie
van I&W, kunnen, wanneer van belang, ook worden uitgenodigd voor het Topberaad.

De voorbereidingen voor het herzien van de nationale IBM strategie zijn reeds in gang
gezet. De exacte datum waarop de herziening afgerond zal zijn, is mede afhankelijk
van wanneer de Commissie haar strategisch document met prioriteiten voor de Europese
IBM zal publiceren. Dit geldt eveneens voor Frontex die in 2021 aan de slag moet met
het opstellen van de Technische en Operationele IBM strategie. Nederland zal bij het
herzien van zijn IBM strategie niet alleen rekening houden met de prioriteiten en
maatregelen in deze twee documenten, maar ook met de Raadsaanbevelingen die uitgebracht
zijn in het kader van de thematische IBM evaluatie en de Schengenevaluatie van onder
andere de Nederlandse buitengrenzen en terugkeer.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
A. Broekers-Knol