Brief regering : Adviesrapport van het Adviescollege ICT-Toetsing over het programma “Industriële Automatisering Sourcing”

Nr. 54 BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 29 maart 2021

Hierbij stuur ik u het adviesrapport van het Adviescollege ICT-Toetsing over het programma
«Industriële Automatisering Sourcing» (IAS) van Rijkswaterstaat1. In deze brief geeft ik een toelichting op de conclusies van het rapport en de wijze
waarop ik invulling geef aan de aanbevelingen van het adviesrapport.

Zoals aan uw Kamer op 12 december 2018 meegedeeld (Kamerstuk 35 000 A, nr. 79), doet Rijkswaterstaat al een aantal jaren praktische ervaring op met de ontwikkeling
en toepassing van gestandaardiseerde IT-componenten voor de industriële automatisering
(IA) in haar bedienbare kunstwerken. Standaardisering van deze componenten of «bouwblokken»
helpt om de veiligheid, beschikbaarheid en betrouwbaarheid van de kunstwerken beter
te kunnen garanderen. Daarnaast maakt standaardisatie de aanleg en renovatie van bedienbare
kunstwerken efficiënter.

Het BIT (voorganger Adviescollege ICT-Toetsing) adviseerde het Ministerie van Infrastructuur
en Waterstaat bij de toetsing van een van de eerste praktische pogingen tot standaardisatie
om een programma op te richten voor de verdere ontwikkeling van standaard bouwblokken.
Het BIT gaf aan dat zij dat programma ook zou willen toetsen (Kamerstuk 35 000 A, nr. 79). De ambitie om de IA in kunstwerken verder te standaardiseren is daarop vormgegeven
in het programma «Industriële Automatisering Sourcing» (IAS) en nu dus ook ter toetsing
aangeboden aan het adviescollege ICT-Toetsing.

Het standaardiseren van IA en het heroverwegen van het inkoopproces (sourcing) maakt
onderdeel uit van de ambitie om de infrasector verder te transformeren naar een vitale,
innovatieve sector die flexibel genoeg is om de digitalisering en maatschappelijke
veranderingen te accommoderen (zie Kamerstukken 29 385, nr. 107 en 35 000 XII, nr. 83).

Programma IA Sourcing

Rijkswaterstaat beheert ruim vierhonderd bedienbare kunstwerken (tunnels, bruggen,
sluizen) met complexe en zeer diverse IA-systemen. Deze diversiteit is in de loop
der tijd ontstaan omdat elke aannemer zelf de vertaalslag van de functionele specificaties
van een project naar de benodigde installatie maakt. Deze diversiteit maakt het steeds
moeilijker om de (cyber)veiligheid, beschikbaarheid en betrouwbaarheid van kunstwerken
te garanderen. Ook is het niet efficiënt met het oog op de grootschalige vervanging
en renovatie opgave waar het ministerie voor staat.

Om deze diversiteit terug te dringen is Rijkswaterstaat in 2017 het programma IA Sourcing
(IAS) gestart. Het programma streeft naar meer standaardisatie in de IA door bouwblokken
te ontwikkelen van generieke en herbruikbare specificaties en/of uit hardware en software
elementen. Deze bouwblokken moeten in diverse kunstwerken kunnen worden toegepast
en door verschillende aannemers worden gerealiseerd en vervangen.

Binnen dit programma heeft RWS de afgelopen jaren zes bouwblokken ontwikkeld en toegepast
in pilotprojecten en er zijn er nog vier in ontwikkeling. Het gaat daarbij om diverse
componenten, zoals een blok voor bediening, besturing en bewaking van bruggen en tunnels,
een videoketen of een routeerbare noodstop.

Vanwege de potentiële impact van deze aanpak op de samenwerking met de markt is aan
externe partijen advies gevraagd over verschillende onderdelen van het programma:
naast Gartner (aanpak standaardiseren en beheer van bouwblokken) zijn ook PWC en KPMG
(businesscase en aanpak van het programma), Twijnstra Gudde, (governance en verantwoording
programma) ingezet. Daarnaast zijn externe bureaus en consultants ingehuurd voor begeleiding
en technisch advies, zoals VKA (plan van aanpak en batenmanagement) en TNO. De totale
kosten van dit programma bedroegen 23 miljoen euro (tot 2020).

Conclusie en aanbevelingen van het adviescollege ICT-Toetsing

De conclusie en de aanbeveling van het adviescollege ICT-Toetsing luidt: «Wij steunen
de beweging om met behulp van standaardisatie de Industriële Automatisering (IA) te
verbeteren. Het programma IA Sourcing (IAS) kiest echter voor een vergaande vorm waarbij
RWS standaard bouwblokken ontwikkelt, levert en beheert. Hoewel IAS al drie jaar onderweg
is, zien we nog weinig aanwijzingen dat de gekozen aanpak de beoogde verbetering gaat
brengen. Als eerste is de meerwaarde van complexe 3B-bouwblokken nog niet aangetoond.
Ten tweede komt de uitrol van opgeleverde kleinere bouwblokken niet van de grond.
Ten derde dreigt kennis in de markt onvoldoende te worden benut. We vragen ons ten
slotte af waarom IAS geen alternatieven overweegt die sneller tot resultaat kunnen
leiden.

Om te voorkomen dat RWS nog jarenlang op deze weg verder gaat zonder dat de IA aantoonbaar
verbetert, adviseren wij om IAS maximaal twee jaar de tijd te geven om objectief vast
te stellen welke vorm van standaardisatie per IA-component het meest geschikt is.
Wij adviseren om hierbij onderscheid te maken in drie sporen. Een spoor gericht op
het bepalen van de meerwaarde van 3B-bouwblokken. Een tweede spoor om ervaring op
te doen met de uitrol van opgeleverde bouwblokken en een derde spoor om bestaande
functionele kaders en kwaliteitseisen te versterken.»

Implementatie van aanbevelingen

Op basis van de dialoog met het adviescollege tijdens de toetsing en de conclusies
van het eindrapport heb ik besloten om de genoemde aanbevelingen over te nemen en
het programma zodanig aan te passen dat binnen twee jaar duidelijk is welke vorm van
standaardisatie per IA-component het meest geschikt is.

Het bepalen van de meerwaarde van de 3B-bouwblokken (bediening, besturing en bewaking
van bruggen en tunnels) zal met voorrang worden opgepakt door het in kaart brengen
van de huidige «nul-situatie» bij lopende opdrachten, zodat de baten (het sneller
oplossen van storingen) vastgesteld kunnen worden en kunnen worden afgezet tegen de
kosten. Pas als de meerwaarde overtuigend is aangetoond, worden stappen gezet in de
ontwikkeling van nieuwe bouwblokken.

De uitrol van de opgeleverde bouwblokken wordt nu nog niet structureel ingezet in
het areaal van Rijkswaterstaat. Het college wijst daarbij op het ontbreken van een
aantal randvoorwaarden, zoals de aanwezigheid van een planning en de opbouw van een
beheer- en onderhoudsorganisatie voor de bouwblokken. In overleg met de markt zal
worden onderzocht hoe aan deze randvoorwaarden voldaan kan worden. Het uitgangspunt
daarbij is dat het Rijk de regie houdt over de essentiële IA-componenten en tegelijk
de markt zo veel mogelijk inschakelt.

Binnen het programma Vervanging en Renovatie (VenR) zullen waar mogelijk de bouwblokken
die al ontwikkeld en getest zijn worden toegepast. Hierdoor zullen de ontwikkelkosten
naar verwachting worden terugverdiend en de gewenste effecten worden behaald. Zo wordt
bij de Haringvlietbrug, de Brug over de Noord en de Spijkernisserbrug het «3B Bruggen»
bouwblok doorontwikkeld.

Bij de ontwikkeling van de reeds ontwikkelde blokken is ingezet op vergaande technische
standaardisatie van de IA. In het licht van het advies van het college zullen minder
vergaande opties alsnog worden onderzocht en afgewogen tegen de tot op heden gevolgde
oplossingsrichting. In dit onderzoek worden externe adviseurs en vertegenwoordigers
van de relevante marktpartijen betrokken.

Bij de hierboven omschreven aanpassing van het programma zal de denk- en daadkracht
van de markt zo veel mogelijk worden benut. Het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat
heeft als publieke opdrachtgever bovendien de verantwoordelijkheid om een level playing field na te streven. Daarom zal ook een marktanalyse worden uitgevoerd om na te gaan wat
het risico is op markverstoring en of dat te ondervangen is.

Tot slot wil ik het adviescollege ICT-Toetsing danken voor de constructieve dialoog
tijdens het toetsingsproces. Dit heeft geleid tot concrete aanbevelingen die Rijkswaterstaat
ondersteunen in de verdere uitwerking en uitvoering van haar IAS programma.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
C. van Nieuwenhuizen Wijbenga