Brief regering : Voortgangsbericht RES-proces

Nr. 672
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 8 maart 2021

In deze brief beschrijf ik de stand van zaken van het proces rond de Regionale Energiestrategieën
(RES’en) en de belangrijkste uitdagingen daarbij voor de komende periode, met name
tot de vaststelling van de RES’en 1.0 op 1 juli aanstaande. Ik stuur deze brief mede
namens mijn collega van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK). Ons beeld
is gebaseerd op de monitor van de concept-RES’en van het Planbureau voor de Leefomgeving
(PBL) en een «foto» van het proces van het Nationaal Programma (NP) RES, waarin vijf
opdrachtgevende partijen samenwerken: EZK en BZK, het Interprovinciaal Overleg (IPO),
de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en de Unie van Waterschappen (UvW).
De monitor en de foto treft u bijgaand aan1. Deze zijn, samen met een appreciatiebericht voor de regio’s vanuit de opdrachtgevende
partijen ook te vinden op de website van NP RES2. Tevens geef ik in deze brief een antwoord op de motie van de leden Dik-Faber en
Van der Lee (Kamerstuk 32 813, nr. 584) waarin de regering wordt verzocht te bevorderen dat in de RES’en ook aandacht wordt
besteed aan de energiebesparingsopgave in de gebouwde omgeving, en die ook inzichtelijk
te maken.

De RES aanpak werkt, maar de weg naar 2030 is uitdagend

Uit de PBL-monitor en de foto van NP RES blijkt dat de RES-aanpak werkt. Het afgesproken
doel uit het Klimaatakkoord (Kamerstuk 32 813, nr. 193) van 35 TWh aan zon- en windenergie op land in 2030 lijkt binnen bereik: PBL schetst
daartoe een bandbreedte van 31,2 tot 45,7 TWh, en een middenwaarde van 38,2 TWh. De
verwachting is dat de opbrengst ergens binnen die bandbreedte uitkomt. De samenwerking
tussen de bestuurslagen in de meeste regio’s loopt goed ondanks spanningen en knelpunten
die er ook zijn. Ik heb veel waardering voor het werk dat door de regio’s is verzet
en wil de regio’s complimenteren met de inzet en ambitie. Er is met grote betrokkenheid
gewerkt aan de concept-RES en we hebben veel bereidheid gezien om van elkaar te leren
en met elkaar samen te werken. Of het doel daadwerkelijk tijdig en gedragen wordt
gerealiseerd is nu nog moeilijk in te schatten. Er moet nog veel gebeuren in het concretiseren
van de ambitie, het integraal afwegen van keuzes, het doorlopen van besluitvorming
met volksvertegenwoordigers, het betrekken van burgers, maatschappelijke partijen
en ondernemers en het op het net krijgen van de duurzame energie. Zoals de PBL-monitor
en de foto van NP RES laten zien, zijn er daarbij nog stevige uitdagingen. Deze vragen
om actie en keuzes van álle partijen. In deze brief focus ik op de rol en inzet van
het Rijk hierin. De RES 1.0 is in dat licht een belangrijke stap in het RES proces.
Het proces loopt door na de vaststelling van de RES 1.0. Participatie, ruimte en systeemefficiëntie
vragen om langjarige aandacht, ook in het kader van de samenhang, integrale afweging
en afstemming met alle sectoren. Het is daarom belangrijk de ingezette samenwerking
in de RES’en te continueren, zoals ik in mijn brief van 12 februari jl. (Kamerstuk
32 813, nr. 663) heb aangegeven. Het Rijk blijft daarbij een actieve en noodzakelijke partner.

De RES aanpak: samenwerken, realiseren en leren

De kern van de RES-aanpak is het realiseren van het doel van 35 TWh aan zon en wind
op land in 2030 met een zo zorgvuldig mogelijke afweging tussen ruimtelijke inpassing,
draagvlak en systeemefficiëntie. Wind- en zonne-energie zijn, nu en in de nabije toekomst,
energiebronnen met de meeste duurzame potentie. Ze zijn en blijven noodzakelijke instrumenten
om te komen tot een klimaatneutraal Nederland in 2050. We willen deze ambities voor
duurzame opwek op land behalen via het versterken van de samenwerking tussen overheden
op de schaal van de regio. Het creëren van betere betrokkenheid van inwoners bij de
te maken keuzes in het gebied is hiervoor belangrijk, net als aandacht voor systeemefficiëntie
en ruimtelijke kwaliteit, zowel op het schaalniveau van de regio als het bovenregionale
schaalniveau. Daarnaast organiseren de RES-regio’s de verdeling van bovengemeentelijke
warmtebronnen over de warmtevragers, waaronder die in de gebouwde omgeving. De RES-aanpak
is daarmee op dit moment een van de meest zichtbare onderdelen van het Klimaatakkoord
in onze samenleving.

Centraal in het RES-proces staat een lerende, adaptieve procesaanpak waarbij we stap
voor stap optimaliseren tussen deze inherente spanningen. Deze aanpak is niet alleen
nuttig voor het proces richting de RES 1.0, maar ook met het oog op de lange termijn.
De wereld staat immers niet stil na 2030. De betrokken overheden werken daarbij op
basis van gelijkwaardigheid samen vanuit de één-overheid gedachte. Het voortouw ligt
daarbij in de regio, met het Rijk als actieve partner in het proces, ondersteunend,
meewerkend en borgend vanuit de nationale publieke belangen en nationale afspraken,
zoals die rond de voorkeursvolgorde zon en het integrale energiesysteem. Gelet op
de weerbarstigheid en de urgentie om de klimaatdoelen voor 2030 en 2050 te realiseren
in de leefomgeving van mensen vraagt deze opgave van alle betrokken bestuurders creativiteit,
lef en leiderschap over de grenzen van de eigen portefeuille heen. Uitgangspunten
hierbij zijn subsidiariteit en bestuurlijke instrumenten (het goede gesprek) boven
juridische instrumenten. Om in regie te blijven, houd ik dan ook actief vinger aan
de pols, samen met mijn collega’s in het kabinet en de andere overheden, over de knelpunten
en kansen die zich in het proces voordoen. Ik zal met voorstellen komen als dat nodig
is voor de uitvoering.

Aandachtspunten voor het RES-proces

In de voortgangsbrief over het RES-proces van 30 oktober jl. (Kamerstuk 32 813, nr. 613) heeft mijn ambtsvoorganger, mede namens mijn collega van BZK, aangegeven dat wij
als Rijkspartners tevreden zijn over het RES-proces als het doel van 35 TWh op koers
ligt en de onderliggende afwegingen tussen draagvlak, systeemefficiëntie en ruimtelijke
inpassing niet teveel uit het lood zijn vanuit het perspectief van de nationale belangen.
Mede op basis van een voorlopige analyse van PBL zijn daarbij 3 aandachtspunten voor
de huidige fase richting RES 1.0 geïdentificeerd:

1. Het optimaliseren van de voorlopige keuzes: denk aan de afweging tussen regionaal
draagvlak (met een voorkeur voor kleinschaligheid en zon boven wind) en de nationale
kosten die volgen uit die keuze (via de SDE++ en de nettarieven);

2. Participatie en draagvlak: deze moesten in oktober in veel regio’s nog vorm krijgen
en worden in de huidige concretiseringsfase spannende issues. Gaat het regionaal lukken
tot een gedragen en realiseerbaar RES-proces te komen?

3. Ruimtelijke inpassing: de uitkomsten van de RES’en moeten integraal afgewogen worden
met andere opgaven en belangen en gemaakte keuzes moeten vervolgens geborgd worden
in de instrumenten van de Omgevingswet met het oog op een tijdige vergunningverlening
en realisatie van projecten en bijbehorende infrastructuur.

De afgelopen maanden is de samenwerking tussen het Rijk en de regio’s geïntensiveerd
om de bovengenoemde punten aan te pakken. Die intensivering past in de huidige concretiseringsfase
van de plannen richting de RES 1.0, en verder richting 2030.

Het optimaliseren van de voorlopige keuzes

In december en januari zijn in het kader van NP RES bestuurlijke adviesgesprekken
met de 30 regio’s gevoerd. Het Rijk heeft daaraan op hoog ambtelijk niveau deelgenomen.
Centraal in die gesprekken stond het verkennen van de optimalisatieopties voor de
concept-RES’en en de knelpunten en uitdagingen daarbij. Daarnaast is er een RES Beraad
opgericht: een informeel bestuurlijk platform van Rijk, netbeheerders, koepels en
de bestuurlijk trekkers van de 30 regio’s voor het uitwisselen van ervaringen, het
onder woorden brengen van gezamenlijke problemen en het aanpakken daarvan als één
overheid. EZK en BZK nemen daaraan deel op niveau directeur-generaal. De meer complexe
knelpunten die uit de RES-samenwerking naar voren zijn gekomen, zijn onlangs in diverse
expertwerkgroepen uitgewerkt en omgezet in adviezen. Ik ga daar later in deze brief
op in. Op regionaal niveau helpen de netbeheerders de betrokken bestuurders, volksvertegenwoordigers
en maatschappelijke partijen door inzichtelijk te maken wat de gevolgen van diverse
keuzeopties voor de netcapaciteit zijn. Ook de participatieprocessen in de regio’s
helpen bij het concreter maken van de voorlopige keuzes.

Een van de acties uit de adviesgesprekken is dat er meer geïnvesteerd zal worden in
kwantitatieve informatie op het niveau van de individuele regio’s, zoals ook PBL aanbeveelt.
Daarnaast zullen de (meer)kosten van de diverse opties en keuzes beter in beeld worden
gebracht om bestuurders en volksvertegenwoordigers in alle overheidslagen te helpen
om transparante en goed onderbouwde afwegingen te kunnen maken. Ik ben daarover onder
meer met PBL en NP RES in gesprek. Op basis van al deze activiteiten hebben mijn collega
van BZK en ik er vertrouwen in dat de regio’s in de RES’en 1.0 goed afgewogen keuzes
zullen maken.

De regio’s hebben tot nu toe vooral vaart gemaakt op het onderdeel duurzame opwek
van zon- en windenergie, maar minder op warmte. Dat is begrijpelijk want in RES verband
is alleen een procesdoel afgesproken over warmte. Kwantitatieve afspraken daarover
lopen via de wijkgerichte aanpak van de gemeenten. Alle regio’s zijn in kader van
de RES bezig met het opstellen van een Regionale Structuur Warmte (RSW), waarin de
warmtevraag en het aanbod in de regio worden geïnventariseerd. Om de RSW meer te laten
zijn dan een verkennend proces beveelt PBL aan om de rol van de RSW scherper te omschrijven,
onder meer in relatie tot de Transitievisies Warmte van de gemeenten. Deze aanbeveling
zien mijn collega van BZK en ik als een punt voor nadere uitwerking met de decentrale
overheden onder het volgende kabinet, in het kader van de warmteaanpak in brede zin.

Participatie en draagvlak

Het is goed om te zien dat dat de aandacht voor de RES toeneemt, nu de plannen concreter
worden. Dat is terug te zien in de groeiende burgerbetrokkenheid en de toegenomen
media-aandacht de afgelopen maanden. Veranderingen in onze dichtbevolkte en kwetsbare
leefomgeving, zoals woonwijken, natuurgebieden en cultuur-historische landschappen,
door windmolens en zonnepanelen en bijbehorende infrastructuur gaan altijd gepaard
met een levendige discussie. Dit vraagt om een zorgvuldig proces en een zorgvuldige
weging van belangen en andere opgaven. Het Rijk en de provincies stellen daarbij kaders
en de regio’s maken daarbinnen met inwoners, maatschappelijke partijen en ondernemers
een weging. Die processen gebeuren zoveel mogelijk in wisselwerking. Samen zoeken
we naar acceptabele oplossingen, en dat is een leerproces.

Tot 1 oktober 2020 waren in veel regio’s vooral «professionele» organisaties betrokken
bij de RES. In die fase lag de nadruk op het verzamelen van feiten en het zoeken naar
(globale) gebieden waar de opwek van duurzame energie een mogelijkheid is: de «zoekgebieden».
Deze zoekgebieden komen onder meer voort uit de openbare kaarten van NP RES waarin
de ruimtelijke restricties zijn opgenomen. Het zijn dus gebieden waar technisch gezien
mogelijkheden zijn voor wind of zon. Het is belangrijk te constateren dat het aanmerken
van een zoekgebied op geen enkele manier een besluit is. Op grond van de zoekgebieden
vindt nu in veel regio’s het gesprek plaats met de inwoners, maatschappelijke partijen
en ondernemers. Dit gesprek is vooral gericht op de wenselijkheid om de zoekgebieden
daadwerkelijk te benutten. Een zorgvuldig participatieproces leidt niet tot het wegnemen
van alle weerstand, maar het kan er wel toe leiden dat ook tegenstanders zeggen: «ik
ben het er niet mee eens, maar ik voel me wel gehoord en ik snap de weging die is
gemaakt.» Als in de RES 1.0 en de uitwerking daarvan duidelijk wordt uitgelegd hoe
lokale inspraak is verwerkt in de besluitvorming, kan maatschappelijke participatie
ook echt tot meer draagvlak leiden. Ik roep de regio’s dan ook op een «publieksversie»
van de RES 1.0 te maken, een communicatief product waarmee een breed publiek kan worden
geïnformeerd over de uitdagingen, de ambities, de afwegingen, de keuzes en het proces.
Op deze manier kan de RES 1.0 voor iedereen toegankelijk en begrijpelijk worden gemaakt
en ligt er een steviger basis voor de vervolgfase.

In de voortgangsbrief van 30 oktober jl. heeft mijn ambtsvoorganger gewezen op de
vraag naar een juridische grondslag die (deels) eisen stelt aan de participatie in
de RES’en. Vanuit de regio’s en in uw Kamer leefde de vraag welke inspanningen op
het gebied van participatie minimaal verplicht zijn. Van belang hierbij is dat eenieder
de mogelijkheid moet hebben om zijn of haar mening te geven wanneer alle opties nog
open zijn. Het is aan de regio’s zelf om voor hun RES te bepalen welk participatieproces
passend is bij de eigen situatie. Daarbij is het van belang om helder en transparant
te zijn over participatiemogelijkheden in de verschillende fasen van het RES-proces,
van de totstandkoming tot de RES 1.0 tot de realisatie van projecten. Soms bevat de
RES bestaande en «pijplijn» projecten die al ruimtelijk mogelijk zijn gemaakt met
de bijbehorende participatie. Soms is sprake van nog «open» ambities die nog nader
uitgewerkt worden en waar participatie over heeft plaatsgevonden op weg naar RES 1.0,
maar waar in een later stadium ook nog formele inspraak over mogelijk is. Bij het
vertalen van de RES in het omgevingsbeleid van provincies en gemeenten neemt participatie
een belangrijke plaats is. Op de website van NP RES is hierover nadere informatie
te vinden. Zie: Q&A (regionale-energiestrategie.nl).

Het RES-proces is erop gericht de regio’s actief te ondersteunen en te stimuleren
zoveel mogelijk uit te wisselen. Daardoor kan er versneld geleerd worden, en is de
kans kleiner dat fouten uit de ene regio worden herhaald in de andere. Ervaringen
worden gedeeld op www.energieparticipatie.nl en dragen bij aan het uitwisselen van kennis. Het organiseren van dergelijke processen
met de lokale samenleving kost tijd. Dat staat op spanning met deadlines die er ook
zijn, zoals die rond de RES 1.0. Na de RES 1.0. stopt het gesprek met de omgeving
echter niet. Sterker nog: er zullen nog veel interactiemomenten volgen. De vaak nog
erg globale zoekgebieden in de huidige plannen worden dan voorstellen voor locaties,
en locaties worden concrete initiatieven. Bij elke stap worden burgers betrokken en
vindt er opnieuw een afweging plaats binnen de eerder gestelde kaders.

Ik zie dat het RES-proces ook vragen oproept over de nut en noodzaak van de energietransitie
en de onderbouwing van gemaakte keuzes. Om de RES-partijen zo goed mogelijk te ondersteunen
hecht ik aan een heldere informatievoorziening zodat het RES-proces zo transparant
mogelijk kan worden gevoerd. Ik zal hier samen met mijn collega van BZK aandacht aan
blijven besteden. Een goed voorbeeld daarvan is de onderbouwing van de doelstelling
van 35TWh die op de website van NP RES is gepubliceerd: Wat is de onderbouwing van de gemaakte keuzes in het Klimaatakkoord? – Regionale Energiestrategie
(regionale-energiestrategie.nl). Ik zal me ervoor inzetten dat deze en andere informatie die de besluitvorming in
de RES ondersteunt beschikbaar wordt gemaakt via NP RES. Ook de opzet van de Klimaatweken
van afgelopen oktober was hiervoor bedoeld, maar deze konden vanwege corona geen doorgang
vinden.

Conform de motie van het lid Agnes Mulder c.s. (Kamerstuk 32 813, nr. 578) kijkt de Commissie Brenninkmeijer op dit moment hoe de burgerbetrokkenheid bij het
klimaatbeleid kan worden verbeterd. Uw Kamer is hierover geïnformeerd door middel
van een instellingsbesluit (Kamerstuk 32 813, nr. 659). De Commissie Brenninkmeijer zal haar onderzoeksrapport in maart aan uw Kamer aanbieden.
Ook bekijkt het Rijk op dit moment, samen met VNG, IPO en NP RES, conform de moties
van de leden Bruins c.s. (Kamerstuk 35 570 XIII, nr. 49) en Dik-Faber en Sienot (Kamerstuk 32 813, nr. 592), naar de mogelijkheden om financiële participatie en lokaal eigendom verder te stimuleren.
Hierover zal ik uw Kamer in het voorjaar verder informeren.

Ruimtelijke inpassing

Een zorgvuldige ruimtelijke inpassing is een belangrijk aspect in het creëren van
een regionaal gedragen plan. Denk daarbij aan zuinig en meervoudig ruimtegebruik,
het combineren van opgaves, het bij elkaar brengen van vraag en aanbod en het aansluiten
op gebied specifieke kenmerken. We constateren dat zorgvuldig ruimtegebruik in alle
regio’s aandacht heeft in het proces richting de RES 1.0 en daarna. Zo benoemen vrijwel
alle regio’s de voorkeursvolgorde voor zon en de ambitie om zon op daken (en parkeerplaatsen,
stortplaatsen, etc.) maximaal te benutten. De tijdige verankering van de RES in de
instrumenten van de Omgevingswet is een aandachtspunt. De uitkomsten van de RES’en
moeten geborgd worden in het omgevingsbeleid van de decentrale overheden. Dat is onder
meer nodig om een tijdige vergunningverlening te borgen met het oog op het realiseren
van de energieprojecten en de bijbehorende infrastructuur voor 2030. Dit vraagt om
een goede afweging ten opzichte van andere belangen en opgaven in de fysieke leefomgeving.
Het Rijk is daarbij betrokken vanuit de mogelijke impact van keuzes op de RES’en op
nationale belangen (bijvoorbeeld op landschap, natuur, e.d.). Voor een deel zullen
de keuzes in de RES’en ook vragen om infrastructuur waar het Rijk bevoegd gezag voor
is. EZK stelt het Programma Energiehoofdstructuur op voor de ruimtelijke planning
van nationale infrastructuur (oplevering 2022). Dit programma wordt in wisselwerking
met de RES’en opgesteld en maakt een integrale analyse van de effecten op ruimte-
en milieuaspecten, kosten/baten, systeemefficiëntie, uitvoerbaarheid en doelbereik.

Het aanpakken van knelpunten en belemmeringen

In de concept-RES’en, de PBL-analyse daarvan en de diverse bestuurlijke gesprekken
zijn kansen en knelpunten gesignaleerd ten aanzien van de uitvoering van de RES’en.
Sommige daarvan worden meteen opgepakt, andere zijn complexer van aard en vragen om
een nadere analyse. In dat kader zijn vier onafhankelijke werkgroepen opgericht die
de betrokken bestuurders van voorstellen voor oplossingen moeten voorzien. Het gaat
hierbij om de onderwerpen netcapaciteit; SDE en maatschappelijke kosten; energie in
natuur en zon op daken. De onafhankelijke werkgroepen geven onafhankelijk advies en
hebben een brede samenstelling van experts uit onder meer ministeries, regio’s, provincies,
vastgoedeigenaren, netbeheerders, de energiesector en natuur- en milieuorganisaties.
De afgelopen maanden hebben de werkgroepen gewerkt aan oplossingsrichtingen voor de
korte termijn (tot de RES 1.0) en de middellange termijn (de komende jaren). De werkgroepen
hebben inmiddels een breed scala aan adviezen opgeleverd die door NP RES reeds zijn
gedeeld met de regio’s (zie: Toelichting besluit over adviezen – Regionale Energiestrategie (regionale-energiestrategie.nl)).

In NP RES verband wordt momenteel gekeken welke aanbevelingen «no regret» zijn en
dus op korte termijn werkbaar en uitvoerbaar, en welke aanbevelingen om een nadere
uitwerking vragen, en welke besluitvorming vragen door een nieuw kabinet of op decentraal
niveau. Het gaat dan onder meer om het creëren van een goed onderbouwde regionale
programmering en een regionale gebiedsgerichte aanpak in de fase na de RES 1.0, om
zo tot haalbare en uitvoerbare plannen te komen, om effectieve prikkels om zon op
daken te stimuleren, om de vraag hoe we goed afgewogen keuzes kunnen maken over hernieuwbare
energieprojecten in of nabij waardevolle natuurgebieden en landschappen, en om het
beter koppelen van maatschappelijk draagvlak en ruimtelijke inpassing aan de (op kostenefficiëntie
gerichte) SDE in de omgevingsprogramma’s.

Energiebesparing

De motie van de leden Dik-Faber en Van der Lee (Kamerstuk 32 813, nr. 584) verzoekt de regering te bevorderen dat in de RES’en ook aandacht wordt besteed aan
de energiebesparingsopgave in de gebouwde omgeving, en die ook inzichtelijk te maken.
Daarom is energiebesparing opgenomen in de handreiking van NP RES voor de regio’s
met het oog op de RES 1.0. In de handreiking staat dat regio’s aandacht moeten besteden
aan de mogelijkheden voor energiebesparing binnen hun regio. In de concept-RES hebben
verschillende regio’s hier al uitvoering aan hebben gegeven. Om besparing verder te
stimuleren zullen er, richting de RES 1.0, via het NP RES verschillende best practices
uit voorbeeldregio’s op het gebied van energiebesparing worden gedeeld en verspreid.
Een goed voorbeeld in dit kader is RES Zeeland, waarbij gezamenlijke afspraken zijn
gemaakt over energiebesparing. Via NP RES zal ik borgen dat er ook na de RES 1.0 aandacht
blijft voor energiebesparing. Op deze manier verwacht ik dat regio’s aandacht zullen
(blijven) besteden aan de energiebesparingsopgave in de gebouwde omgeving.

Vervolg

Op 1 juli leveren de 30 RES regio’s hun RES 1.0 aan bij NP RES. PBL zal vervolgens
een monitor RES 1.0 uitvoeren die eind 2021 gereed zal zijn. Mijn ambtsopvolger zal
uw Kamer daarover informeren. Dan zal ook duidelijk zijn hoe het RES proces voor de
uitvoerende fase vorm zal krijgen. In ieder geval zal daarbij aandacht zijn voor de
verankering van de RES’en 1.0 in de instrumenten van de Omgevingswet. Ook de ingezette
participatieprocessen zullen dan een vervolg krijgen.

De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
B. van ’t Wout