Brief regering : Uitvoering van de toezegging, gedaan tijdens het notaoverleg van 8 december 2020, over de positie van de Europese Commissie inzake het VN-Verdrag bedrijfsleven en mensenrechten en appreciatie van het tweede concept van de UN Binding Treaty for Transnational Corporations on Human Rights

26 485 Maatschappelijk verantwoord ondernemen

Nr. 318 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR BUITENLANDSE HANDEL EN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 24 maart 2021

Op 6 augustus 2020 deelde Ecuador, als voorzitter van de open-ended intergovernmental working group on transnational corporations and other
business enterprises with respect to human rights, een tweede herziene conceptvoor een mogelijk bindend instrument op het gebied van bedrijfsleven en mensenrechten.
Op verzoek van uw Kamer op 17 december 2020 stuur ik u hierbij een appreciatie van
dit tweede concept en geef ik opvolging aan de toezegging in het notaoverleg IMVO
van 8 december 2020 (Kamerstukken 26 485 en 35 495, nr. 361) om schriftelijk terug te komen op de positie van de Europese Commissie inzake het
VN-Verdrag bedrijfsleven en mensenrechten.

Op 12 november 2019 is een appreciatie van het eerste concept van de UN Binding Treaty for Transnational Corporations on Human Rights met uw Kamer gedeeld (Kamerstukken 32 735 en 26 485, nr. 270). Daarin werd al aangegeven dat het kabinet de noodzaak onderschrijft om mensenrechtenschendingen
door, of met betrokkenheid van, bedrijven tegen te gaan en om goede toegang tot herstel
te bieden voor slachtoffers wanneer zich schendingen voordoen. Het kabinet staat daarom
open voor gesprekken over een juridisch bindend instrument. Het benadrukt hierbij
de uitgangspunten dat een dergelijk instrument geschikt moet zijn voor het na te streven
doel, effectief moet kunnen worden geïmplementeerd en gehandhaafd, en voldoende draagvlak
moet hebben. Ook dient het instrument proportioneel te zijn en voort te bouwen op
de UN Guiding Principles on Business and Human Rights (UNGP’s).

Appreciatie tweede herziene concepttekst

In het tweede herziene concept is de tekst op onderdelen aangepast. Er is een aantal
voor Nederland relevante wijzigingen doorgevoerd, waaronder:

– Gebruik van een brede definitie van bedrijven, waaronder ook expliciet staatsbedrijven;

– Integratie van een genderperspectief in voorgestelde gepaste zorgvuldigheid (due diligence) processen;

– Vereiste processen van gepaste zorgvuldigheid van de ondernemingen dienen nu proportioneel
te zijn naar omvang van de onderneming en de aard van de activiteiten;

– Een rechter, of andere competente autoriteit, kan de naleving van internationale gepaste
zorgvuldigheid standaarden meenemen in een uitspraak over de aansprakelijkheid van
een bedrijf.

Hoewel de wijzigingen als positief gewaardeerd kunnen worden, vindt het kabinet dat
er op basis van de huidige tekst nog onvoldoende sprake is van het verwezenlijken
van de uitgangspunten inzake de na te streven doelen, effectieve implementatie en
handhaving, en van draagvlak onder VN-lidstaten. Deze punten zullen hieronder nader
worden toegelicht.

Na te streven doelen

Nederland heeft als norm voor Internationaal Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen
(IMVO) de OESO richtlijnen voor Multinationale Ondernemingen (OESO richtlijnen) en
de UNGP’s en verwacht dat bedrijven deze naleven. Om een gelijk speelveld voor bedrijven
wereldwijd te waarborgen zouden de UNGP’s het uitgangspunt voor een eventueel verdrag
moeten zijn. De bewoordingen en definities zoals nu opgenomen in het conceptverdrag
sluiten niet aan bij bestaande formuleringen van, bijvoorbeeld, mensenrechtenverdragen
en met name de UNGP’s. Enkele voorbeelden hiervan zijn de definities van human rights abuse (artikel 1 lid 2) en business activities (artikel 1 lid 3). De gebezigde terminologie strookt bovendien ook niet met de door
Nederland gehanteerde internationale richtlijnen en principes.

Het conceptverdrag heeft betrekking op «all internationally recognized human rights and fundamental freedoms emanating from
the Universal Declaration of Human Rights, any core international human rights treaty
and fundamental ILO convention to which a state is a party, and customary international
law». Er worden echter geen specifieke mensenrechten en verdragen aangeduid. Hierdoor
wordt er een breed bereik gegeven aan het verdrag en is de focus niet helder. Dit
zal mogelijk leiden tot minder draagvlak en meer fragmentatie, omdat, bijvoorbeeld,
niet elke staat partij is bij alle verdragen.

Handhaving en implementatie

De tekst bevat tevens vele bepalingen die raken aan rechtsgebieden waarvoor al internationale
en/of Europeesrechtelijke instrumenten bestaan. Ter illustratie verwijs ik naar de
bepalingen met betrekking tot de rechten van slachtoffers (artikelen 4 en 5), het
toepasselijk recht en jurisdictie (artikelen 7, 9, 11), wederzijdse rechtshulp en
erkenning en tenuitvoerlegging van uitspraken (artikel 12). De tekst houdt weinig
tot geen rekening met de reeds bestaande instrumenten en geeft ook niet aan hoe eventuele
(verdragsrechtelijke) conflicten moeten worden opgelost. Artikel 14 lid 4 stelt simpelweg
dat alle andere internationaalrechtelijke verplichtingen, zoals verplichtingen op
grond van handels- en investeringsovereenkomsten, slechts dienen te worden uitgevoerd
op een manier die verenigbaar is met de bepalingen van de onderhavige verdragstekst.

Ook bevat de tekst algemeen geformuleerde bepalingen over onderwerpen die veelal in
het nationaal recht van landen worden geregeld. Deze bepalingen passen mogelijk niet
in de nationale rechtskaders, of worden niet wenselijk geacht. Voorbeelden hiervan
zijn het aansprakelijkheidsrecht (artikel 8) en de verjaringstermijnen (artikel 10).
Tot slot zijn vergaande verplichtingen voor staten en bedrijven opgenomen in het verdrag
waarvan het de vraag is of ze doelmatig, proportioneel en/of wenselijk zijn. Voorbeelden
van dergelijke verplichtingen zijn te vinden in de bepalingen betreffende de, in algemene
bewoordingen opgenomen, (financiële) rechten voor slachtoffers (artikelen 4 en 5 en
delen van artikel 7) waarbij niet duidelijk wordt gemaakt hoe ver de verplichting
van de staat reikt. Ten aanzien van de verplichting tot gepaste zorgvuldigheid (artikel 6
lid 2 en lid 3) is niet duidelijk welke maatregelen staten moeten nemen en hoe ze
dat moeten doen, hoe ver deze maatregelen reiken, en welke effectieve procedures er
ingesteld kunnen of moeten worden om de naleving van deze verplichting te verzekeren.

Draagvlak

Een juridisch bindend instrument moet toegevoegde waarde hebben om de bescherming
en de eerbiediging van mensenrechten te verbeteren en een gelijk speelveld voor bedrijven
wereldwijd te waarborgen. Het is daarvoor essentieel dat een voorstel voldoende draagvlak
onder VN-lidstaten heeft. Indachtig de motie van de leden Alkaya en Diks (Kamerstuk
35 300 XVII, nr. 35) is Nederland via zijn diplomatieke posten in gesprek gegaan met landen die (nog)
niet deelnemen aan het onderhandelingsproces. De intentie om mensenrechtenschendingen
tegen te gaan in de gehele keten van bedrijven wordt breed gedeeld. Vooralsnog lijkt
er echter geen beweging zichtbaar richting een breder draagvlak voor de huidige verdragstekst
onder deze groep.

Positie van de Europese Commissie

Zoals toegezegd aan uw Kamer tijdens het notaoverleg IMVO op 8 december jl. heeft
Nederland de Europese Dienst voor Extern Optreden (EDEO) benaderd om duidelijkheid
te verkrijgen over de positie van de Commissie inzake het VN-Verdrag Bedrijfsleven
en Mensenrechten. Tevens is het onderwerp geagendeerd in de EU-Raadswerkgroep Mensenrechten.
Lidstaten, waaronder Nederland, hebben aangedrongen op een gezamenlijke juridische
analyse van de tweede herziene concepttekst, en geïnformeerd naar de status van een
mogelijk EU- onderhandelingsmandaat. EDEO erkent het potentieel van een mogelijk bindend
instrument op mondiaal niveau, maar stelt dat de lidstaten en de Europese Commissie
eerst tot een gezamenlijke positie ten aanzien van de inhoud en vorm van een mogelijk
bindend instrument moeten komen, voordat sprake kan zijn van een gezamenlijke juridische
analyse of een EU onderhandelingsmandaat. De huidige Europese ontwikkelingen richting
verplichtende gepaste zorgvuldigheid (due diligence) maatregelen zijn daarbij volgens EDEO richtinggevend.

Proces voorwaarts en inzet Nederland

Nederland blijft zich inzetten voor een constructief verdragsproces dat brede steun
kan genieten van zoveel mogelijk landen. Het doel hierbij is te komen tot een juridisch
solide, breed aanvaarde, uitvoerbare en handhaafbare verdragstekst, waarmee mensenrechtenschendingen
door of met betrokkenheid van bedrijven kunnen worden tegengegaan en goede toegang
tot herstel geboden kan worden aan slachtoffers. Dit doet Nederland primair in EU-verband.
Nederland zal – samen met gelijkgestemde lidstaten – druk blijven uitoefenen, opdat
de EU zich betekenisvol engageert bij dit proces. Deze inzet werd onlangs ook vastgelegd
in de EU raadsconclusies over EU-prioriteiten in VN-mensenrechtenfora 20211.

Daarnaast blijft Nederland zich in lijn met de beleidsnota Van Voorlichten tot Verplichten inzetten voor een gepaste zorgvuldigheidsverplichting voor bedrijven op Europees niveau.
De Nederlandse inzet op toegang tot herstel en gepaste zorgvuldigheid zijn ook belangrijke
thema’s binnen het Nationaal Actieplan mensenrechten en bedrijfsleven, dat op dit
moment wordt herzien en waarin de brede Nederlandse agenda op het domein van mensenrechten
en bedrijfsleven wordt vastgelegd.

De Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, S.A.M. Kaag