Brief regering : Onderzoeksrapport over alimentatie

Nr. 61
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 15 februari 2021

Hierbij bied ik uw Kamer het onderzoeksrapport aan «Alimentatie van nu, acceptatie
van alimentatie in het licht van maatschappelijke ontwikkelingen».1

Het onderzoek is in de periode december 2019 tot december 2020 uitgevoerd in opdracht
van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) door de Rijksuniversiteit
Groningen.

Het onderzoek vloeit voort uit het Regeerakkoord waarin is vermeld dat nader onderzoek
wordt verricht ten behoeve van een verdere herijking van het familierecht, over o.a.
alimentatie. In het onderzoek wordt voorts de mogelijkheid van toekenning van partneralimentatie
aan samenwonenden onderzocht, dit naar aanleiding van een tijdens de behandeling van
het wetsvoorstel Herziening partneralimentatie in de Eerste Kamer gedane toezegging.2

De volgende hoofdvragen zijn onderzocht:

1. Welke elementen van het systeem omtrent partner- en kinderalimentatie dragen bij of
doen afbreuk aan de acceptatie van de onderhoudsverplichting en is de mate van acceptatie
van invloed op het aantal gerechtelijke procedures en invorderingsprocedures bij het
LBIO?

2. Welke aanpassingen aan het bestaande berekeningssysteem van partneralimentatie kunnen
bijdragen aan een vergroting van de acceptatie? Bevordert een meer forfaitair stelsel
van de partneralimentatie de vergroting van de acceptatie?

3. Sluit het stelsel van deze onderhoudsverplichtingen aan bij de inrichting van de huidige
maatschappij?

4. Wat kan in dit licht gezegd worden over de mogelijkheid partneralimentatie toe te
kennen aan samenwoners?

Ten behoeve van de beantwoording van de onderzoeksvragen hebben onderzoekers klassiek-juridisch
onderzoek (literatuur- en jurisprudentieonderzoek) en empirisch onderzoek (data-analyse,
interviews, enquêtes en expertmeetings) uitgevoerd.

De belangrijkste conclusies en aanbevelingen n.a.v. de hoofdvragen zijn:

1. Elementen – acceptatie – procedures

Onderzoekers concluderen dat eigen is aan een stelsel van onderhoudsverplichtingen
dat alimentatieplichtigen en -gerechtigden verschillend aankijken tegen alle elementen
van het systeem van partner- en kinderalimentatie, waaronder duur en omvang. Wat voor
de ene groep bijdraagt aan de acceptatie, kan voor de andere groep afbreuk doen aan
de acceptatie van de verplichting. Elementen die vrij eensgezind positief dan wel
negatief beoordeeld worden zijn de grondslag voor kinderalimentatie respectievelijk
de kosten van vaststelling van alimentatie.

De vraag in welke mate acceptatie van alimentatie een rol speelt bij de beslissing
om te procederen, is volgens onderzoekers niet goed met harde cijfers te beantwoorden.
De indruk bestaat dat deze relatie niet zonder meer bestaat. Er blijkt meer draagvlak
te bestaan voor kinderalimentatie dan partneralimentatie, maar zowel partner- en kinderalimentatieverplichtingen
worden over het algemeen behoorlijk nageleefd en het aantal alimentatieprocedures
daalt de laatste jaren. Het zijn volgens onderzoekers veeleer andere redenen die men
ertoe brengt om te procederen, zoals een moeizaam verlopen voortraject van een scheiding,
oplopende emoties of een wijziging van omstandigheden waar men – al dan niet met hulp
van deskundigen – niet uitkomt.

2. Berekeningssystematiek – forfaits – acceptatie

De door de rechtspraak opgestelde Alimentatienormen, die richtlijnen geven voor het
berekenen van alimentatie, zijn een succesvol instrument dat bijdraagt aan de voorspelbaarheid
en de uniforme rechtstoepassing op alimentatieterrein.

De normen zijn volgens de onderzoekers wel aan herziening toe. Daarbij kan gedacht
worden aan het vergroten van de leesbaarheid en toegankelijkheid, het opstellen van
richtlijnen voor meer veel voorkomende situaties, het opvullen van leemten en het
verschaffen van criteria ter bepaling van welke richtlijn op welke situatie toegepast
kan worden.

Een goede modelmatige benadering en gebruikmaking van passende forfaits zullen volgens
de onderzoekers leiden tot meer passende bedragen, betere voorspelbaarheid en daarmee
tot minder procedures.

Te overwegen valt volgens onderzoekers om wijziging van alimentatie slechts toe te
staan indien deze leidt tot een vaststelling die meer dan een bepaald percentage verschilt
van het oorspronkelijke bedrag. Dergelijke drempels met een forfaitair karakter voorkomen
dat kleine wijzigingen aanleiding geven tot procedures.

3. Aansluiting bij maatschappelijke ontwikkelingen

De onderzoekers geven aan dat het aantal echtscheidingen daalt en het aantal geregistreerde
partnerschappen stijgt. Over de beëindiging van het informeel samenleven zijn geen
cijfers voorhanden. Meer vrouwen worden economisch zelfstandig, maar nog steeds ondervindt
een aanzienlijke groep vrouwen financieel nadelige gevolgen van een echtscheiding.
Dit hangt voornamelijk samen met de rolverdeling tijdens het huwelijk en verschilt
afhankelijk van het opleidingsniveau en de culturele achtergrond van de betrokkenen.

De onderzoekers bepleiten de grondslag lotsverbondenheid voor partneralimentatie breed
te interpreteren. Zij onderscheiden verschillende uitwerkingen van deze grondslag:
een zorgplicht om zoveel mogelijk na het huwelijk op een zelfde welvaartsniveau te
leven, herstel van tijdens het huwelijk opgelopen zorggerelateerde achterstand van
verdiencapaciteit, compensatie voor onbetaalde arbeidsinspanningen in het huishouden
of in de onderneming tijdens het huwelijk en lotsverbondenheid die (ook) met zich
brengt dat de zorgplicht niet wordt afgewenteld op de samenleving. Het is niet nodig
hiervoor de wet aan te passen, aldus de onderzoekers. De Alimentatienormen zouden
wel meer oog moeten hebben voor verschillende situaties bij echtscheiding. Door een
ruime grondslag van lotsverbondenheid te hanteren in deze normen, bieden deze ruimte
voor wijzigende maatschappelijke opvattingen en ontwikkelingen en kan aan groepen
die financieel nadeel ondervinden van een echtscheiding voor een deel compensatie
worden geboden.

De onderzoekers signaleren daarnaast dat studerende jongeren langer thuis blijven
wonen, terwijl de gemiddelde studieduur vijf tot zes jaar is. De behoeftigheid van
studerende jongeren verschilt van die van werkende jongeren. Zij stellen daarom voor
om alimentatie voor jongmeerderjarigen enerzijds te beperken tot degenen die een opleiding
of studie volgen en anderzijds de alimentatieverplichting voor deze groep te verlengen
tot de vierentwintigjarige leeftijd, wanneer de jongmeerderjarige geacht kan worden
de opleiding of studie te hebben afgerond.

Ook signaleren de onderzoekers dat het aantal stiefgezinnen stijgt en dat blijkt dat
in stiefgezinnen niet wordt getrouwd om zo de onderhoudsplicht van de gehuwde stiefouder
te ontwijken. Onderzoekers pleiten daarom voor een heldere afstemming tussen de verschillende
onderhoudsplichten van ouders jegens gezamenlijke eigen kinderen en stiefkinderen
en voor een bezinning van de wetgever op de vraag of de onderhoudsplicht voor stiefouders
moet worden gehandhaafd of zou moeten vervallen.

4. Partneralimentatie samenwoners

De onderzoekers concluderen dat er onder samenwoners en deskundigen verdeeldheid bestaat
over de noodzaak van de introductie van een alimentatieplicht voor samenwoners.

Gelet op de toegenomen omvang van de groep ongehuwde samenlevers (inmiddels ruim 1
miljoen paren), de vergelijkbare duurzame aard van de relatie (en daarmee vergelijkbare
mate van lotsverbondenheid) en het feit dat samenwoners veelal onwetend zijn van het
ontbreken van levensonderhoudsverplichtingen, pleiten de onderzoekers voor de introductie
van een onderhoudsverplichting voor samenwoners. De alimentatieregeling zou dezelfde
moeten zijn als die voor gehuwden, met als toevoeging de mogelijkheid van een «opt-out».
Deze «opt out» zou dan in ieder geval inhouden dat de nader te kwalificeren groep
samenwoners op wie de regeling van toepassing is gezamenlijk kunnen kiezen om de alimentatieverplichting
niet voor hen te laten gelden.

Eerste reactie

Ik heb grote waardering voor de inspanning die de onderzoekers hebben verricht en
de grondigheid waarmee zij het omvangrijke onderzoek gestalte hebben gegeven. Er worden
belangrijke wijzigingen op het terrein van wetgeving voorgesteld, waarbij ik tevens
constateer dat er raakvlakken zijn met het aanhangige initiatiefwetsvoorstel Herziening
kinderalimentatie (34 154) dat door Uw kamer controversieel is verklaard. Een inhoudelijk standpunt over het
onderzoek en de verschillende aanbevelingen wordt overgelaten aan een nieuwe kabinet.

Met betrekking tot de aanbevelingen inzake de alimentatienormen zal ik vooruitlopend
daarop de Expertgroep Alimentatienormen van de Raad voor de rechtspraak verzoeken
om een reactie, zodat deze kan worden betrokken bij een toekomstig inhoudelijke standpunt
op het rapport. Ook zal ik waar nodig andere betrokkenen organisaties voor een reactie
benaderen.

Een afschrift van deze brief alsmede het onderzoeksrapport zijn verzonden aan de voorzitter
van de Eerste Kamer der Staten-Generaal.

De Minister voor Rechtsbescherming,
S. Dekker