Brief regering : Impact COVID-19-pandemie op conflictrisico’s

25 295
Infectieziektenbestrijding

Nr. 133
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR BUITENLANDSE HANDEL EN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 16 april 2021

De impact van de COVID-19 pandemie wordt wereldwijd gevoeld. Bijna alle landen zijn
getroffen door het virus, en overal hebben de maatregelen om de pandemie te bestrijden
impact op de samenleving en de economie. Naar aanleiding van de vraag van GroenLinks
tijdens de behandeling van de begroting Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking
op 15 december jl. in de Eerste Kamer (Handelingen I 2020/21, nr. 16, item 29), heb ik het relevant gevonden om ook de Tweede Kamer middels deze brief inzicht
te bieden in de effecten van de pandemie op conflictrisico’s en conflicten en hoe
wij deze effecten samen met onze partners hebben geadresseerd. Daarnaast geeft de
brief enkele handvatten voor de Nederlandse inzet op conflictpreventie in het licht
van de COVID-19-pandemie.

Voorkomen van conflicten en instabiliteit is één van de hoofddoelen van het Nederlandse
Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking (BHOS)-beleid, zoals vastgelegd in
de beleidsnota Investeren in Perspectief
1. Dit beleid richt zich op de aanpak van de grondoorzaken van armoede, irreguliere
migratie en conflict en biedt daarmee een brede preventieagenda, die direct bijdraagt
aan het realiseren van de internationaal afgesproken Duurzame Ontwikkelingsdoelen
(SDGs). In deze brief focus ik op de gevolgen van de pandemie voor de Nederlandse
inzet op het bereiken van SDG16: rechtvaardige, vreedzame en inclusieve samenlevingen.

De wereldwijde impact van de COVID-19-pandemie

De pandemie raakt de armste en meest kwetsbare groepen, waaronder vrouwen, jongeren
en vluchtelingen, het hardst. Naast de directe gezondheidseffecten zijn de indirecte
gevolgen enorm. De toename in gendergerelateerd geweld, aangewakkerd door de lockdowns, wordt al een schaduwpandemie genoemd2. Ook de gevolgen voor de geestelijke gezondheid zijn groot. Wereldwijd lijden mensen
onder verhoogde stress en onzekerheid, over hun eigen gezondheid en die van hun naasten,
maar ook als gevolg van het (fysieke) isolement en economische onzekerheid3. Ook sociaaleconomisch zijn de gevolgen groot. Voor de pandemie verwachtte de Wereldbank
in 2021 588,4 miljoen extreem armen, nu is de verwachting dat dit er in 2021 730,9
miljoen zullen zijn4. En de crisis is nog lang niet over.

Armoede concentreert zich al een aantal jaren in toenemende mate in fragiele landen5. De Wereldbank verwacht dat het totale BNP van fragiele en conflictlanden 8,6% lager
zal zijn in 2022 dan voor de pandemie6. Economische schokken, ongelijkheid en economische marginalisatie verhevigen de strijd
om schaarse economische hulpbronnen. Dit kan scheidslijnen tussen groepen verdiepen
en de kans op gewelddadig conflict vergroten. Zoals de International Crisis Group
(ICG) schrijft: «geweld is waarschijnlijker tijdens periodes van economische instabiliteit»7.

De keuzes die in de pandemiebestrijding door overheden worden gemaakt hebben een,
mogelijk langdurige, impact op de relatie tussen de burger en de overheid. In fragiele
situaties kan deze crisis het vertrouwen van de bevolking in de overheid verder ondermijnen
en druk zetten op het sociale contract tussen overheid en burger8. Mensen zijn gedurende de crisis nog sterker afhankelijk van gezondheidszorg, sociale
bescherming, toegang tot recht en economische steun. Dit betreffen voorzieningen die
in veel landen ongelijk verdeeld zijn. Bestaand wantrouwen wordt versterkt door al
dan niet terechte vermoedens van corruptie. Desinformatie over het virus en over wie
«verantwoordelijk» zou zijn voor de verspreiding ervan kan eveneens de relaties tussen
groepen schaden en kwetsbare minderheden verder marginaliseren.

Daarnaast worden in een aantal landen burgerrechten en politieke rechten beperkt onder
het mom van de pandemiebestrijding. In een aantal landen is buitensporig geweld gebruikt
om onder meer lockdowns te handhaven en vreedzame demonstraties de kop in te drukken. In sommige gevallen
zijn de beperkingen op samenkomst misbruikt om bijeenkomsten van oppositiebewegingen
te verbieden. The Armed Conflict Location Event Database (ACLED), mede gefinancierd
door Nederland, constateert dat de pandemie leidde tot een afname van protesten, maar
ook tot een toename van geweld door de staat tegen burgers9.

Al deze factoren vergroten de kans op maatschappelijke onrust en gewapend conflict,
zeker wanneer deze samenkomen in fragiele landen.

De internationale respons op de pandemie

De eerste internationale respons op de effecten van de pandemie was gericht op het
bieden van humanitaire hulp en sociaaleconomische steun. Zo ook de Nederlandse inzet,
waarover ik u eerder informeerde10. Deze hulp is essentieel, en gezien de geïdentificeerde risico’s moet deze conflict-sensitief
worden ingezet; dit wordt ook door de VN en de Wereldbank bepleit11. Dit betekent dat hulp maatschappelijke scheidslijnen helpt overbruggen, in plaats
van te versterken.

Organisaties actief op het gebied van veiligheid en rechtsorde hebben doorgaans goede
netwerken in moeilijk te bereiken gebieden waar het vertrouwen in autoriteiten laag
is. Zo financiert Nederland in partnerlanden zoals Mali programma’s in onveilige en
ontoegankelijke regio’s. Via netwerken die goed geworteld zijn in lokale gemeenschappen
konden COVID-19 preventiemaatregelen worden uitgevoerd. Lokale ngo’s verlenen rechtsbijstand
en geven voorlichting over het recht op toegang tot gezondheidszorg. De jeugdleiders
van een door SNV-ICCO-Oxfam uitgevoerd jongerenprogramma zetten zich in om betrouwbare
informatie te verspreiden over COVID-19 preventie.

Ook zet Nederland via tal van partners in op het bestrijden van de gevolgen van de
pandemie voor de veiligheid en rechtsorde in landen. Zo werkte het Centre for Humanitarian
Dialogue (CHD) aan het bevorderen van lokale humanitaire wapenstilstanden, om samenwerken
bij de bestrijding van het virus te bevorderen. Het Geneva Center for Security Governance
werkte in Mali samen met het nationale mensenrechteninstituut om het respecteren van
de mensenrechten door de veiligheidsdiensten bij het handhaven van de COVID-19-maatregelen
te monitoren. Een programma van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) International
in Uganda traint lokale ambtenaren in inclusief en gendersensitief besturen. In reactie
op COVID-19 werden met deze ambtenaren plannen opgesteld om de impact van de pandemie
op vrouwen, waaronder gendergerelateerd geweld, in die gemeenten te adresseren. En
in Libanon wordt door de Bar Association met steun van het United Nations Development
Programme (UNDP) gratis rechtsbijstand aangeboden aan slachtoffers van gendergerelateerd
geweld en aan migranten die geraakt zijn door de gevolgen van de pandemie.

Ook de EU paste haar programmering aan vanwege de pandemie. Zo probeert de EU via
het Instrument contributing to Stability and Peace (IcSP) in verschillende fragiele
contexten de secondaire gevolgen van COVID-19 te mitigeren. In Sudan is de inzet bijvoorbeeld
gericht op het voorkomen dat gemarginaliseerde groepen verweten wordt COVID-19 te
verspreiden. Deze beschuldigingen kunnen negatieve gevolgen hebben voor de verhoudingen
tussen gemeenschappen, in de context van een al fragiel vredesproces. En in Afghanistan
wordt ingezet op het bestrijden van desinformatie, het verbeteren van de toegang tot
medische dienstverlening en het garanderen van humanitaire toegang óók in door de
Taliban gecontroleerde gebieden.

Ook de VN en Wereldbank hielden in hun COVID-19-respons rekening met de toegenomen
conflictrisico’s. Zo heeft de Wereldbank meer dan 30 fragiele en conflictlanden ondersteund
bij het adresseren van de impact van COVID-19. Deze inzet past binnen de kaders van
de in maart 2020 gepubliceerde nieuwe Fragility, Conflict and Violence (FCV) strategie waarmee de Bank beleidsmatig en institutioneel beter toegerust werd
op het werken in fragiele- en conflictlanden. In respons op de pandemie is de hulp
opgeschaald en zijn prioriteiten aangepast, zoals nog meer aandacht voor de meest
kwetsbare groepen, waaronder vrouwen en meisjes.

Ook de specifiek op vredesopbouw gerichte fondsen van de VN en Wereldbank richten
een deel van hun programmering op het effectief bestrijden van de pandemie. Dit betreft
bijvoorbeeld het Peacebuilding Fund (PBF) van de VN en het State & Peacebuilding Fund
(SPF) van de Wereldbank. Beide fondsen hebben hun inzet op conflict-sensitief crisismanagement
sterk uitgebreid.

Nederland zal ook tijdens het lidmaatschap van de VN Peacebuilding Commission (PBC)
in 2021 en 2022 systematische aandacht vragen voor de grondoorzaken van conflict (zoals
ongelijkheid, toegang tot recht, mensenrechtenschendingen en psychosociale noden),
specifiek ook in relatie tot COVID-19. We zullen daarbij altijd opkomen voor de belangen
van de meest kwetsbaren in fragiele contexten («leave no one behind»).

Volgende stappen: onze inzet versterken

Het is cruciaal dat beleid en programmering om de pandemie effectief te bestrijden
rekening houden met maatschappelijke spanningen en conflictrisico’s. De Wereldbank
en VN benadrukken dat alleen landen met een inclusief en effectief bestuur dat het
vertrouwen van de bevolking heeft, succesvol het virus onder controle kunnen krijgen12. Deze landen kunnen ook spanningen in de samenleving beter adresseren dan landen
waar mogelijkheden tot inspraak beperkt zijn. Een succesvolle aanpak van COVID-19
en een inzet op conflictpreventie versterken elkaar. Het is uit onderzoek bekend dat
investeren in conflictpreventie menselijke, maatschappelijke en economische schade
voorkomt. Hoewel lastig te meten, schatten de VN en de Wereldbank dat elke dollar
geïnvesteerd in preventie 16 dollar in toekomstige kosten scheelt13. Dit alles onderstreept het belang van Nederlandse prioriteiten als inclusief bestuur,
vredesopbouw, conflictbemiddeling, toegang tot recht en gendergelijkheid. Inzet op
deze prioriteiten blijft onverminderd relevant.

Vooruitkijkend wordt, onder de noemers Building Back Better en Building Forward Together, internationaal gesproken over hoe samenlevingen na de COVID-19-pandemie kunnen worden
versterkt. Huidige inspanningen dienen gericht te zijn op het bouwen van inclusieve
en duurzame economieën en samenlevingen die weerbaarder zijn tegen dreigingen. Samenlevingen
met goed functionerende inclusieve instituties, toegankelijke rechtssystemen, waar
menselijke veiligheid en sociale cohesie centraal staan en waar rechten van minderheden
gerespecteerd worden, zijn weerbaarder tegen de risico’s op gewelddadig conflict.

Het versterken van deze lokale weerbaarheid vereist in toenemende mate dat het perspectief
van de lokale bevolking het uitgangspunt is van ontwikkelingssamenwerking. Juist in
fragiele en conflictlanden, waar het sociale contract tussen overheden en burgers
vaak zwak is, moet de ontwikkelingsinzet uitgaan van de lokale prioriteiten. Dit kan
door samen te werken met lokale leiders, vrouwenorganisaties, jeugdbewegingen of andere
legitieme vertegenwoordigers van de gemeenschap en legitieme overheden. Uitgaan van
de behoefte van de lokale bevolking verbetert de kwaliteit en de duurzaamheid van
de ontwikkelingsinterventies. Deze aanpak versterkt eveneens het maatschappelijk middenveld,
in een tijd waarin de ruimte daarvoor in veel landen afneemt.

Een mensgerichte benadering, die uitgaat van de perspectieven van de lokale bevolking
op zaken als veiligheid en rechtvaardigheid, is daarbij van belang. Een mensgerichte
benadering stelt de behoeften, ervaringen en ideeën voor oplossingen van burgers centraal.
Dit kan gaan om de ervaringen met de lokale veiligheidsinstanties, of de mate waarin
burgers hun recht kunnen halen. Nederland zet sterk in op het samenbrengen van landen
in een justice coalitie om – juist in de context van de pandemie – aandacht te blijven vragen voor
het belang van een mensgerichte benadering op toegang tot recht.

Lokalisering en een mensgerichte benadering als uitgangspunten voor beleid en programmering
kunnen alleen op basis van een goede analyse. Nederland steunt organisaties die conflictanalyses
maken en incidenten monitoren. Richting de VN, Wereldbank en de EU bepleit Nederland
het uitvoeren van gezamenlijke conflictanalyses door of met lokale experts en organisaties.

Concluderend is de Nederlandse inzet op het aanpakken van grondoorzaken van conflict
zo mogelijk van nog groter belang geworden, met de door de pandemie toegenomen conflictrisico’s.
Investeringen in het bereiken van de SDG’s en specifiek SDG16 blijven nodig om in
de meest fragiele landen en regio’s perspectief te bieden en gewelddadig conflict
te voorkomen.

De Minister voor Buitenlandse Handelen Ontwikkelingssamenwerking,
S.A.M. Kaag