Brief regering : Verbeteraanpak passend onderwijs: de voortgang van de afbouw van de reserves bij samenwerkingsverbanden en de motie van de leden Van Meenen en Rog over een definitie van de doelgroep van passend onderwijs

Nr. 395
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR BASIS- EN VOORTGEZET ONDERWIJS EN MEDIA

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 15 maart 2021

In deze brief informeer ik u over twee onderwerpen die samenhangen met de Verbeteraanpak
passend onderwijs: de voortgang van de afbouw van de reserves bij samenwerkingsverbanden
en de motie van de leden Van Meenen en Rog over een definitie van de doelgroep van
passend onderwijs.1

Afbouw reserves samenwerkingsverbanden

Onderwijsgeld mag niet onnodig op de plank blijven liggen. Hierover is meermaals met
uw Kamer gesproken. In dat kader is uw Kamer meerdere keren geïnformeerd over de hoge
reserves die samenwerkingsverbanden passend onderwijs hebben. De huidige omvang van
de reserves van samenwerkingsverbanden is onacceptabel. In 2019 kwamen 136 van de
152 samenwerkingsverbanden boven de signaleringswaarde van de Inspectie van het Onderwijs
uit.2 In totaal was er € 175 miljoen dat als (mogelijk) bovenmatig eigen vermogen aangemerkt
kon worden. In augustus 2020 heb ik u geïnformeerd over het handhavingstraject rondom
het afbouwen van de bovenmatige reserves van onderwijsinstellingen.3 Daarop vooruitlopend heb ik in mijn brief «Verbeteraanpak passend onderwijs en route
naar inclusief onderwijs»4 een extra maatregel aangekondigd, om ervoor te zorgen dat de reserves van samenwerkingsverbanden
versneld worden afgebouwd. Deze maatregel heb ik genomen in lijn met de motie van
de leden Westerveld, Kwint en Van den Hul5 en de motie van het lid Van Meenen6.

De extra maatregel bestaat uit twee onderdelen. Allereerst: samenwerkingsverbanden
moesten voor 1 februari jl. met een gezamenlijk plan komen om de bovenmatige reserves
op een doelmatige manier versneld af te bouwen. Zonder (goed) plan zou er vanaf schooljaar
2021–2022 een korting op het budget van samenwerkingsverbanden worden toegepast. Als
dat zou gebeuren, zouden individuele samenwerkingsverbanden het gekorte budget terug
kunnen krijgen als zij met een eigen plan kwamen om de bovenmatige reserves versneld
af te bouwen.

Naar aanleiding van de aankondiging van de extra maatregel is er aantal stevige gesprekken
gevoerd waarin de kaders voor het gezamenlijke plan zijn geschetst. Op 29 januari
jl. heb ik het gezamenlijke plan ontvangen. Het netwerk Leidinggevenden Passend Onderwijs,
de Sectorraad Samenwerkingsverbanden VO, de PO-Raad en de VO-raad hebben een belangrijke
coördinerende rol gespeeld in de totstandkoming van dit plan. In het plan wordt als
doel gesteld dat de (mogelijk) bovenmatige reserves in 2022 zijn afgebouwd, met een
beperkte uitloop naar 2023. Ik vind het een ambitieus en realistisch plan. Ik heb
er vertrouwen in dat met dit gezamenlijke plan een belangrijke stap wordt gezet in
de versnelde afbouw van de reserves van samenwerkingsverbanden. Belangrijk aspect
daarbij is ook, dat het plan met de medewerking van bijna alle samenwerkingsverbanden
tot stand is gekomen. Dat geeft voor mij aan dat men de schouders eronder wil zetten.
Wel verwacht ik dat het onderdeel in het plan dat gaat over de monitoring de komende
tijd wordt geconcretiseerd. Omdat ik het plan nu goedkeur, pas ik geen generieke korting
op het budget van de samenwerkingsverbanden toe. Dat neemt niet weg dat als de voortgang
achterblijft of de monitoring onvoldoende vorm krijgt, ik niet zal schuwen om alsnog
de korting toe te passen.

De komende tijd is het aan de individuele samenwerkingsverbanden om de ambities uit
het gezamenlijke plan te verwezenlijken en begin mei een eigen plan in te dienen.
Zij moeten nu waarmaken dat de kostbare middelen voor onderwijsondersteuning niet
op de plank blijven liggen, maar terecht komen bij de kinderen en jongeren die ze
nodig hebben. Het individuele plan is toegesneden op de eigen situatie en sluit aan
op de ambities van het gezamenlijke plan. Dit plan moet worden afgestemd met de ondersteuningsplanraad
en intern toezicht van het samenwerkingsverband.

Met het opstellen van het gezamenlijke plan zijn we er nog niet. De komende periode
zal er regelmatig gemonitord worden hoe de voortgang op het plan is. Als uit een monitoring
blijkt dat de ambities uit het gezamenlijke plan niet worden gehaald kan de generieke
korting alsnog worden toegepast. De eerste monitoring zal medio 2021 plaatsvinden.
Dan kan opnieuw besloten worden om het budget voor 2021–2022 te verminderen. Over
de uitkomsten daarvan zal uw Kamer worden geïnformeerd.

Doelgroep passend onderwijs

Na het notaoverleg Evaluatie passend onderwijs op 16 november 2020 (Kamerstuk 31 497, nr. 391) heeft uw Kamer de motie van de leden Rog en Van Meenen aangenomen, waarin wordt
gevraagd om samen met het onderwijsveld en andere betrokken organisaties, te komen
met een definitie van de doelgroep van passend onderwijs, de te behalen doelen en
de lange termijnontwikkeling, en daaropvolgend te starten met de ontwikkeling van
een monitor om te zien of de besteding van de middelen doeltreffend en efficiënt is.7 De motie verzocht uw Kamer voor 1 april te informeren. Hieronder vindt u mijn reactie.

Doelgroep passend onderwijs

Tijdens het evaluatieproces in 2020 heb ik veel intensieve gesprekken gevoerd met
leerlingen, leraren, ouders, schoolleiders en bestuurders en hun vertegenwoordigers.
In die gesprekken is ook de (afbakening van de) doelgroep van passend onderwijs ter
sprake gekomen. Uit de onderzoeksresultaten bleek namelijk dat het landelijk zicht
op de doelgroep is verminderd, enerzijds als gevolg van decentralisatie en anderzijds
van minder willen labelen en registreren. Hierdoor kon de effectiviteit van beleidsmaatregelen
in de school en in de regio minder goed worden gemonitord. Tijdens de gesprekken bleek
dat het precies afbakenen van de doelgroep juist werd gezien als een beperking om
echt te komen tot passende ondersteuning voor de leerlingen die het nodig hebben.
Te veel nadruk op de doelgroep zou tot uitsluiting leiden van leerlingen die ook de
extra ondersteuning nodig hebben, maar niet in onze vooraf bedachte categorieën passen.
Hierdoor ligt labeling, bureaucratie en «hokjesdenken» op de loer.

Op basis van de gesprekken in het veld heb ik in de beleidsnota Evaluatie passend
onderwijs8 benoemd dat de ondersteuningsbehoefte van een leerling aan ondersteuning en zorg
leidend blijft. Ik baken de doelgroep af aan de hand van die behoefte, te beginnen
met leerlingen die behoefte hebben aan basisondersteuning. Hieronder valt onder andere
ondersteuning voor hoogbegaafdheid, dyslexie en dyscalculie, lichte begeleiding en
medische zorg en preventieve interventies. Met een landelijke norm voor basisondersteuning
wordt helder wat we minimaal van elke reguliere school verwachten op gebied van ondersteuning.
De doelgroep bestaat verder uit leerlingen die behoefte hebben aan extra ondersteuning.
Dat kan zijn binnen het regulier onderwijs (dat wat de basisondersteuning overstijgt)
dan wel binnen het speciaal basisonderwijs en (voortgezet) speciaal onderwijs en het
praktijkonderwijs. De omschrijving van de doelgroep is dus geen afvinklijst waarbij
op voorhand leerlingen kunnen worden uitgesloten. Leraren, andere professionals, ouders
en de leerling bepalen gezamenlijk of er een ondersteuningsbehoefte is en wat daarbij
het best passende aanbod is. Zo bieden we maximaal ruimte om maatwerk te leveren voor
de leerlingen die ondersteuning nodig hebben. In totaal betreft de doelgroep van passend
onderwijs ruim 500 duizend van de 2,4 miljoen leerlingen in het funderend onderwijs.9

Te behalen doelen en lange termijnontwikkeling

De doelstellingen van het passend onderwijsbeleid zijn opgenomen in de beleidsnota:

1. de ondersteuningsbehoefte is leidend

2. de leerling wordt gehoord

3. de leraar wordt ondersteund en toegerust

4. de ouder is gelijkwaardig partner

5. er is een dekkend netwerk van voorzieningen

6. er is transparantie en verantwoording over de ondersteuningsmiddelen

7. er is acceptabele administratieve belasting

De 25 maatregelen uit de verbeteraanpak dragen hieraan bij, maar zijn geen garantie
dat de doelstellingen ook worden gehaald: het moet echt in de klas, in de school,
in de regio gebeuren. Daarom trek ik ook in deze fase uitgebreid met alle partijen
in het veld op. Op dit moment werk ik samen met 23 koepelorganisaties aan een plan
van aanpak voor de komende jaren. Met hen bepaal ik welke acties nu prioriteit hebben,
wie welke handschoen kan oppakken en hoe de fasering van de maatregelen er verder
uitziet. In de jaren daarna beoordelen we gezamenlijk, vanuit al onze verschillende
invalshoeken, regelmatig of we op koers liggen en wat er verder moet gebeuren om nog
dichter bij de doelstellingen te komen.

Om dit mede te kunnen beoordelen, ontwikkel ik samen met de koepelorganisaties een
set van indicatoren waarmee we kunnen zeggen welke voortgang wordt geboekt op de doelstellingen.
Dit zullen, naast kwantitatieve indicatoren, ook belevingsindicatoren worden vanuit
de perspectieven van leerlingen, ouders, leraren, ondersteunende professionals en
andere betrokkenen. Op deze indicatoren gaan we jaarlijks monitoren. De resultaten
bespreken we steeds met de koepelorganisaties, praktijkexperts en wetenschappers.
Zo kunnen we de cijfers kleur en verdieping geven en de gezamenlijke inzet op passend
onderwijs waar nodig bijsturen. Ook zal ik de cijfers en de duiding benutten in een
periodieke voortgangsrapportage aan uw Kamer. Dit jaar voer ik een nulmeting uit.
Daarna volgt jaarlijks een vervolgmeting.

Naast de indicatorenmonitor zal ik komende jaren ook een aantal kwalitatieve onderzoeken
laten uitvoeren naar de voortgang op en werking van specifieke verbetermaatregelen.
Zo kan worden beoordeeld of de maatregelen het beoogde effect hebben en of zij bijdragen
aan de doelstellingen. Tot slot wil ik laten onderzoeken in hoeverre het huidige,
aangescherpte stelsel voor passend onderwijs toekomstbestendig is met het oog op de
ontwikkelingen richting inclusiever onderwijs. De routekaart naar inclusiever onderwijs,
die dit jaar met betrokken partijen verder zal worden uitgewerkt, kan hiertoe als
basis dienen.

In de eerste voortgangsrapportage in het najaar van 2021 zal ik uw Kamer uitgebreid
informeren over de aanpak zoals ik die met de koepelorganisaties heb uitgewerkt en
over het monitoringsprogramma. Via de jaarlijkse voortgangsrapportages houd ik u van
alle voortgang en onderzoeksresultaten op de hoogte. Zoals ook al in de beleidsnota
aangekondigd, voorzie ik in 2027 een nieuwe ex post evaluatie naar de gehele verbeteraanpak.

De Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media,
A. Slob