Brief regering : Voorzorgbeleid voor elektromagnetische velden bij elektriciteitsvoorzieningen

Nr. 267
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 23 maart 2021

Het voorzorgbeleid dat gevoerd wordt met betrekking tot de mogelijke gezondheidsrisico’s
van magneetvelden bij bovengrondse hoogspanningslijnen is naar aanleiding van het
advies van de Gezondheidsraad geëvalueerd en van advies voorzien door de heer Verdaas.
Op 1 oktober 2019 heeft mijn ambtsvoorganger uw Kamer hierover geïnformeerd (Kamerstuk
29 023, nr. 250). De heer Verdaas heeft geadviseerd om aan een nieuw voorzorgbeleid invulling te
geven door een lijst met redelijke en proportionele maatregelen op te stellen die
binnen een nader te bepalen afstand van de elektriciteitsvoorziening (de magneetveldbron)
overwogen moeten worden. Mijn ambtsvoorganger heeft vervolgens aan Lysias Advies gevraagd
om – in overleg met stakeholders en kennisinstellingen – een dergelijke lijst op te
stellen met daarbij behorende afstanden. Bijgaand vindt u het rapport van Lysias Advies1, dat eind 2020 gereed gekomen is. In deze brief stel ik u – mede namens de Minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (BZK) en in afstemming met de Minister
voor Medische Zorg en Sport (MZS) en de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat
(IenW) – op de hoogte van de hoofdlijnen van het advies en de vervolgacties die we
naar aanleiding van het advies willen uitvoeren ter voorbereiding op de vaststelling
van nieuw voorzorgbeleid. De brief begint met een korte samenvatting van het bestaande
voorzorgbeleid en de mogelijke gezondheidsrisico’s van magneetvelden.

1. Huidig voorzorgbeleid en voorgeschiedenis

Sinds 2005 geldt voor bovengrondse hoogspanningslijnen een voorzorgbeleid. Het Rijk
adviseert aan gemeenten, provincies en netbeheerders om bij de vaststelling van streek-
en bestemmingsplannen en van de tracés van bovengrondse hoogspanningslijnen, dan wel
bij wijzigingen in bestaande plannen of bestaande hoogspanningslijnen, zoveel als
redelijkerwijs mogelijk is, te vermijden dat er nieuwe situaties ontstaan waarbij
kinderen langdurig verblijven in het gebied rond bovengrondse hoogspanningslijnen
waarbinnen het jaargemiddelde magneetveld hoger is dan 0,4 microtesla (de magneetveldzone).
Het huidige voorzorgbeleid geldt alleen voor nieuwe situaties bij bovengrondse hoogspanningslijnen.
Het geldt niet voor andere bronnen van magneetvelden, zoals ondergrondse kabels, hoogspanningsstations
en transformatorhuisjes en ook niet voor bestaande situaties.

De Gezondheidsraad gaf in haar advies uit 20182 het kabinet in overweging het voorzorgbeleid uit te breiden naar ondergrondse elektriciteitskabels
en andere bronnen van langdurige blootstelling aan magneetvelden uit het elektriciteitsnetwerk,
zoals transformatorstations en transformatorhuisjes.

Geen oorzakelijk verband, laag risico

Uit meerdere onderzoeken is gebleken dat er een statistische verhoging van het aantal
gevallen van kinderleukemie voorkomt in de nabijheid van bovengrondse hoogspanningslijnen.
Er is echter tot nu toe nooit een oorzakelijk verband tussen kinderleukemie en (magneetvelden
van) hoogspanningslijnen aangetoond. Indien de statistische relatie op de Nederlandse
situatie toegepast wordt, kan (als we er vanuit gaan dat er toch een oorzakelijk verband
is) 0,4% van de nieuwe gevallen van kinderleukemie een gevolg zijn van het wonen nabij
een hoogspanningslijn. Dit betreft ongeveer 1 (extra) sterfgeval in de 10 jaar. RoyalHaskoningDHV
heeft dit statistische risico vergeleken met andere gezondheidsrisico’s in de leefomgeving
en komt tot de conclusie dat er sprake is van een laag risico3.

Advies Verdaas

Naar aanleiding van het advies van de Gezondheidsraad is aan de heer Verdaas gevraagd
om een advies op te stellen voor een nieuw voorzorgsbeleid voor magneetvelden. De
heer Verdaas trok in zijn advies4 de conclusie dat het niet noodzakelijk is om een voorzorgbeleid te voeren ten aanzien
van magneetvelden. Hij vond voorzorgbeleid echter wel nuttig, omdat dit maatschappelijke
onrust en disproportionele maatregelen kan voorkomen. Verdaas adviseerde terug te
gaan naar het oorspronkelijke doel van het voorzorgbeleid: het zo veel als redelijkerwijs
mogelijk is, voorkomen van blootstelling van kinderen tot 15 jaar aan magneetvelden.
Dit door het treffen van redelijke en proportionele maatregelen, waarbij een afweging
wordt gemaakt tussen de kosten van de maatregelen en het effect op de blootstelling
van magneetvelden.

Daarnaast deed de heer Verdaas de volgende aanbevelingen:

• Breid het voorzorgbeleid uit naar nieuwe én bestaande situaties;

• Laat het voorzorgbeleid van toepassing zijn op alle netcomponenten;

• Schrap de magneetveldzone van 0,4 microtesla;

• Breng de kosten van maatregelen ten laste van de initiatiefnemer van nieuwe ontwikkelingen;

• Communiceer open en transparant over het voorzorgbeleid.

Opdracht Lysias

Mijn ambtsvoorganger heeft aan Lysias Advies gevraagd een lijst op te stellen van
redelijke en proportionele maatregelen die binnen een nader te bepalen afstand van
een elektriciteitsvoorziening (of netcomponent) getroffen kunnen worden. Gevraagd
is om dit voor alle netcomponenten te doen (en niet alleen voor hoogspanningslijnen),
conform het advies van de Gezondheidsraad uit 2018.

Bij de uitvoering van de werkzaamheden heeft Lysias Advies – op verzoek van mijn ambtsvoorganger
– een werkgroep geconsulteerd, waarin de belangrijkste stakeholders (zoals netbeheerders,
gemeenten en provincies) en kennisinstituten (zoals GGD GHOR Nederland, RIVM en Kennisplatform
Elektromagnetische Velden) zitting hadden. De resultaten van haar werk heeft Lysias
Advies verwoord in het Advies nieuw voorzorgbeleid elektriciteit en gezondheid, dat u bijgaand vindt.

2. Hoofdlijnen van het advies van Lysias

Het nieuwe voorzorgbeleid dat Lysias Advies voorstelt bestaat in hoofdlijnen uit de
volgende onderdelen:

• Bronmaatregelen: gericht op het beperken van de sterkte van magneetvelden. Deze maatregelen
worden door de netbeheerders aan de elektriciteitsvoorzieningen getroffen, zowel in
bestaande situaties als bij nieuwe ontwikkelingen.

• Bij nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen: het, zo veel als redelijkerwijs mogelijk is,
creëren van een bepaalde afstand tussen elektriciteitsvoorzieningen en nieuwe bestemmingen
waarin kinderen onder de 15 jaar langdurig verblijven (woningen, scholen, kinderdagverblijven
en crèches). Het is aan het bevoegd gezag op het gebied van de ruimtelijk ordening
om hier een afweging in te maken en uitvoering aan te geven.

Bronmaatregelen: daadwerkelijke verlaging

Lysias adviseert om bronmaatregelen te treffen bij elektriciteitsvoorzieningen, zoals
hoogspanningslijnen en hoogspanningsstations. Deze maatregelen zorgen er voor dat
de magneetvelden rondom de elektriciteitsvoorzieningen daadwerkelijk verminderd worden.
Zowel in nieuwe situaties (bij de aanleg van nieuwe hoogspanningslijnen, hoogspanningsstations,
ondergrondse kabels, opstijgpunten en transformatorhuisjes) als in bestaande situaties
(op natuurlijke momenten van aanpassing en reconstructie) treffen de netbeheerders,
wanneer dit mogelijk is, bronmaatregelen die het magneetveld reduceren. Het gaat daarbij
om maatregelen als:

• Fase-optimalisatie bij hoogspanningslijnen (dat wil zeggen: het anders positioneren
van de elektriciteitsdraden ten opzichte van elkaar);

• Het in driehoek leggen van kabels of toepassen van drie-fasenkabels;

• Het verkleinen van de afstand tussen geleiders (elektriciteitsdraden);

• Het zo veel mogelijk vermijden van geleiders langs muren en plafonds van stations
en middenspanningsruimten (transformatorhuisjes), zeker als deze direct kunnen grenzen
aan woningen, scholen, kinderdagverblijven of crèches.

De kosten van deze maatregelen zijn naar verwachting gering, terwijl de effecten op
de magneetveldsterkte relatief groot zijn. Zo wordt door fase-optimalisatie bij hoogspanningslijnen
en het in driehoek leggen van kabels de blootstelling aan het magneetveld volgens
Lysias Advies met circa 25 tot 50% verminderd.

Nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen

Het tweede onderdeel van het nieuwe voorzorgbeleid betreft maatregelen die gericht
zijn op het, zo veel als redelijkerwijs mogelijk is, beperken van nieuwe situaties
waarin kinderen tot 15 jaar langdurig aan magneetvelden, afkomstig van het elektriciteitsnet,
worden blootgesteld. Als uitwerking van het advies van Verdaas wordt door Lysias Advies
voorgesteld om in nieuwe en veranderende situaties – in plaats van de thans gehanteerde
magneetveldzone van 0,4 microtesla – te werken met vaste (standaard) afstanden tussen
netcomponenten en bestemmingen waarin kinderen tot 15 jaar langdurig verblijven (woningen,
scholen, kinderdagverblijven of crèches). Deze standaard afstanden zijn afgeleid van
de 0,4 microteslazone. Door adviesbureau DNV GL is – op basis van bestaande onderzoeken
– in beeld gebracht hoe breed de huidige magneetveldzone van de specifieke netcomponent
is. Op basis van deze informatie heeft Lysias Advies standaard afstanden voorgesteld.
Voordeel hiervan is dat niet voor elke netcomponent een magneetveldzone berekend hoeft
te worden. Dat vermijdt onnodig veel administratieve lasten voor netbeheerders en
gemeenten.

Lysias Advies stelt voor om te werken met zowel minimale als maximale standaard afstanden.
Het voorstel is om bevoegde gezagen op het gebied van de ruimtelijke ordening te adviseren
om:

• Binnen de minimale afstand zo min mogelijk nieuwe bestemmingen mogelijk te maken waarin
kinderen tot 15 jaar langdurig verblijven (woningen, scholen, crèches en kinderdagverblijven);

• Tussen de minimale en de maximale afstand in het kader van het ruimtelijk beleid een
integrale afweging te maken of men het toelaatbaar vindt om hier nieuwe woningen,
scholen, kinderdagverblijven en crèches mogelijk te maken.

Als het bevoegd gezag nieuwe woningen, scholen, kinderdagverblijven of crèches binnen
de minimale (of maximale afstand) ruimtelijk mogelijk maakt, geeft zij aan de netbeheerder
opdracht om bij de netcomponent bronmaatregelen te treffen, mochten deze nog niet
getroffen zijn. Door Lysias Advies wordt geadviseerd om de kosten van deze maatregelen
bij het bevoegd gezag op gebied van de ruimtelijke ordening te leggen. Hiermee wordt
de mogelijkheid geboden voor maatwerk, met redelijke en proportionele maatregelen
en een weloverwogen afweging voor de genoemde bestemmingen nabij netcomponenten.

3. Vervolg

Naar aanleiding van het rapport van Lysias Advies is het kabinet van plan om de volgende
acties te ondernemen, ter voorbereiding op het vaststellen van uitvoerbaar voorzorgbeleid.

Afspraken bronmaatregelen

Met Netbeheer Nederland, de koepelorganisatie waarin alle netbeheerders verenigd zijn,
willen we afspraken maken over de bronmaatregelen die netbeheerders standaard zullen
treffen om de blootstelling aan magneetvelden te verminderen. Nader uitgewerkt zal
worden welke concrete maatregelen bij welke netcomponenten getroffen gaan worden,
en in welke situaties. Op deze wijze wordt er invulling gegeven aan het begrip «natuurlijke
momenten van aanpassing en reconstructie» voor het treffen van maatregelen aan bestaande
netcomponenten. De afspraken met de netbeheerders willen we vastleggen in een overeenkomst
met Netbeheer Nederland. Gezamenlijk met Netbeheer Nederland worden de individuele
netbeheerders geïnformeerd over de gemaakte afspraken.

Uitvoerbaarheidstoets van de maatregelen en de afwegingsafstand

Door gemeenten en netbeheerders is aangegeven dat zij niet kunnen overzien wat de
voorgestelde standaard afstanden in de praktijk voor consequenties hebben en/of deze
uitvoerbaar zijn. Het kabinet onderschrijft deze constatering. We kunnen niet overzien
of het werken met zowel minimale als maximale afstanden in de uitvoeringspraktijk
werkbaar is en hoe daarmee tot redelijke en proportionele maatregelen wordt gekomen
ten aanzien van nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen, zoals woningbouw. Om inzicht te
krijgen in de uitvoerbaarheid en de ruimtelijke consequenties van het voorgestelde
beleid op gebied van afstanden laten we een aantal praktijkproeven uitvoeren, die
moeten aantonen wat wel en niet werkbaar is in de praktijk. Aan deze praktijkproeven
geven we samen met de gemeenten en netbeheerders uitvoering. Daarnaast zullen we het
voorgestelde beleid ook nog onderwerpen aan een juridische toets.

Aanvullend onderzoek

Gelijktijdig met het uitvoeren van de praktijkproeven zullen we opdracht geven voor
het verkrijgen van aanvullende data met betrekking tot opstijgpunten en hoogspanningsstations.
Door het RIVM is – in een gevraagde reflectie – aangegeven dat de onderbouwing van
de afstanden die geadviseerd worden met betrekking tot opstijgpunten en hoogspanningsstations
te mager is om hier beleid op te baseren. Deze constatering onderschrijven we. We
willen opdracht geven voor het verzamelen en/of berekenen van aanvullende data voor
de vaststelling en onderbouwing van standaard afstanden bij opstijgpunten en hoogspanningsstations.

Juridische verankering in Omgevingswet

Bovengenoemde acties kunnen tot aanpassing van het voorgestelde voorzorgbeleid leiden.
Het ligt voor de hand dat het nieuwe voorzorgbeleid dat hieruit voortkomt, vastgelegd
gaat worden in het Besluit kwaliteit en leefomgeving, behorende bij de Omgevingswet.
De Omgevingswet biedt het integrale juridische kader waarin regels gesteld worden
voor het ruimtelijke en omgevingsbeleid. Met het oog daarop lijkt ons dit de meest
logische plek voor een juridische verankering van het voorzorgbeleid voor magneetvelden;
zeker omdat één van de doelen van het nieuwe voorzorgbeleid is om tot een meer integrale
afweging tussen de risico’s van magneetvelden en andere aspecten in de leefomgeving
te komen.

Informatievoorziening

Het voornemen is om ook met betrekking tot de informatievoorziening aan burgers en
bevoegde gezagen aan te sluiten bij de kaders van de toekomstige Omgevingswet en het
omgevingsbeleid. Zo kan informatie over het beleid en de mogelijke risico’s van magneetvelden
worden opgenomen in een nader in te richten Informatiehuis Elektromagnetische Velden,
als onderdeel van het Digitaal Stelsel van de Omgevingswet. Ook ten aanzien van de
wijze waarop (toekomstige) omwonenden van elektriciteitsvoorzieningen geïnformeerd
worden over potentiële risico’s wordt aansluiting gezocht bij de werkwijze die voorzien
is in de Omgevingswet.

Financiële verantwoordelijkheid

Als netbeheerders bronmaatregelen treffen bij de aanleg van nieuwe voorzieningen en/of
op natuurlijke momenten van aanpassing en reconstructie van/bij bestaande voorzieningen,
komen de kosten daarvan ten laste van de netbeheerder zelf. Over de vraag wie de kosten
van de bronmaatregelen draagt die getroffen worden als het bevoegd gezag op het gebied
van de ruimtelijke ordening het mogelijk maakt om nieuwe woningen, scholen, kinderdagverblijven
of crèches te bouwen binnen de geadviseerde minimale en/of maximale afstand van de
netcomponent te realiseren, willen we nader onderzoek doen. De vraag die daarbij voorligt
is of die kosten gedragen moeten worden door het bevoegd gezag op gebied van de ruimtelijke
ordening, zoals Lysias Advies adviseert, of (ook) door de bouwpartij of de netbeheerder.
In het verlengde van de praktijkproeven zullen we nader onderzoek doen naar de voor-
en nadelen van de verschillende varianten en de wijze waarop dit juridisch vastgelegd
kan worden.

Tot slot

In de loop van 2021 (na uitvoering van de praktijkproeven en de onderzoeken) informeren
mijn collega’s en ik u nader over de wijze waarop wij het voorzorgbeleid met betrekking
tot magneetvelden bij elektriciteitsvoorzieningen willen wijzigen.

Het bestaande voorzorgbeleid voor hoogspanningslijnen blijft van toepassing totdat
nieuw beleid van kracht wordt.

De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
B. van ‘t Wout