Brief regering : Transitie ‘Op weg naar een Vitale Infrasector’ voortgang 2020

Nr. 111
BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 31 maart 2021

Het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat werkt aan een veilig, bereikbaar en
leefbaar Nederland. De opgave wordt complexer: de toepassing van nieuwe technologie
voor de betere doorstroming en langere levensduur en de ambities voor klimaatneutraliteit
en circulariteit1 in een complexe omgeving vragen om nieuwe oplossingen. Het realiseren van deze opgave
vraagt om een verandering in het werken bij mijn organisatie en de markt, doorgaan
op dezelfde weg is geen optie2. Daarom ben ik vorig jaar gestart met een transitie aanpak naar een Vitale Infrasector.
Ik informeerde hier uw Kamer over in maart 2020.

Samen met de markt en kennispartijen werkt Rijkswaterstaat aan de hand van een gezamenlijke
transitieagenda «Op weg naar een Vitale Infrasector»3. Door maatregelen te verbinden aan de lopende orderportefeuille wordt verandering
in de praktijk zichtbaar. De inzet is het verbeteren van drie condities voor een vitale
infrasector: de samenwerking in de hele keten gericht op de opgave, de financiële
gezondheid van de sector waarin beheerst met risico’s wordt omgegaan en voldoende
ruimte voor innoveren en leren. De mate waarin de aanpak leidt tot een kostenefficiënte,
betrouwbare en voorspelbare uitvoering wordt gemonitord. In deze brief beschrijf ik
de voortgang en eerste resultaten van de transitieaanpak langs de lijn van die drie
te versterken condities.

Conditie 1: Houding en gedrag in de hele keten gericht op samenwerken vanuit voldoende
expertise, ten dienste van de maatschappelijke opgave.

Kort na het startschot van de transitie-aanpak kreeg Corona grip op Nederland en dat
raakte ook Rijkswaterstaat en de bouwbedrijven die aanleg- en onderhouds-werkzaamheden
uitvoeren. Voor het behoud van de vitaliteit van de sector is continuïteit in het
werk van groot belang. In overleg met de brancheorganisaties en de bouwbedrijven zijn
goede afspraken gemaakt, zodat het werk zoveel mogelijk kon doorgaan en waar mogelijk
zelfs versneld uitgevoerd en aanbesteed4. Hierdoor zijn diverse onderhoudswerkzaamheden aan de Nederlandse infrastructuur
versneld uitgevoerd, denk aan asfaltwerkzaamheden, onderhoud en renovatie aan sluizen,
tunnels, bruggen en werk voor de kustlijnzorg. Een aantal aanbestedingen is naar voren
gehaald en er is ruim gebruik gemaakt van de mogelijkheid om ruimere werktijden te
hanteren zolang het rustig was op de weg.

De manier waarop in de gezamenlijke Taskforce Infra door marktpartijen uit alle deelsegmenten
en Rijkswaterstaat is gewerkt, is voor mij het toonbeeld van de nieuwe samenwerking,
die nodig is bij de uitvoering van werkzaamheden aan de Nederlandse infrastructuur
en het realiseren van de opgave. De gezamenlijke werkwijze wordt door alle partijen
gewaardeerd en daarom is gezamenlijk besloten dat de taskforce Infra een vervolg krijgt.
De Taskforce Infra 2.0 wordt ingezet bij de uitwerking van concrete voorstellen en
maatregelen voor de transitie Vitale Infrasector en wordt hierbij ondersteund door
een aantal gezamenlijke werkgroepen.

Voor een goede samenwerking tussen overheid en markt, tussen opdrachtgever en opdrachtnemer,
is een passend kennisniveau aan beide kanten essentieel. Daarom zet Rijkswaterstaat
volop in op het versterken van het vakmanschap en het werven en behouden van mensen
met de benodigde kennis5. Bijvoorbeeld op het gebied van techniek, maar ook op het gebied van data en informatievoorziening,
duurzaamheid en ecologie en sociale wetenschappen. In het afgelopen jaar zijn ruim
1600 vacatures ingevuld. Een deel hiervan is vervanging van uitstroom van personeel
als gevolg van mobiliteit en pensionering. De capaciteit van Rijkswaterstaat is daarmee
toegenomen tot 9100 medewerkers en groeit gedurende 2021 verder naar 9250 medewerkers.

Conditie 2: Een financieel gezonde, productieve sector waarin beheerst met soms inherente
risico’s wordt omgegaan.

De Markt en Rijkswaterstaat werken in de taskforce Infra 2.0 nauw samen aan de ontwikkeling
van alternatieve aanbestedingsvormen, zoals het twee-fasen proces, en het verbeteren
van de inkoopplanning. Daarnaast worden ook andere zaken ontwikkeld in het kader van
contractvorming, denk aan het beperken van de contractomvang en het verlagen van tenderkosten
door minder aanbieders toe te laten in de dialoogfase. Deze maatregelen moeten leiden
tot een betere verdeling en beheersing van risico’s in grote en complexe projecten
en het vergroten van de betrouwbaarheid en (financiële) voorspelbaarheid van de uitvoering
van het werk buiten.

Voor nieuwe complexe risicovolle projecten wordt een twee-fasen proces ontwikkeld,
waarbij prijsafspraken pas worden gemaakt als de risico’s beter in te schatten zijn
en daarmee duidelijke afspraken te maken zijn over de risicoverdeling en eventuele
resterende onzekerheden. Bij deze werkwijze wordt eerder in het aanbestedingsproces
het aantal inschrijvers beperkt. Ook is het mogelijk om na gunning met één partij
de risicovolle ontwerponderdelen nader te detailleren, inclusief de bijbehorende beprijzing.
Daarmee blijven tenderkosten en doorlooptijd beperkt en wordt een realistische en
marktconforme prijs overeengekomen. De uitwerking van de systematiek wordt in samenspraak
met de markt opgepakt. Specifieke vraagstukken worden besproken en waar nodig juridisch
en financieel getoetst. Ook de eisen die deze werkwijze stelt aan de eigen organisatie
van RWS worden daarbij meegenomen.

De eerste praktijkervaringen worden opgedaan bij de Ring Utrecht Zuid, A27 Houten
Hooipolder, A12 IJsselbruggen, A73 Roertunnel en tunnel Swalmen. Per project wordt
bij de marktconsultatie de specifieke uitwerking getoetst. Dit heeft bij de A27 Houten
Hooipolder geleid tot een verschuiving van een aantal onderdelen die in de tweede
fase nader worden uitgewerkt en beprijsd.

De aanbesteding van Project A12 IJsselbruggen is inmiddels gestart, bij deze aanbesteding
wordt een richtprijs gehanteerd. Opdrachtnemers kunnen zich onderscheiden op kwaliteit
ofwel maatschappelijke waarde. Hiermee doe ik ervaring op met een vorm van omgekeerd
aanbesteden, zoals ook is bedoeld in de motie van Aalst6. Bij de aanbesteding van A12 IJsselbruggen lijkt de negatieve trend van minder inschrijvers
per project te zijn gekeerd. Een eerste positief signaal.

De doorontwikkeling van onderhoudscontracten is gericht op het verbeteren van de efficiency,
het verbeteren van productiviteit en het verlagen van faal- en indirecte kosten. Dit
is nodig in het licht van de groeiende onderhoudsbehoefte en de hier boven beschreven
tekorten in de beschikbare budgettaire kaders. Ook hier werk ik met experimenten in
de lopende orderportefeuille. Zo wordt in Midden-Nederland het vast en klein variabel
onderhoud autosnelwegen ondergebracht in een prestatiecontract met een langere looptijd.
Rijkswaterstaat geeft de opdrachtnemers zo meer ruimte om te innoveren en biedt de
mogelijkheid tot het behalen van een betere efficiency.

Ik verwacht dat de ervaringen uit dit project bijdragen aan de ontwikkeling van andere
typen onderhoudscontracten, zoals raamcontracten per discipline en regio-overstijgende
integrale contracten. Deze contracten zullen flexibeler zijn en op een andere manier
gespecificeerd zodat deze beter aansluiten op de prestatie-eisen die aan het netwerk
worden gesteld. Deze nieuwe typen van onderhoudscontracten sluiten beter aan op concepten
en technieken, zoals beschreven in het ontwikkelplan assetmanagement van I&W7. Ik houd bij de uitwerking van deze nieuwe onderhoudscontracten, conform motie Stoffer,
oog voor de kansen voor het MKB8.

Conditie 3: Een sector waar voldoende ruimte is voor innoveren en leren over de grenzen
van individuele projecten en organisaties heen.

Samen met de markt wordt gekeken hoe belemmeringen in het innovatieproces tussen Rijkswaterstaat
en de markt kunnen worden weggenomen9. Daarnaast breng ik, zoals in het plan van aanpak van maart 2020 reeds aangekondigd,
een innovatieagenda uit waarmee duidelijk wordt welke innovatieopgaven in samenwerking
met de markt worden opgepakt. In 2021 bezie ik waar voor de innovatievragen het instrument
«small business innovation research (SBIR)» toepasbaar is, om zo verder invulling
te geven aan mijn rol als launching customer.

In de praktijk zijn de ontwikkelingen naar meer ruimte voor innovatie zichtbaar bij
de volgende projecten: in de regio Zee en Delta wordt voor een vijftal sluiscomplexen
één contractuele portfolio uitgewerkt. Hiermee werk ik binnen het portfolio aan een
langere termijn relatie met één marktpartij met het doel de kwaliteit en productiviteit
te verhogen en innovatie te stimuleren. Investeringen in innovatie kunnen zo namelijk
over meer dan één project worden uitgespreid, wat de terugverdienkans voor de marktpartij
vergroot. Deze vorm van contracteren draagt bovendien bij aan het verlagen van de
tenderinspanningen en kosten. Goed presteren wordt beloond in de vorm van het verkrijgen
van een beperkt aantal vervolgopdrachten binnen het portfolio. Hierbij benut ik de
mogelijkheid die de aanbestedingswet biedt om, binnen drie jaar, herhalingsopdrachten
op te dragen aan de uitvoerende partij aan wie de initiële (soortgelijke) opdracht
is gegund. De prestatie van de marktpartij wordt gemeten met een nieuwe vorm van performancemanagement
die in de toekomst mogelijk breder zal worden toegepast.

In Oost-Nederland past Rijkswaterstaat voor het beheer en onderhoud van alle stuw-
en sluiscomplexen, gemalen en bruggen een verbeterd prestatiecontract toe met een
relatief lange looptijd. Omdat veel van de stuw- en sluiscomplexen in het gebied recent
zijn gerenoveerd en daarbij voorzien van sensoren is leerruimte voor Smart Maintenance10 ontstaan. Met het verbeterde prestatiecontract biedt Rijkswaterstaat ruimte om te
innoveren, juist op het gebied van datagedreven en voorspellend onderhoud.

De opdracht voor de renovatie van de Heinenoordtunnel in de snelweg A29 omvat naast
de renovatie ook een innovatieve component. In het project wordt een generiek en herbruikbaar
systeem voor de bediening, besturing en bewaking ontwikkeld en toegepast. Het systeem
kan bij succesvolle implementatie ook door andere opdrachtnemers toegepast worden.
Dit is een praktijkvoorbeeld van slim gebruik van de kennis van de markt voor verdergaande
digitalisering, dat bijdraagt aan het vergroten van het innovatief vermogen van de
sector. Standaardisatie van systemen vraagt om extra investeringen, maar leidt uiteindelijk
tot een efficiënter en goedkoper beheer en onderhoud van infrastructuur. De weggebruiker
ondervindt minder hinder als storingen sneller worden opgelost en afsluitingen korter
nodig zijn.

Rijkswaterstaat zet deze stappen naar standaardisatie van systemen binnen de huidige
afspraken en financiële kaders van het ministerie. De ervaringen met standaardisering
van systemen zal ik nader evalueren. Op basis daarvan neem ik een besluit over verdere
opschaling en de benodigde extra investeringen.

Monitoring en herijking plan van aanpak

De aanpak «Op weg naar een Vitale Infrasector» is omvangrijk en richt zich op verbetering
op verschillende terreinen. Om te kunnen vaststellen of de transitiedoelen worden
bereikt en de inspanningen ook (tussentijds) tot de gewenste resultaten leiden, wordt
een meerjarige monitoring ingericht. De monitoring wordt op korte termijn bij een
onafhankelijke partij ondergebracht.

De monitoring richt zich op drie niveaus: de individuele maatregelen, het transitieprogramma
en het behalen van de transitiedoelen en de effecten in sector. In het bijzonder is
er aandacht voor de gevolgen van de aanpak voor de financiële beheersing en doelmatigheid
van projecten. Zo wordt zichtbaar of de aanpak leidt tot een kostenefficiëntere, meer
betrouwbare en voorspelbare uitvoering van het werk aan de Nederlandse infrastructuur.

Ik zal op vaste momenten de aanpak en experimenten evalueren om te bepalen of ontwikkelde
werkwijze kan worden voortgezet of verder opgeschaald. Het streven is om in 2021 met
een vervolg op het plan van aanpak te komen voor de volgende periode van het verandertraject,
waarvan de blijvende effecten in de loop van vijf tot tien jaar te verwachten zijn.
Bij de uitwerking van dit plan werk ik opnieuw intensief samen met marktpartijen,
branche organisaties en kennisinstituten.

De weg naar een Vitale Infrasector is een gezamenlijk en structureel (leer)proces,
waarop alle spelers in de keten invloed hebben. Voor het slagen van deze transitie
is de beschikbaarheid van voldoende middelen en het wegnemen van knelpunten rond bijvoorbeeld
stikstof van essentieel belang. Alleen dan kunnen we samen blijvend vernieuwen en
ontwikkelen op weg naar een duurzame toekomst in een veilig, bereikbaar en leefbaar
Nederland.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
C. van Nieuwenhuizen Wijbenga