Brief regering : Hoofdlijnen verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zelfstandigen

Nr. 1044
BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 26 maart 2021

In mijn brief van 6 juli 2020 heb ik aangekondigd dat ik samen met sociale partners,
UWV, Belastingdienst, Verbond van Verzekeraars en met betrokkenheid van zelfstandigenorganisaties,
zal uitwerken hoe het voorstel van de Stichting van de Arbeid (hierna: de Stichting)
voor een verzekeringsplicht voor zelfstandigen tegen het arbeidsongeschiktheidsrisico
op een uitvoerbare, betaalbare en uitlegbare wijze kan worden ingericht.1 In deze brief schets ik de voortgang van de uitwerking van deze verplichte verzekering
voor zelfstandigen2 tegen het arbeidsongeschiktheidsrisico.

Op punten vordert de uitwerking gestaag, maar er zijn uitdagingen inzake de potentiële
averechtse selectie-effecten en de uitvoerbaarheid van het voorstel van de Stichting.
Laatstgenoemde uitdaging noopt tot een andere aanvliegroute, waarbij wordt gekeken
naar wat in de uitvoering wel kan. Ik ga daarbij als startpunt uit van een verzekering
(uitsluitend) voor winstgenieters, en maak inzichtelijk of, hoe en wanneer de verschillen
met het door de Stichting geadviseerde overbrugd kunnen worden.

Deze brief bevat de volgende onderdelen. Als eerste zal ik kort stilstaan bij de voorgeschiedenis
van de verzekeringsplicht en de achtergrond van deze brief. Vervolgens ga ik in op
het proces dat het kabinet samen met beoogde uitvoerders, sociale partners en zelfstandigenorganisaties
doorloopt en heeft doorlopen. Daarna ga ik in op de resultaten daarvan en de vervolgstappen
die ik wil gaan zetten voor de nadere uitwerking van deze verplichte verzekering.

Tot slot ga ik in op de motie van het lid Asscher c.s., die verzoekt om te onderzoeken
hoe kan worden gewaarborgd dat de kosten van de verzekering niet worden doorvertaald
in een navenant slechtere netto-inkomenspositie van de zelfstandige.3

1. Inleiding en voorgeschiedenis

In het Pensioenakkoord heeft het kabinet met onder meer sociale partners afgesproken
dat er een verplichte verzekering voor zelfstandigen moet komen.4 Het doel van die verplichting is meerledig. Het biedt een financieel vangnet voor
zelfstandigen die arbeidsongeschikt raken en draagt er daarmee aan bij dat elke werkende
zich kan verzekeren tegen het risico om arbeidsongeschikt te raken. Het voorkomt daarnaast
dat risico’s worden afgewenteld op het collectief, waarbij niet-verzekerde zelfstandigen
bij arbeidsongeschiktheid in de met publieke middelen gefinancierde bijstand terecht
komen. Ten slotte draagt het bij aan het gelijker trekken van de bescherming en behandeling
van zelfstandigen en werknemers. Dit draagt er bovendien aan bij dat de aard van het
werk meer leidend zal worden bij de vraag of arbeid als zelfstandige of als werknemer
wordt verricht, en niet de kosten die verbonden zijn aan de juridische vorm waarin
de arbeid wordt aangeboden.

Het kabinet heeft de Stichting gevraagd om te adviseren over de invulling van de verplichte
verzekering. In maart 2020 heeft de Stichting haar advies «Keuze voor zekerheid» uitgebracht.
Het advies is niet alleen tot stand gekomen namens de vaste werkgevers- en werknemersorganisaties
in de Stichting, maar ook de zelfstandigenorganisaties Platform Zelfstandige Ondernemers
(PZO) en FNV Zelfstandigen zijn daar door de Stichting bij betrokken. Daarnaast heeft
de Stichting gesprekken gevoerd en bijeenkomsten georganiseerd, waarbij ook andere
zelfstandigenorganisaties zijn uitgenodigd om mee te praten over de verzekeringsplicht.

Deze zomer heeft het kabinet het advies van de Stichting omarmd.5 De voorgestane invulling biedt enerzijds extra bescherming aan zelfstandigen en biedt
anderzijds keuzevrijheid aan de zelfstandigen waar dat passend is. Deze invulling
– waarin solidariteit tussen zelfstandigen en keuzevrijheid voor zelfstandigen beide
als uitgangspunt dienen – zorgt ook voor uitdagingen, gezien de doelstelling van een
uitvoerbare, betaalbare en uitlegbare regeling.

Als onderdeel van de beleidsvoorbereiding heb ik in de zomer van 2020 aan UWV en de
Belastingdienst – de beoogde uitvoerders – gevraagd om hun eerste indruk van de uitvoerbaarheid
van het advies te geven.6 Hieruit kwam naar voren dat juist de onderdelen van de voorgestane verzekering die
inspelen op de heterogeniteit van de groep zelfstandigen en die daarom keuzes aan
die zelfstandigen bieden, leiden tot uitvoeringstechnische complexiteit voor UWV en
de Belastingdienst.

In het advies van de Stichting wordt een mogelijkheid geboden om op alternatieve manieren
te voldoen aan de verzekeringsplicht. Het Centraal Planbureau heeft in dat verband
aangegeven dat nader onderzoek nodig is naar een systeem waarbij publieke en private
verzekeringen naast elkaar bestaan,7 vanwege het risico dat er averechtse selectie kan optreden, waarbij de goede risico’s
geleidelijk verdwijnen naar de private markt, waardoor de publieke premie geleidelijk
steeds verder stijgt.

Het kabinet is met het advies van de Stichting aan de slag gegaan. Samen met sociale
partners, UWV, de Belastingdienst en het Verbond van Verzekeraars, en met betrokkenheid
van zelfstandigenorganisaties, is de afgelopen periode gewerkt aan de vraag hoe het
voorstel van de Stichting voor een verzekeringsplicht op een uitvoerbare, betaalbare
en uitlegbare wijze kan worden ingericht. Deze brief biedt een weergave van het proces
dat tot nu toe is doorlopen en de opbrengst daarvan.

2. De uitwerking van de verplichte verzekering

Na het uitbrengen van de kabinetsreactie hebben kabinet, beoogde uitvoerders en sociale
partners de verdere uitwerking ter hand genomen. Hierbij spreken deze organisaties
elkaar in verschillende – technische en bestuurlijke – gremia.

De technische uitwerking van het Stichtingsadvies concentreert zich allereerst op
het in kaart brengen van de hoofdonderdelen waar het advies van de Stichting nog geen
– of nog niet uitputtend – invulling heeft gegeven aan de verzekering. Daarnaast richt
de uitwerking zich op het onderzoeken of de invulling die uit het voorstel vloeit
uitvoerbaar, betaalbaar en uitlegbaar is. Indien dit niet het geval is, wordt onderzocht
of een alternatief wel aan deze voorwaarden voldoet.

In dit proces zijn openstaande punten en vragen grofweg geïdentificeerd langs zeven
hoofdonderwerpen:

– De kring van verzekerden (waaronder de opt-out);

– De premie-inning;

– Het overgangsrecht;

– De uitkering en het uitkeringsregime;

– De claimbeoordeling;

– De re-integratie; en

– De betaalbaarheid en overige financiële punten.

Bij de uitwerking van deze onderwerpen is het Stichtingsadvies als uitgangspunt genomen.
In paragraaf 3 van deze brief ga ik in op de voortgang die geboekt is op deze hoofdonderwerpen.

3. De invulling van de verplichte verzekering

Deze paragraaf gaat in op de stappen die zijn gezet en biedt tevens een weergave van
de stappen die nog worden gezet.

3.1 Achtergrond bij de invulling

Bij de uitwerking van een verplichte verzekering houdt het kabinet drie doelen voor
ogen, die ook hun weerslag hebben gevonden in het Stichtingsadvies. Het is wenselijk
dat de verzekering solidariteit organiseert tussen zelfstandigen, keuzevrijheid biedt
om recht te doen aan de heterogeniteit van de populatie zelfstandigen en daarnaast
uitlegbaar en uitvoerbaar is.

Het kabinet onderschrijft het belang van deze drie doelen, maar constateert ook dat
er een spanningsveld tussen deze doelen zit. Zo sluit keuzevrijheid – bijvoorbeeld
via een opt-out – aan bij de diversiteit in behoeften onder zelfstandigen, maar kan
het ook leiden tot minder solidariteit. Dat is de reden dat de Stichting ook geadviseerd
heeft om de opt-out te clausuleren, maar dat betekent evenwel een complicerende factor
in de uitvoering.

Bij de vormgeving van de verplichte verzekering zal dus een optimum gezocht moeten
worden tussen deze drie doelen en dat vergt tijd en weging. Dat speelt bij de uitvoerbaarheid
voor de beoogde uitvoerders en bij het vraagstuk omtrent potentiële selectie-effecten.
Deze uitdagingen raken ook de kring van verzekerden, de premie-inning, het overgangsrecht
en de betaalbaarheid. Op die hoofdonderdelen zijn in de uitwerking stappen gezet (zie
hieronder onder «kring van verzekerden, premie-inning en uitkeringsgrondslag»), maar
die uitwerking loopt verhoudingsgewijs achter bij de stappen die zijn gezet bij de
uitwerking van de uitkering, het uitkeringsregime en de claimbeoordeling.

3.2 Kring van verzekerden, premie-inning en uitkeringsgrondslag

De kring van verzekerden in het Stichtingsadvies houdt rekening met de diversiteit
van de groep verzekerden. Zelfstandigen zonder personeel, directeur-grootaandeelhouders
(DGA-ers) zonder personeel, resultaatgenieters en meewerkende echtgenoten zijn bij
default publiek verzekerd. Zij kunnen ervoor kiezen om een andere passende verzekering
af te sluiten bij een private verzekeraar. Dat is slechts toegestaan indien zij voldoen
aan de gestelde voorwaarden: die private verzekering moet ten minste dezelfde dekking
bieden als de publieke standaardverzekering, tegen ten minste dezelfde premie en met
toegang tot de verzekering en een uitkeringsrecht tot de AOW-gerechtigde leeftijd
(hierna: het toetsingskader). Van de verzekeringsplicht zijn uitgezonderd: gemoedsbezwaarden
(conform de motie van de leden Stoffer en Bruins8) en zelfstandigen en DGA-ers die personeel in dienst hebben. De Stichting geeft aan
dat het een – nog te maken – politieke keus is om de agrarische sector uit te sluiten
van de verzekeringsplicht. Daarnaast moeten keuzes worden gemaakt over het overgangsrecht
voor reeds privaat verzekerde zelfstandigen en wordt bekeken of het mogelijk is zelfstandigen
met personeel bij de invoering van de nieuwe verzekering de mogelijkheid te bieden
in te stromen in de publieke verzekering.

UWV en de Belastingdienst hebben in hun eerste indruk bij het Stichtingsadvies aangegeven
dat de geadviseerde kring van verzekerden leidt tot grote uitdagingen en obstakels
voor de uitvoering, onder andere bij de (grondslag voor) premie-inning en het bepalen
van de grondslag van de uitkering.9 Vanwege de complexiteit en de zorgvuldigheid die de uitvoering van de afbakening
vereist, vergt de uitwerking hiervan tijd. Samen met de beoogde uitvoerders en de
sociale partners zijn de afgelopen maanden uitvoeringsvraagstukken uitgediept. Helaas
heeft dit vooralsnog niet geleid tot de afgeronde vormgeving van een betaalbare, uitlegbare
en uitvoerbare uitwerking van het Stichtingsadvies. Dit heeft genoopt tot een andere
aanvliegroute, om zo voortgang te bereiken in de uitwerking van de verzekeringsverplichting.

Die andere aanvliegroute was wenselijk als gevolg van de bijgevoegde impactanalyse
van de Belastingdienst10. Deze impactanalyse heeft de Belastingdienst in november afgerond en gaat in op de
knelpunten en de complexiteit in de uitvoering van de publieke verzekering door de
Belastingdienst. Hierbij geeft de Belastingdienst aan dat het Stichtingsvoorstel voor
hen onuitvoerbaar is. Deze impactanalyse heeft niet het karakter van een uitvoeringstoets.

Dit signaal stelt het kabinet in staat om, in samenwerking met de sociale partners,
op voorhand de complexiteit in de uitvoering te wegen en mee te nemen in de uitwerking
van een verzekeringsverplichting. Ik ben dan ook met de Belastingdienst, en gelijktijdig
met UWV, over de impactanalyse in gesprek gegaan en ik heb geconstateerd dat het op
deze wijze uitwerken van het Stichtingsvoorstel gemoeid gaat met verschillende uitvoeringsvraagstukken,
waardoor invoering binnen afzienbare termijn niet haalbaar is.

Het belang van een verplichte verzekering voor zelfstandigen tegen arbeidsongeschiktheid
is echter onverminderd groot. Daarom heeft het kabinet gekozen om het vraagstuk vanuit
een andere route te benaderen, waarbij de focus ligt op wat wel haalbaar is. De gesprekken
met UWV en de Belastingdienst leiden tot de volgende tussenstand: naast het Stichtingsadvies
schetst de impactanalyse van de Belastingdienst twee andere mogelijkheden, die elk
hun eigen problematiek met zich meebrengen. Ten eerste is dat een voorziening tegen
het arbeidsongeschiktheidsrisico voor zelfstandigen. Bij deze voorziening staat geen
premie tegenover een uitkering bij arbeidsongeschiktheid. Deze mogelijkheid past niet
in het kader dat is meegegeven in het Pensioenakkoord en werk ik zodoende niet verder
uit. Ten tweede is dat een eenvoudige verzekering voor ondernemers. Hierbij wordt
uitgegaan van een verzekering voor iedereen die winst uit onderneming geniet, zonder
dat daar uitzonderingen op worden gemaakt of keuzemogelijkheden worden gegeven. Hierbij
wordt uitgegaan van een uniform premiepercentage. Daarom wordt uitgegaan van een aan
de WIA gelijke, uniforme wachttijd voordat men recht krijgt op een uitkering, waarbij
het publieke premiepercentage voor elke zelfstandige gelijk is. Deze tweede variant
heb ik gekozen als kansrijk startpunt om van daaruit zoveel mogelijk toe te werken
naar een variant die recht doet aan het voorstel van de Stichting.

Ik merk hierbij op dat ook deze variant veel vraagt van de uitvoerders, getuige ook
de impactanalyse van de Belastingdienst. Dit speelt breder. Elke variant op een verplichte
verzekering tegen het arbeidsongeschiktheidsrisico komt met complexiteit, kent uitvoeringsvraagstukken
en kost jaren om van tekentafel naar praktijk om te zetten.

Het startpunt komt voor een deel overeen met het voorstel van de Stichting. De kring
van verzekerden is de groep winstgenieters, wat aansluit bij een reeds bestaande,
in de fiscaliteit afgebakende groep. Een dergelijke afbakening is daarmee een voordeel
in de uitvoering. De groep winstgenieters is in absolute zin de grootste groep binnen
de door de Stichting gewenste kring van verzekerden. Op belangrijke punten is er verschil
tussen het gekozen startpunt en de door de Stichting voorgestelde afbakening van de
kring van verzekerden. Zo maken de mensen die resultaat uit overige werkzaamheden
genieten nog geen onderdeel uit van de kring van verzekerden. Aan de andere kant zijn
zelfstandigen met personeel wel onderdeel van de kring van verzekerden, terwijl deze
groep is uitgezonderd in het Stichtingsadvies.

Als vervolg op het uitwerken van het bovenstaande startpunt, wil ik samen met de beoogde
uitvoerders, meer gedetailleerd dan hierboven, inzichtelijk maken waar de precieze
(ook meer kwantitatieve) verschillen zitten met de door de Stichting gewenste kring
van verzekerden. Ook wil ik inzichtelijk maken of – en zo ja hoe, met welke voorwaarden,
en per wanneer – de verschillen met de gewenste invulling van de kring van verzekerden
door de Stichting kunnen worden overbrugd. Daarbij geldt dat elke toevoeging aan het
startpunt extra uitdagingen met zich mee brengt in de uitvoering. Zo is op voorhand
duidelijk dat uitwerkingsopties waarbij de Belastingdienst en UWV afhankelijk zijn
van individuele keuzes van zelfstandigen (zoals een te kiezen wachttijd), en uitzonderingen
ten opzichte van nu beschikbare fiscale gegevens, leiden tot extra complexiteit in
de uitvoering. Ik blijf hierbij evenwel uitgaan van wat ik bij brief van 6 juli 2020
heb aangegeven en waarvoor ik het gekozen startpunt als meest kansrijke route zie:
het kabinet werkt uit hoe het voorstel van de Stichting voor een verzekeringsplicht
voor zelfstandigen tegen het arbeidsongeschiktheidsrisico op een uitvoerbare, betaalbare
en uitlegbare wijze kan worden ingericht.

3.3 Uitkeringsregime en claimbeoordeling

Samen met de beoogde uitvoerders en sociale partners heb ik onderzocht hoe aan de
uitkering en claimbeoordeling in de publieke verzekering vorm kan worden gegeven.
We zijn reeds goed op weg. De gehanteerde leidraad is om – conform het advies van
de Stichting – zoveel mogelijk uit te gaan van de WIA. Wanneer de WIA geen soelaas
biedt (omdat de WIA een werknemersverzekering is en dus niet uitgaat van de bijzondere
positie van de zelfstandige), is aansluiting gezocht bij de voorheen geldende Wet
arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen (WAZ).11

De vormgeving van de uitkering voor zelfstandigen kan er als volgt uitzien: na ziekmelding
van de verzekerde stelt het UWV de eerste ziektedag vast, verricht de claimbeoordeling,
bepaalt daarbij het recht op en de hoogte van de uitkering en verstrekt deze aan de
publiek verzekerde zelfstandige. Het recht op uitkering kan ontstaan vanaf het 18e jaar en loopt door tot maximaal de AOW-gerechtigde leeftijd.

De hoogte van de publieke uitkering is in principe gebaseerd op het inkomen dat de
betrokkene als zelfstandige verdiende in het kalenderjaar voorafgaand aan zijn eerste
ziektedag (het refertejaar). De uitkering is gemaximeerd op 100% van het wettelijk
minimumloon (WML). Voor de vaststelling van het antwoord op de vraag welke (inkomens)bestanddelen
tot het inkomen worden gerekend, wordt uitgegaan van dezelfde uitkeringsgrondslag
als in de WAZ, de definities in het Algemeen inkomensbesluit socialezekerheidswetten
en de fiscale begrippen.

Mocht dat gunstiger zijn, dan is niet het inkomen in het refertejaar, maar het gemiddelde
inkomen van de vijf jaar voorafgaand aan de arbeidsongeschiktheid bepalend voor de
hoogte van de uitkeringsgrondslag.12 Deze middelingsregeling heeft als doel het fluctuerende inkomen van zelfstandigen
op te vangen. Hierdoor is de uitkering minder afhankelijk van één slecht jaar. Bij
de nadere uitwerking van de (middelings)regeling zal nog aandacht worden besteed aan
het tijdsverloop rondom de definitieve inkomensvaststelling door de Belastingdienst.
Omdat het om boekjaren (kalenderjaren) gaat, vindt de definitieve vaststelling van
het inkomen door de Belastingdienst namelijk pas achteraf plaats. Dit betekent dat
op het moment van vaststelling van de uitkering de inkomensgegevens nog niet bekend
zijn bij de Belastingdienst en mogelijk (deels) nog beïnvloedbaar zijn door de rechthebbende
via de belastingaangifte over het voorgaande jaar.

Op grond van de Toeslagenwet kan een publiekrechtelijke arbeidsongeschiktheidsuitkering
aangevuld worden tot bijstandsniveau als het gezinsinkomen onder het geldend sociaal
minimum komt. Het totaal aan inkomen uit (arbeidsongeschiktheids)uitkering en toeslag
samen wordt nooit hoger dan het eerdere inkomen (maximering). Als werkhypothese ga
ik ervan uit dat de Toeslagenwet wordt gewijzigd, waardoor deze van toepassing is
op de publiek en privaat verzekerde zelfstandige.

In haar advies adviseert de Stichting dat voor de recent gestarte zelfstandige gekeken
wordt naar het inkomen dat deze zelfstandige heeft verdiend in de periode tussen de
start van de onderneming en het intreden van de arbeidsongeschiktheid (startersregeling).
Het gaat dan om een zelfstandige die nog niet het gehele refertejaar als zelfstandige
heeft gewerkt en die nog geen belastingaangifte heeft gedaan. Evenals bij de middelingsregeling
zal het bij de nadere uitwerking van een dergelijke startersregeling een aandachtspunt
zijn hoe de inkomensgegevens verstrekt kunnen worden, wanneer er nog geen belastingaangifte
is gedaan. Dit brengt potentieel misbruikrisico’s met zich mee. Ook de vraag van welke
referteperiode uitgegaan moet worden, zal nader worden uitgewerkt.

De Stichting gaat ervan uit dat zoveel mogelijk wordt aangesloten bij de WIA.

De WIA kent twee soorten uitkeringen: enerzijds de Werkhervattingsregeling Gedeeltelijk
Arbeidsgeschikten (hierna: WGA) voor gedeeltelijk arbeidsongeschikten van wie niet
vaststaat dat zij ook duurzaam arbeidsongeschikt zijn en anderzijds de Inkomensvoorziening
Volledig Arbeidsgeschikten (IVA) voor volledig en duurzaam arbeidsongeschikten.

De WGA kent vervolgens twee uitkeringsfasen: een loongerelateerde fase en een vervolgfase
met verschillende uitkeringshoogtes en werkhervattingsprikkels.

Verkend is of het mogelijk is om de WIA-systematiek één-op-één over te nemen en daarbij
derhalve ook de WGA-systematiek te hanteren. Deze systematiek behelst zowel een loongerelateerde
uitkering (LGU), die in feite een op het laatstverdiende inkomen gebaseerde WW-uitkering
is voor arbeidsongeschikten, als een vervolguitkering (VVU), die gebaseerd is op een
percentage van het WML.

Uit deze verkenning is naar voren gekomen dat het niet wenselijk en nu niet mogelijk
is om deze systematiek volledig over te nemen voor zelfstandigen. Eén van de redenen
hiervoor is dat van zelfstandigen niet dezelfde gegevens bekend zijn als van werknemers.
Hierbij moet gedacht worden aan het aantal gewerkte jaren van een zelfstandige. Deze
gegevens zijn nodig om – analoog aan de WW – het arbeidsverleden voor de LGU-duur
vast te stellen. Een andere reden om de WIA-systematiek niet volledig te hanteren,
is dat de LGU – zoals hiervoor toegelicht – ook een WW-element bevat, terwijl zelfstandigen
niet verzekerd zijn voor de WW. Daarom ligt het in de rede om voor zelfstandigen de
WGA-systematiek te hanteren zonder de loongerelateerde uitkering. Er wordt verder
verkend op welke wijze de WIA-systematiek en de activerende werking overgenomen kunnen
worden.

Zoveel mogelijk aansluiten bij de WIA-systematiek impliceert dat ook de andere rechten
en verplichtingen op grond van de WIA kunnen gelden voor de publiek verzekerde zelfstandige.
Het gaat dan onder meer om het samentellen van ziekteperioden, het hanteren van uitlooptermijnen
(in de situatie dat een uitkering wordt verlaagd of ingetrokken) en het toekennen
van een vakantie- en overlijdensuitkering. Als werkhypothese ga ik ervan uit dat deze
bestanddelen ook worden opgenomen in een verplichte verzekering voor zelfstandigen.

Voor de vaststelling van het recht op uitkering zal uitgegaan worden van hetzelfde
arbeidsongeschiktheidscriterium als in de WIA, conform het advies van de Stichting.
Dit betekent dat de betrokkene na de wachttijd ten minste 35% arbeidsongeschikt moet
zijn en dat de mate van arbeidsongeschiktheid wordt gebaseerd op het inkomensverschil
tussen wat iemand voorheen verdiende als zelfstandige (het maatmaninkomen) en hetgeen
hij na het intreden van zijn arbeidsongeschiktheid nog kan verdienen met het verrichten
van gangbare arbeid (resterende verdiencapaciteit).

Het uitgangspunt is om het maatmaninkomen vast te stellen op basis van de inkomsten
als zelfstandige in de voorliggende jaren. Vanwege de wisselende inkomsten van een
zelfstandige ligt het in de rede om het maatmaninkomen vast te stellen op basis van
het gemiddelde van de drie jaren voorafgaand aan het intreden van de arbeidsongeschiktheid.13 Vaststelling van het maatmaninkomen heeft alleen betrekking op het inkomen als zelfstandige
(net als in de WAZ) en heeft geen betrekking op het inkomen dat de betrokkene daarnaast
eventueel nog verdient in loondienst.

Een aandachtspunt hierbij is wel de urenomvang van de zelfstandige, die onder andere
een rol speelt bij de vaststelling van de resterende verdiencapaciteit. Er is namelijk
geen urenregistratie, waarin geregistreerd wordt hoeveel uur de zelfstandige werkt,
waardoor geen uurloonvergelijking mogelijk is. Een ander aandachtspunt is de situatie
van hybride werkenden (zowel werknemer als zelfstandige), omdat dan sprake is van
twee verzekeringen met mogelijk twee verschillende arbeidsongeschiktheidspercentages
en wachttijden.

Om de mate van arbeidsongeschiktheid en de resterende verdiencapaciteit vast te kunnen
stellen, gaat de Stichting ervan uit dat – net als in de WIA – hiervoor het Claimbeoordelings-
en Borgingssysteem (hierna: CBBS) gebruikt kan worden. In dit systeem zitten bestaande
banen in loondienst, maar geen werkzaamheden als zelfstandige. Hoewel de zelfstandige
niet in loondienst werkt, kan het CBBS wel goed gebruikt worden. Het gaat namelijk
om een theoretische schatting van wat iemand nog kan verdienen in gangbare arbeid, rekening houdend met iemands mogelijkheden in arbeid. Het CBBS wordt daarbij gebruikt
om het inkomensverlies te berekenen. Dit inkomensverlies is ook hetgeen verzekerd
is. Voor de zelfstandigen die nu vrijwillig verzekerd zijn bij UWV en destijds verzekerd
waren voor de WAZ wordt respectievelijk werd eveneens het CBBS gebruikt.

De beoordeling van de mate van arbeidsongeschiktheid vergt een sociaal-medische beoordeling
door UWV. Over de huidige problematiek met betrekking tot de sociaal-medische beoordelingen
heb ik uw Kamer geïnformeerd en ik verwacht uw Kamer binnenkort daar nader over te
informeren.14

In het voorgaande is ingegaan op de invulling van de publieke verzekering. Als de
zelfstandige kiest voor een opt-out naar een private verzekering, is de private verzekeraar
verantwoordelijk voor de vaststelling van de eerste ziektedag, de claimbeoordeling,
het bepalen van het uitkeringsrecht en de uitkeringsverstrekking tot AOW-leeftijd.

3.4 Toetsingskader en selectie-effecten

Het Stichtingsadvies omvat een hybride stelsel, waarin een publieke en private verzekering
naast elkaar bestaan. De keuzevrijheid die het hybride stelsel biedt, kent verschillende
voordelen. Als eerste biedt het de mogelijkheid voor zelfstandigen om een op maat
gesneden verzekering af te sluiten, die aansluit bij de individuele behoefte. Daarnaast
is er via de geclausuleerde opt-out de mogelijkheid van een integraal product. Zo
hoeft voor de zelfstandige die meer dekking wil dan de publieke verzekering biedt,
er geen sprake te zijn van een verplichte publieke verzekering voor de basis en een
aanvulling via een private verzekering. Dit kan worden bereikt door één private verzekering.

De hybride vormgeving moet met waarborgen worden omkleed om een minimale verzekering
voor zelfstandigen te waarborgen en om tegelijkertijd de publieke verzekering betaalbaar
te houden. Dat laatste kan ik als volgt toelichten. Omdat in de private markt sprake
is van individuele premiestelling kan het zijn dat bijvoorbeeld zelfstandigen met
een laag risico op arbeidsongeschiktheid een extra prikkel hebben om zich privaat
te verzekeren. Zij kunnen immers voor evenveel geld een verzekering op de private
markt afnemen met een gelijke of betere dekking. Indien dat in grote mate gebeurt,
stijgt de publieke premie. Deze premie is namelijk voor iedereen gelijk en lastendekkend;
indien er meer publiek verzekerde zelfstandigen zijn die vaker arbeidsongeschikt worden,
stijgt daarmee de publieke premie. Dat kan voor een nieuwe groep zelfstandigen aanleiding
zijn om ook de publieke verzekering te verlaten. Als dit effect sterk is en zich herhaalt,
kan een «vliegwiel» ontstaan, waarbij uiteindelijk vooral of alleen de zelfstandigen
met een (sterk) verhoogd arbeidsongeschiktheidsrisico in de publieke verzekering achterblijven
tegen een hoge premie. Dit zou daarmee verlies van solidariteit tussen zelfstandigen
opleveren.

Dit risico is onderkend in het Stichtingsadvies. De door de Stichting voorgestelde
oplossing is het toetsingskader, waarmee onder andere een ondergrens wordt ingebouwd
in de keuzevrijheid voor zelfstandigen om selectie-effecten zoveel mogelijk te voorkomen.
Dit toetsingskader bevat een belangrijk mechanisme om kostenontduiking te voorkomen.
Hieronder wordt allereerst ingegaan op de elementen die het risico op averechtse selectie
beïnvloeden en de waarborgen en factoren die er (kunnen) zijn om averechtse selectie
tegen te gaan, om daarmee de publieke verzekering betaalbaar te houden.

Grofweg zijn er vier theoretische elementen die het risico op averechtse selectie
beïnvloeden, die afhankelijk zijn van de invulling van de verzekeringsplicht.

– Alhoewel het toetsingskader een gedeelte van de risico’s wegneemt, blijven er risico’s
over. Zo zijn er bijvoorbeeld (zwaardere) beroepsgroepen die in de private markt geen
of bijna geen (toegankelijke) verzekering kunnen krijgen die een dekking biedt tot
de AOW-gerechtigde leeftijd. Dit zijn veelal – door de zwaardere beroepen – zelfstandigen
met een hoger arbeidsongeschiktheidsrisico, die zich – naar verwachting – veelal zullen
concentreren in de publieke verzekering.

– De keuze-optie voor reeds privaat verzekerde zelfstandigen om die verzekering te behouden
(het overgangsrecht). Als reeds verzekerde zelfstandigen de keuze krijgen om hun private
verzekering te behouden, kan het zuiver economisch zo zijn dat het voor de zelfstandigen
met een hoger arbeidsongeschiktheidsrisico waarschijnlijk voordeliger is om de publieke
verzekering in te stromen, terwijl de zelfstandigen met een lager arbeidsongeschiktheidsrisico
privaat verzekerd blijven.

– De keuzemogelijkheid om de standaardwachttijd van 12 maanden te verkorten (naar 6
maanden) of te verlengen (naar 24 maanden). Zelfstandigen die bijvoorbeeld een slechte
gezondheid hebben zullen vaker voor een korte wachttijd kiezen waardoor de premie
voor deze wachttijd relatief hoog wordt. Als er geen kruissubsidiëring is tussen de
groepen onder de verschillende wachttijden, wordt hierdoor kiezen voor de korte wachttijd
steeds duurder.

– De mogelijkheid voor zelfstandigen met personeel om bij de start van de nieuwe verzekeringsplicht
de publieke verzekering in te stromen. Waarschijnlijk zullen de zelfstandigen met
een hoger arbeidsongeschiktheidsrisico van deze mogelijkheid gebruik willen maken.

Daarnaast zijn er factoren die het risico» op averechtse selectie kunnen dempen.

– Er is sprake van een default-effect. Veel zelfstandigen zullen overstappen de moeite
niet waard vinden (bijvoorbeeld vanwege de kosten van een financieel adviseur) of
niet onderzoeken.

– Sommige zelfstandigen hebben een intrinsieke motivatie voor de publieke of private
verzekeringsmarkt, ongeacht de prijs/dekking die zij daarvoor betalen.

– De Stichting heeft in haar advies opgenomen dat maar één keer in het leven van een
zelfstandige een keuze mag worden gemaakt voor de wachttijd. Indien dat te realiseren
valt, dempt dat een risico.

– Als de hierboven geschetste risico’s zich voordoen, stelt de Stichting als ware het
een slot op de deur voor dat de publieke premie wordt gedempt met een bijdrage, afkomstig
vanuit de private markt. Hierdoor draagt de private markt eraan bij om de publieke
verzekering betaalbaar te houden. Het eerdergenoemde «vliegwieleffect» zal in dat
geval ook niet optreden. Hoe dit kan plaatsvinden, verdient nog nadere uitwerking.

Een weging van de voorgaande factoren van averechtse selectie heeft echter nog niet
plaatsgevonden. Voor die weging dient te worden geïnventariseerd op welke wijze averechtse
selectie zich in het voorgestelde hybride stelsel manifesteert en welke beheersmaatregelen
eventueel kunnen worden genomen. De uitkomsten van deze weging worden meegenomen in
de uitwerking van de verzekering. Hierbij heb ik SEO Economisch Onderzoek (hierna:
SEO) gevraagd om onderzoek te doen naar gedrags-economische effecten – zoals de defaultwerking,
zelfselectie en verlies-aversie – die in een hybride arbeidsongeschiktheidsverzekeringsmarkt
kunnen spelen. Daarnaast is SEO gevraagd om aan te geven onder welke voorwaarden en
omstandigheden dergelijke gedrags-economische effecten voorkomen en wanneer juist
niet. SEO heeft aangegeven dat onderzoek in het tweede kwartaal van 2021 af te ronden.

Naast de weging van de selectie-effecten ben ik in gesprek met UWV, Belastingdienst
en het Verbond van Verzekeraars over de wijze waarop een geclausuleerde opt-out uitvoerbaar
kan zijn. Voor die opt-out stelt het Stichtingsadvies een toetsingskader voor, waarmee
wordt bepaald wanneer een private verzekering volstaat en de publieke verzekeringsplicht
vervalt. De toets kan plaatsvinden per individuele verzekerde of per verzekeringsproduct.
Bij een toets per individuele verzekerde wordt gekeken of deze een verzekering heeft
afgesloten die ten minste dezelfde dekking biedt als de standaard publieke verzekering,
tegen ten minste dezelfde premie en dekking tot de AOW-gerechtigde leeftijd. De toets
kan ook per verzekeringsproduct plaatsvinden: in dat geval wordt vooraf reeds een
verzekeringsproduct beoordeeld. Beide opties worden in samenwerking met de beoogde
uitvoerders van de verzekering uitgewerkt, zoals ook aangegeven in paragraaf 3.2.

Bij de begrotingsbehandeling (Handelingen II 2020/21, nr. 27, items 3 en 6) van mijn ministerie over het jaar 2021 hebben de leden Stoffer, Tielen en Van Weyenberg
een motie ingediend waarmee het kabinet wordt verzocht om de alternatieve manieren
(via de opt-out) en uitzonderingsposities uit het advies van de Stichting als uitgangspunt
te hanteren.15 Getuige het voorgaande, hanteert het kabinet bij de uitwerking van de elementen die
niet in het startpunt zitten, de door de Stichting geadviseerde uitzonderingen. De
motie verzoekt het kabinet tevens om in te gaan op de mogelijkheden van ruimere opt-outs
en om daarbij in te gaan op de keuzevrijheid die een opt-out zelfstandigen biedt.
Ik ben niet voornemens varianten met ruimere opt-outs uit te werken. Ten eerste is
verruiming van de opt-out inherent strijdig met de wens dat zelfstandigen tenminste
een bepaalde dekking genieten en daarvoor voldoende premie betalen. Ten tweede vergroot
een ruimere opt-out de hiervoor aangegeven risico’s op selectie. Om die (selectie)risico’s
te neutraliseren zou het UWV voor de publieke verzekering een gemaximeerd premiepercentage
moeten hanteren. Zo’n premie is naar verwachting niet lastendekkend. Gezien de hiervoor
aangegeven risico’s en de wens om een minimale dekking te waarborgen, zie ik thans
geen ruimte voor een ruimere opt-out. Ik houd derhalve vast aan de kring van verzekerden,
zoals de Stichting deze heeft geadviseerd.

In het voorstel van de Stichting kunnen zelfstandigen zelf kiezen of ze zich bovenop
de standaardverzekering aanvullend willen verzekeren. De Stichting ziet als mogelijkheid
een Onderling Waarborgfonds om te borgen dat iedere zelfstandige zich aanvullend aan
de publieke basisverzekering, op betaalbare wijze, privaat kan verzekeren. Het uitwerken
van deze mogelijkheid moet nog worden opgepakt.

3.5 Re-integratie en preventie

Het RIVM en Panteia doen onderzoek naar de arbeidsgerelateerde zorg voor zelfstandigen.
Daar waar werknemers voor gezondheidsklachten bij een bedrijfsarts terecht kunnen,
is deze toegang tot de bedrijfsarts voor zelfstandigen beperkt of niet aanwezig. Dit
heeft tot gevolg dat de zelfstandigen met (beginnende) gezondheidsklachten, die verband
houden met het werk, geen advies of zorg krijgen van een arts met specifieke kennis
over arbeid en gezondheid. Het is dan ook van groot belang dat gezocht wordt naar
mogelijkheden om zelfstandigen, net als werknemers, toegang te geven tot een bedrijfsarts
en goede arbozorg. Het doel van het onderzoek is een verkenning uit te voeren naar
een koppeling van de arbozorg met de verplichte verzekering voor zelfstandigen, en
deze verkenning begin 2021 op te leveren.

Dit onderzoek kan waardevolle informatie opleveren bij de vragen hoe arbeidsongeschiktheid
kan worden voorkomen (preventie), of hoe de zelfstandige zo snel mogelijk weer aan
het werk kan (re-integratie). Daarom heb ik besloten de uitkomst van het onderzoek
af te wachten, zodat de lessen uit dat onderzoek kunnen worden meegewogen bij de verdere
uitwerking.

4. Motie Asscher c.s. en de betaalbaarheid van de verzekeringsplicht

Tijdens het Plenair debat op 5 februari 2020 (Handelingen II 2019/20, nr. 50, item 7) over de toekomst van werk hebben de leden Asscher, Van Weyenberg en Klaver een motie
ingediend.16 Die aangenomen motie verzoekt de regering te onderzoeken op welke manieren geborgd
kan worden dat de kosten voor de arbeidsongeschiktheidsverzekering zich niet vertalen
in een navenant slechtere netto-inkomenspositie van de zelfstandige. Daarbij verzoekt
de motie als mogelijke opties een eerlijke bijdrage van de opdrachtgever of een adequaat
minimumtarief mee te nemen. Met deze brief geef ik uitvoering aan deze motie.

De betaalbaarheid van de arbeidsongeschiktheidsverzekering vind ik een belangrijke
voorwaarde. Daarom heb ik de betaalbaarheid ook als randvoorwaarde geformuleerd in
mijn verzoek aan de Stichting om een voorstel uit te werken voor een verplichte verzekering
voor zelfstandigen en heeft de Stichting dit als leidraad gehanteerd bij de uitwerking
van haar voorstel. Anderzijds is het onvermijdelijk dat er kosten verbonden zullen
zijn aan een goede verzekering. Dit sluit aan bij de doelen van de verzekeringsplicht:
naast het zorgen voor een goede verzekering tegen het arbeidsongeschiktheidsrisico
ervoor zorgen dat de kostenverschillen tussen het werken in loondienst en het werken
als zelfstandige worden verkleind. De aard van het werk zal daardoor meer leidend
worden bij de vraag of arbeid als zelfstandige of als werknemer wordt verricht. Er
is dan sprake van een gelijker speelveld: tussen werknemers en zelfstandigen, tussen
zelfstandigen die zich thans wel en zelfstandigen die zich thans niet verzekeren en
tussen de MKB'er die werknemers in dienst wil hebben en de MKB'er die goedkoper uit
is omdat hij met zelfstandigen werkt.

Hoe hoog de kosten zullen zijn, en in hoeverre zelfstandigen de kosten kunnen doorberekenen
aan de opdrachtgever, hangt af van verschillende factoren. Op voorhand is wel duidelijk
dat een hogere mate van doorberekening verwacht mag worden naarmate de verzekeringsplicht
voor een groter deel van de zelfstandigen per saldo tot extra kosten leidt en naarmate
de markt minder competitief is.17 Gezien de diversiteit van de zelfstandigenpopulatie zal het voor de ene zelfstandige
beter mogelijk zijn dan voor de andere zelfstandige om de premie voor de verzekering
door te berekenen aan zijn opdrachtgever. De zelfstandige met een goede onderhandelingspositie
zal de kosten van de verzekering terug kunnen laten komen in het door de opdrachtgever
te betalen tarief. Ik realiseer mij echter dat het voor de groep laagbetaalde zelfstandigen
met een zwakke onderhandelingspositie lastiger kan zijn om de kosten voor de verzekering
te verdisconteren in hun tarief.

Ik heb aan SEO gevraagd te onderzoeken in welke mate verwacht mag worden dat zelfstandigen
de te betalen premie zullen doorberekenen aan opdrachtgevers en hoe dit zal verschillen
tussen groepen zelfstandigen. Mogelijk kunnen de uitkomsten van dit onderzoek helpen
bij de vormgeving van verzekeringsplicht.

De motie vraagt om een eerlijke bijdrage van de opdrachtgever of een adequaat minimumtarief
als mogelijke opties te onderzoeken. Ter zake van het minimumtarief verwijs ik naar
mijn brief van 15 juni 2020 aan uw Kamer.18 In die brief heb ik uitvoerig toegelicht dat het kabinet heeft besloten om het wetsvoorstel,
dat een minimumtarief voor zelfstandigen zonder personeel regelde, geen doorgang te
laten vinden. Belangrijke redenen daarvoor zijn het aanzienlijk aantal knelpunten,
de administratieve lasten en de handhaafbaarheidsproblematiek, die aan het licht zijn
gekomen bij de (uitvoerings)toetsen en de internetconsultatie. De in de motie gesuggereerde
optie om opdrachtgevers te verplichten tot een financiële bijdrage aan de verzekering,
stuit op soortgelijke bezwaren. Nog los van de complexe vraag hoe hoog deze bijdrage
zou moeten zijn en hoe dit gehandhaafd zou moeten worden, leidt ook het heffen van
een dergelijke bijdrage naar verwachting tot hoge administratieve lasten. Dit geldt
zowel aan de kant van de zelfstandige als aan de kant van de opdrachtgever. Voorts
stuit een verplichte bijdrage op juridische complicaties vanwege de inbreuk op de
contractvrijheid tussen zelfstandige en opdrachtgever. Om deze redenen zie ik geen
heil in de optie om een verplichte eigen bijdrage te heffen bij de opdrachtgever.

Bovendien geldt dat het gebrek aan onderhandelingsmacht om de kosten voor een verzekering
door te berekenen met name van belang is voor werkenden die sterk afhankelijk zijn
van één opdrachtgever, met name aan de onderkant van de arbeidsmarkt. Een voorbeeld
hiervan is de culturele sector, waarvan de SER eerder concludeerde dat de arbeidsmarktsituatie
zorgwekkend is.19 Voor werkenden in een dergelijke positie geldt nadrukkelijk de vraag of zij daadwerkelijk
kwalificeren als zelfstandig ondernemer en het werk – gelet op de regelgeving hierover
– buiten dienstbetrekking verrichten of dat er gelet op de manier waarop er wordt
gewerkt in feite sprake is van een arbeidsovereenkomst tussen de werkgevende en de
werkende. Met mijn brief van 16 november 2020 heb ik u geïnformeerd over mijn inzet
om er voor te zorgen dat echte zelfstandigen ruimte krijgen om te ondernemen, en te
voorkomen dat er een groep kwetsbare werkenden zonder bescherming op de arbeidsmarkt
ontstaat. Het belang daarvan wordt onderstreept door de gemelde resultaten van de
eerste testfase van de webmodule, die erop wijzen dat in ongeveer de helft van de
destijds genomen steekproef waarschijnlijk ten onrechte buiten dienstbetrekking wordt
gewerkt.20 Met ingang van 11 januari 2021 is de webmodule in pilotvorm beschikbaar gesteld.
Verder maakt ook de huidige coronacrisis het belang zichtbaar van een adequate bescherming
en ondersteuning voor werkenden: bescherming en ondersteuning die past bij het type
werk dat wordt verricht, verkleint de kans dat groepen werkenden plots geconfronteerd
worden met risico’s die zij gelet op hun positie niet op kunnen vangen.

Met deze brief heb ik gekeken naar verschillende opties om de netto-inkomenspositie
van zelfstandigen door de verzekeringsplicht er niet op achteruit te laten gaan. Hiermee
beschouw ik de motie als afgedaan.

Een verzekering tegen het arbeidsongeschiktheidsrisico biedt een vangnet. Het is daarmee
een groot goed. Het is onvermijdelijk dat een verzekering zal leiden tot kosten voor
de zelfstandige – net zoals dit het geval is voor werknemers – en dat dit gevolgen
zal hebben voor diens inkomenspositie. Ik blijf evenwel aandacht besteden aan de betaalbaarheid
bij de nadere uitwerking van het voorstel en de bredere inkomenspositie van zelfstandigen
in het algemeen. Hiervoor betrek ik zo nodig ook de uitkomst van het onderzoek van
SEO.

5. Ten slotte

In deze brief ben ik ingegaan op de uitwerking van het advies van de Stichting omtrent
een verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zelfstandigen. Samen met beoogde
uitvoerders en sociale partners bereiken we vooruitgang, maar er blijven uitdagingen.
Hoewel uiteindelijke keuzes over een arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zelfstandigen
aan een volgend kabinet zijn, blijven wij ook de komende periode met onverminderd
commitment gezamenlijk aan deze uitdagingen werken, om zo een arbeidsongeschiktheidsverzekering
te creëren die recht doet aan het advies van de Stichting. En zo te voldoen aan een
belangrijke afspraak uit het Pensioenakkoord.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
W. Koolmees