Brief regering : Introductie ruimteveiligheidsbeleid

Nr. 74 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 5 maart 2021

In antwoord op vragen vanuit uw Kamer kondigde het kabinet in de zomer van 2020 aan
de inzet op de veiligheidsaspecten van de kosmische ruimte te gaan coördineren en
eigen beleid hierop te ontwikkelen om de Nederlandse belangen omtrent de ruimte beter
te beschermen. Het kabinet deelt de opvattingen van de Kamer over het grote belang
van de ruimte voor onze economie en veiligheid. Het kabinet is zich bewust van de
kwetsbaarheid van de ruimte en de risico’s die dit voor Nederland oplevert. Met deze
brief informeer ik u over de introductie van het ruimteveiligheidsbeleid1 dat door mijn ministerie in nauw overleg met andere betrokken ministeries is opgesteld.
Inzet van dit beleid is om actief in multilateraal verband te werken aan het tegengaan
van dreigingen en risico’s en tegelijkertijd op nationaal niveau de weerbaarheid van
de samenleving tegen deze dreigingen te vergroten. Het kabinet neemt hiervoor nieuwe
initiatieven zoals het gebruik van space situational awareness (inzicht in de ruimteomgeving) voor toezicht op en naleving van afspraken over gedrag
in de ruimte. Het kabinet zet ook in op het vergroten van het bewustzijn over ruimteveiligheid
bij belanghebbenden zoals beleidsmakers en gebruikers van ruimtemiddelen. Daarbij
wordt de verbinding gelegd met andere relevante beleidstrajecten met een ruimteveiligheidsdimensie
zoals economische veiligheid. Het kabinet wil door introductie van dit ruimteveiligheidsbeleid
de essentiële rol blijven waarborgen die ruimtevaart speelt in onze nationale veiligheid
en de hoogwaardige Nederlandse kenniseconomie. Met deze inzet op ruimteveiligheidsgebied
draagt Nederland tevens bij aan de verdere bevordering van de internationale veiligheid,
stabiliteit en rechtsorde.

De ruimte biedt eindeloze mogelijkheden maar raakt voller en wordt betwist

Civiele en militaire partijen gebruiken dagelijks op grote schaal direct en indirect
satellieten en bijbehorende infrastructuur voor aardobservatie, communicatie en navigatie.
Satellieten voor plaats- en tijdsbepaling behoren tot de Nederlandse vitale infrastructuur
en onze «smart» samenleving is niet meer voor te stellen zonder betrouwbare weersvoorspellingen,
digitale betalingen of tracking & tracing in de logistiek. Operaties van Defensie zijn onmogelijk zonder gebruikmaking van
het ruimtedomein: communicatie met uitgezonden eenheden, het gebruik van satellietgeleide
precisiewapens en inlichtingenanalyses op basis van satellietbeelden. Deelname aan
satelliet- en lanceerrakettenprogramma’s van de Europese ruimtevaartorganisatie ESA
is belangrijk voor de Nederlandse industrie en voor het behoud en de verdere ontwikkeling
van eigen Europese capaciteiten op dit strategisch belangrijke gebied. Nederland heeft
internationaal een vooraanstaande positie in het ontwikkelen van wetenschappelijke
satellietinstrumenten en dankzij het gebruik van ruimte-infrastructuur zijn Nederlandse
wetenschappers toonaangevend op het gebied van astronomie, aardwetenschappen en planeetonderzoek.
Binnen het topsectorenbeleid bieden door satellieten verzamelde gegevens oplossingen
voor vraagstukken over thema’s zoals energietransitie en duurzaamheid, landbouw, water
en voedsel, en veiligheid. Ruimtevaart en toepassingen daarvan spelen een belangrijke
rol in het adresseren van uitdagingen in het Regeerakkoord en brede EU-, NAVO-, ESA-
en VN-agenda’s zoals klimaat, mobiliteit en veiligheid.

De mogelijkheden en kansen van ruimtevaart lijken oneindig maar tegelijkertijd is
de ruimte kwetsbaar. De ruimte wordt snel voller doordat het aantal satellieten exponentieel
groeit. In de zes decennia na lancering van de eerste satelliet Spoetnik (1957) zijn
ongeveer 9.000 satellieten gelanceerd, aanvankelijk vooral door de Verenigde Staten
en de Sovjet-Unie. Inmiddels kan een tiental spelers, waaronder de ESA, zelfstandig
satellieten lanceren en beschikken meer dan tachtig landen over eigen satellieten.
Ook is er de toenemende commercialisering van de ruimtevaart: private ondernemingen
ontwikkelen en lanceren nu zelf satellieten, bijvoorbeeld voor het opzetten van netwerken
met grote groepen satellieten die als één systeem in constellaties gaan functioneren.
Hierdoor verdubbelt het totale aantal satellieten in de ruimte waarschijnlijk al binnen
vijf jaar; naar verwachting groeit het aantal satellieten in Nederlands beheer in
deze periode eveneens sterk met mogelijk tientallen satellieten. Door deze toenemende
drukte in de ruimte groeit de kans op ongelukken en misverstanden.

De ruimte wordt tegelijkertijd in toenemende mate een betwist domein: een groeiend
aantal landen ontwikkelt capaciteiten om de toegang van andere gebruikers tot ruimtemiddelen
te beperken of hen deze te ontzeggen. Dit leidt tot een breed scala aan dreigingen,
variërend van verstoring en degradatie tot aan fysieke vernietiging van ruimtemiddelen.
Voorbeelden hiervan zijn het storen van satellietnavigatiesignalen, het forceren van
levensduur-reducerende baanmanoeuvres en manipulatie van satellieten in de ruimte,
maar ook kinetische aanvallen via anti-satellietwapens (ASAT’s). Veel van de benodigde
technologie hiervoor heeft een dual-usekarakter. Ook met vanaf de grond gelanceerde
wapens zoals Direct-Ascent ASAT’s kan het gebruik van bijvoorbeeld verkennings- en communicatiesatellieten in
lage omloopbanen worden ontzegd. Ten slotte vormen ook hybride operaties (een combinatie
van politieke, militaire, economische, inlichtingen- en cybermiddelen die onder de
geweldsdrempel worden ingezet) een dreiging tegen satellieten en bijbehorende grondinfrastructuur.

Beleidsontwikkeling op ruimteveiligheid is in volle gang

Genoemde ontwikkelingen zijn terug te zien in de internationale beleidsontwikkeling
op ruimteveiligheid. Deze is in volle gang, zowel in individuele landen als op multilateraal
vlak. De ruimte speelt een grote rol in het strategische en militaire denken van ruimtegrootmachten
zoals de Verenigde Staten, Rusland en China. De Verenigde Staten brachten onlangs
de militaire ruimtecapaciteiten onder in een apart krijgsmachtdeel en publiceerden
een bijbehorende militaire ruimtedoctrine. Binnen Europa vervult Frankrijk op militair
gebied een voortrekkersrol die onder andere zichtbaar is in de publicatie van een
militaire ruimtestrategie. Andere Europese landen die investeren in militaire ruimtecapaciteiten
en daarover een strategie publiceerden zijn Duitsland, Italië, Spanje en het Verenigd
Koninkrijk. Ruimteveiligheid is dan ook onderdeel van de beleidsformulering in die
landen.

In de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties worden ieder jaar meerdere resoluties
over veiligheid in de ruimte geagendeerd. Op de agenda van de Ontwapeningsconferentie
in Genève is de Prevention of an Arms Race in Outer Space (PAROS) een hoofdonderwerp en werken lidstaten aan uitbreiding van het normatieve
kader voor wapenbeheersing in de ruimte. Dit raakt in toenemende mate ook aan het
werk van het VN-Committee on the Peaceful Uses of Outer Space (COPUOS), waarin lidstaten het vreedzaam gebruik van de ruimte bespreken in technisch-wetenschappelijke
en juridische subcommissies. Ook binnen de NAVO staat het onderwerp ruimtevaart sinds
enige tijd hoog op de agenda. De Alliantie introduceerde in juni 2019 voor het eerst
een ruimtebeleid en verklaarde later dat jaar de ruimte tot vijfde operationeel domein
als onderdeel van het eigen afschrikkings- en defensiebeleid. In Europa is de ESA
de belangrijkste actor op het gebied van ruimtevaart; de ESA agendeert ruimteveiligheid
voor de eerstvolgende Ministeriële Raad (2022). Daarnaast is de EU zelf ook steeds
actiever op ruimtevaartgebied, onder andere met eigen programma’s voor aardobservatie,
satellietcommunicatie en -navigatie, en space situational awareness, en heeft toenemende aandacht voor de veiligheidsdimensie van de ruimte.

Ook het kabinet heeft sinds een aantal jaren toenemend aandacht voor de veiligheidsaspecten
van de ruimte. Het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat bracht, mede namens
betrokken ministeries, in 2019 de Nota Ruimtevaartbeleid (Kamerstuk 24 446, nr. 64) uit, met oog voor de relevantie van ruimtevaart voor de nationale veiligheid. Ook
is ruimtevaart opgenomen in het topsectorenbeleid als onderdeel van de Kennis- en
Innovatieagenda (KIA) Veiligheid. Het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat
publiceerde in 2016 het rapport Inventarisatie Kwetsbaarheid Uitval Satellietnavigatie (IKUS) en bereidt momenteel het beheer en gebruik voor van een robuuste overheidsdienst
voor tijd- en plaatsbepaling via een beschermd en beveiligd signaal van het Europese
satellietnavigatiesysteem Galileo (PRS – Public Regulated Service). Defensie onderkent het militair belang van de ruimte en intensiveerde de laatste
jaren de inzet op ruimtevaartgebied. Na diverse verkennende studies heeft Defensie
ruimtevaart opgenomen in beleidsdocumenten zoals de Defensienota 2018 (informatiegestuurd
optreden) (Kamerstuk 34 919, nr. 1), de Defensie Industrie Strategie 2018 (ruimte als prioritair technologiegebied)
(Kamerstuk 31 125, nr. 92), de Defensievisie 2035 (ruimte als nieuw domein) (Kamerstuk 34 919, nr. 71) en de Strategische Kennis- en Innovatieagenda 2021–2025 (Kamerstuk 35 570 X, nr. 32). Defensie publiceert daarnaast in het voorjaar van 2021 een Defensie Ruimte Agenda.

Een veilige ruimte en ruimteveiligheid zijn steeds meer met elkaar verbonden

Ruimteschroot is een groeiend probleem. Het wordt vooral veroorzaakt door niet langer
werkende satellieten, onderdelen van oude lanceerraketten en brokstukken afkomstig
van niet-opzettelijke botsingen, maar ook door doelbewuste testen met antisatellietwapens.
In de ruimte zijn nu al meer dan 900.000 objecten groter dan een centimeter die blijvende
schade aan satellieten kunnen aanrichten. Naast internationale afspraken over bijvoorbeeld
de omgang met satellieten die het einde van de levensduur hebben bereikt, zijn er
ook initiatieven om ruimteschroot actief op te gaan ruimen. De hiervoor benodigde
technologie is echter ook geschikt om doelbewust satellieten van een tegenstander
tijdelijk of permanent uit te schakelen. Civiele initiatieven op dit terrein, bijvoorbeeld
vanuit de ESA, zijn dan ook direct verbonden met discussies over een wapenwedloop
in de ruimte.

Ruimteveiligheidsbeleid: uitgangspunten en toegevoegde waarde

In het licht van deze ontwikkelingen en vanuit het besef dat de kwetsbaarheid van
de ruimte risico’s voor Nederland oplevert, introduceert het kabinet internationaal
beleid voor veiligheid van de ruimte. Dit beleid heeft drie uitgangspunten:

1. Toegang tot het ruimtedomein is essentieel voor het waarborgen van onze nationale
veiligheid en het functioneren van de hoogwaardige Nederlandse kenniseconomie;

2. De Nederlandse inzet op veiligheidsaspecten van de ruimte is in overeenstemming met
het internationaal recht en draagt bij aan de doelen van de Geïntegreerde Buitenland-
en Veiligheidsstrategie (GBVS);

3. In de uitvoering van het beleid wordt aansluiting gezocht met prioriteiten in internationaal
verband zoals de EU, NAVO, de ESA en de VN.

Nederland erkent ook het belang van de ruimte voor militair optreden binnen de bestaande
internationale kaders die daarop van toepassing zijn. Dit militair gebruik kan verschillende
vormen aannemen: militaire activiteiten kunnen vanuit, in, naar en door de ruimte
plaatsvinden. Als verdragspartij bij de vijf VN Ruimteverdragen staat Nederland op
het standpunt dat dit gebruik van de ruimte vreedzaam moet zijn en, in het bijzonder,
dat geen massavernietigingswapens in een baan om de aarde of op hemellichamen worden
gestationeerd. Nederland streeft er onverminderd naar een wapenwedloop in de ruimte
tegen te gaan.

Het kabinet wil vanuit de algemene doelstellingen op het gebied van internationale
samenwerking, veiligheid en stabiliteit, en versterking van de internationale rechtsorde,
met het ruimteveiligheidsbeleid op verschillende wijzen een toegevoegde waarde leveren:

• In multilateraal verband (EU, NAVO, VN) bijdragen aan transparantie- en vertrouwenwekkende
maatregelen, wapenbeheersing, het versterken van internationale veiligheidssamenwerking
en het verder bevorderen van het normatief kader en de internationale rechtsorde op
het gebied van de ruimte;

• Bijdragen aan verdere bewustwording over ruimteveiligheid zoals dreigingen en risico’s
bij relevante overheidspartijen en gebruikers van ruimtemiddelen in binnen- en buitenland,
onder andere door inzet van internationale (publieks)diplomatie;

• Signaleren en agenderen in nationaal en internationaal verband (bilateraal, EU, NAVO,
VN) om de weerbaarheid van onze samenleving tegen ruimtedreigingen te vergroten, voor
Nederland relevante ruimte-infrastructuur te beschermen, en een objectieve space situational awareness te garanderen.

Gefaseerde inzet via drie kerninitiatieven, gestoeld op de GBVS

Wat in de ruimte gebeurt, raakt rechtstreeks aan de veiligheid van Nederland. Het
kabinet koppelt veiligheid van de ruimte dan ook direct aan de GBVS. De intensivering
van de Nederlandse inzet op ruimteveiligheid, die stoelt op de drie pijlers van de
GBVS (voorkomen, verdedigen en versterken), draagt zodoende bij aan het behalen van
de doelen uit deze strategie. De uitdagingen hierbij zijn groot terwijl het kabinet
tegelijkertijd moet prioriteren in tijd en capaciteit. Een gefaseerde en schaalbare
inzet maakt dit mogelijk. Het kabinet initieert hiervoor nieuwe initiatieven op het
gebied van ruimteveiligheidsbewustzijn en space situational awareness. Het kabinet legt tegelijkertijd verbinding met bestaande beleidstrajecten met een
ruimteveiligheidsdimensie die daarmee onder dit nieuwe beleid vallen.

Kerninitiatief 1: Vergroten ruimteveiligheidsbewustzijn

Het op het juiste niveau brengen en houden van het bewustzijn over de veiligheidsaspecten
van ruimtevaart, zowel nationaal als internationaal, is een randvoorwaarde voor een
effectief ruimteveiligheidsbeleid. Primaire inzet binnen dit kerninitiatief is een
actieve beleidscoördinatie en -monitoring vanuit het Ministerie van Buitenlandse Zaken
op het gebied van ruimteveiligheid, zoals het opstellen van een kaderinstructie voor
ruimteveiligheid langs de in deze brief toegelichte beleidslijnen. Een ander element
van dit initiatief is agendering van het thema weerbaarheid tegen ruimtedreigingen
in nationale en internationale (NAVO, EU) beleidsagenda’s, als onderdeel van het streven
van het kabinet om deze weerbaarheid te vergroten via een gecoördineerde aanpak door
de betrokken ministeries.

Nederland zal ook internationale initiatieven om ruimtedreigingen en risico’s breed
bekend te stellen en te adresseren actief steunen. Voorbeelden zijn het in 2019 gestarte
EU-initiatief Safety, Security and Sustainability of Outer Space (3SOS) en de in 2020 aangenomen VN-resolutie om ruimtedreigingen te verminderen door
verantwoord gedrag in de ruimte. Het gaat hierbij onder andere om het betrachten van
internationale transparantie over dit ruimteveiligheidsbeleid door dit internationaal
bekend te stellen en het in VN-verband aanleveren van een nationale visie op dreigingen
en risico’s in de ruimte, op (on)verantwoord gedrag in de ruimte en op mogelijke wegen
voorwaarts richting normen, principes en regels voor verantwoord ruimtegebruik. Deze
nationale visie zal met uw Kamer worden gedeeld. Nederland zal het thema ruimteveiligheid
ook nadrukkelijk agenderen bij bilaterale veiligheidsconsultaties om standpunten over
dit thema uit te wisselen, ook met niet-like minded landen, en om met bondgenoten en partners te bouwen aan coalities ter ondersteuning
van de inzet in multilateraal verband. Andere wegen binnen dit kerninitiatief zijn
het koppelen van het thema ruimteveiligheid aan risico-verlagende maatregelen en het
vergroten van strategische stabiliteit tussen de grootmachten, en agendering van het
belang van goede ruimtevaartinlichtingen en informatie-uitwisseling op nationaal en
internationaal niveau.

Kerninitiatief 2: Space Situational Awareness voor naleving afspraken over verantwoord
gedrag in de ruimte

Space Situational Awareness (SSA) – het detecteren en volgen van objecten in de ruimte – kent al civiele en militaire
toepassingen zoals het voorkomen van botsingen in de ruimte en het genereren van waarschuwingen
over tijdsvakken waarin (defensie)locaties worden geobserveerd door verkenningssatellieten.
Een effectieve en onafhankelijke SSA biedt ook meerwaarde voor diplomatieke doeleinden:
het faciliteert toezicht op en naleving van huidige en toekomstige internationale
afspraken over verantwoord gedrag in de ruimte en biedt mogelijkheden om te handelen
als deze afspraken niet worden nagekomen (verificatie/attributie). Nederland wil een
rol spelen bij de verdere uitwerking hiervan in Europees verband.

Kerninitiatief 3: Verbinding met bestaande beleidstrajecten

Diverse bestaande beleidstrajecten hebben een ruimteveiligheidsdimensie. Inzet van
dit kerninitiatief is het stroomlijnen van het nieuwe ruimteveiligheidsbeleid met
lopende trajecten zoals economische veiligheid. Andere voorbeelden zijn voortzetting
van het huidige strikte exportcontrolebeleid op militaire en dual-use ruimtevaarttechnologie,
actieve beleidsmatige en technische inzet in voor ruimteveiligheid relevante exportcontrolegremia
zoals het Wassenaar Arrangement, en agendering van het thema ruimteveiligheid binnen
nationale en internationale politiek-strategische beleidsagenda’s (EU, ESA, NAVO).

SSA: van ruimteweer naar naleving van gedragsnormen

Europa werkt op SSA-gebied al samen: naast het volgen van effecten in de ruimte veroorzaakt
door de zon (space weather), waaraan ook het KNMI deelneemt, en het detecteren van
natuurlijke ruimteobjecten die schade op aarde kunnen veroorzaken (near-earth objects)
besloot de EU in 2014 tot oprichting van het EU-SST (Space Surveillance and Tracking)-consortium
voor toezicht op en volgen van ruimteobjecten. Dit consortium bestaande uit Duitsland,
Frankrijk, Italië, Polen, Roemenië, Spanje en het Verenigd Koninkrijk levert informatie
voor het voorkomen van botsingen in de ruimte, maakt risico-inschattingen over ongecontroleerde
terugkeer van ruimtemiddelen op aarde en detecteert en karakteriseert klein ruimteschroot.
Het gebruik van SSA in gezamenlijk (Europees) verband bij de naleving van internationale
afspraken over het gebruik van de ruimte vormt een uitbreiding hierop; het denken
hierover is vrij nieuw. Nederland heeft hier ook wat te bieden vanuit de internationaal
vooraanstaande positie op de benodigde sensor- en radartechnologie zoals de SMART-L
radar. Ook sluit dit initiatief aan bij de Nederlandse ambities voor verdere ontwikkeling
van SSA-capaciteiten: Nederland wil zich aansluiten bij het EU-SST consortium vanuit
het oogpunt van civiele veiligheid (space safety) en deze inzet uitbreiden naar ruimteveiligheid
(space security). Daarnaast zijn er al goede ervaringen met de bilaterale Defensiamenwerking
met Duitsland op het gebied van SSA.

De bestaande Nederlandse inzet in EU-, ESA- en VN-initiatieven voor een verantwoord
gebruik van de ruimte wordt voortgezet, waaronder het terugdringen van ruimteschroot.
Dit geldt ook voor de Nederlandse ondersteuning van een autonome en betaalbare toegang
van Europa tot de ruimte. Hierbij heeft het kabinet aandacht voor positionering van
de Nederlandse industrie en toegang tot relevante budgetten.

Ruimteveiligheidsbeleid op de langere termijn

Vanuit de genoemde noodzaak voor prioritering richt het kabinet zich nu op de drie
beschreven kerninitiatieven. Bij verder opschalen kan op de langere termijn vanuit
het ruimteveiligheidsbeleid worden ingezet op de bestaande internationale dialoog
over ruimteverkeer, zoals de EU-beleidsdiscussie over Space Traffic Management (STM). Andere mogelijkheden zijn het kandideren van Nederlandse subject matter experts voor internationale initiatieven op het gebied van ruimteveiligheid en het werken
aan de verdere ontwikkeling van vertrouwenwekkende maatregelen en het normatief kader,
onder andere op het gebied van testen van antisatellietwapens en manoeuvres in omloopbanen.
Ook kan het Ministerie van Buitenlandse Zaken, in nauw overleg met andere betrokken
ministeries, de mogelijkheden gaan verkennen van verdere internationale (juridisch
bindende) afspraken over ruimteschroot en STM, ratificatie van bestaande ruimteverdragen
door andere Staten agenderen en internationale ruimtevaartsamenwerking verder stimuleren,
ook met niet-like minded landen.

Ten slotte ligt het opstellen van een rijksbrede nationale ruimteveiligheidsstrategie
in de volgende kabinetsperiode voor de hand, binnen de dan geldende kaders van de
rijksbrede buitenlandse- en veiligheidsstrategie. Hierin kunnen de eerste ervaringen
worden meegenomen die komende periode worden opgedaan met het in deze brief toegelichte
ruimteveiligheidsbeleid en de dit jaar te verschijnen Defensie Ruimte Agenda. Het
kabinet heeft bewust gekozen om deze twee trajecten in interdepartementale afstemming
parallel te ontwikkelen. Integratie van de twee trajecten in deze fase zou tot vertraging
in de uitwerking van het ruimteveiligheidsbeleid hebben geleid.

De introductie van ruimteveiligheidsbeleid is een belangrijke vervolgstap in het beschermen
van Nederlandse belangen omtrent de ruimte en het vergroten van de weerbaarheid van
onze samenleving tegen deze dreigingen. Het stelt Nederland ook in staat om veiligheidsrisico’s
in de ruimte actief in multilateraal verband te adresseren en zo veiligheid, stabiliteit
en rechtsorde in internationaal verband verder te bevorderen. Ik zal uw Kamer via
de voortgangsrapportage over de GBVS informeren over de in deze brief beschreven inzet
en de daarbij behaalde resultaten.

De Minister van Buitenlandse Zaken, S.A. Blok