Brief regering : Van wegwerpplastics naar praktische oplossingen voor hergebruik

28 694
Verpakkingsbeleid

Nr. 254
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 10 februari 2021

De productie en het gebruik van wegwerpplastics dragen bij aan veel onnodig zwerfafval
in onze omgeving en het gebruik van veel grondstoffen die vervolgens verloren gaan.
Zoals ik uw Kamer eerder heb aangegeven wil ik daarom kijken welke stappen de komende
jaren kunnen bijdragen aan het verminderen van de productie en het gebruik van wegwerpplastics,
in het verlengde van de hierover in Europees verband afgesproken maatregelen. Tevens
geef ik invulling aan enkele toezeggingen aan uw Kamer door u te informeren over een
aantal aan zwerfafval gerelateerde onderwerpen, zoals mondkapjes, tasjes, filters
voor tabaksproducten en de communicatieaanpak en monitoring van zwerfafval.

Wegwerpbekers en -maaltijdverpakkingen: van wegwerp naar hergebruik

Wegwerpbekers en maaltijdverpakkingen komen steeds meer voor en vormen samen inmiddels
meer dan een derde van het zwerfafval. Ze dragen zo bij aan de plasticsoep, verspilling
van grondstoffen en CO2-uitstoot. In totaal worden naar schatting in Nederland jaarlijks 3 miljard kartonnen
koffiebekers met kunststof coating weggegooid, en 500 miljoen volledig plastic bekers.
Een grove schatting van de klimaatimpact van wegwerpbekers bedraagt ruim 45 kton CO2-eq1. Er verdwijnen jaarlijks ruim 1,7 miljard wegwerpmaaltijdverpakkingen na een korte
gebruiksduur in de prullenbak. Het gaat per Nederlander dus gemiddeld om meer dan
honderd bekers en verpakkingen per jaar.

De Europese afspraken over wegwerpplastics die Nederland met andere landen gemaakt
heeft, worden binnenkort in de Nederlandse wet geïmplementeerd. Ik heb u hierover
per brief in meer detail geïnformeerd2. De afspraken verplichten alle lidstaten onder meer om een ambitieuze en blijvende
reductie in het gebruik van wegwerpbekers en maaltijdverpakkingen te realiseren in
2026 t.o.v. 2022, maar laat aan de lidstaten beleidsruimte om zelf te bepalen hoe
die vermindering te realiseren. Ik ben voornemens om te laten doorrekenen of een halvering
van het gebruik van wegwerpbekers en maaltijdverpakkingen een realistisch en meetbaar
streefdoel is. Daarnaast zal ik ook een ambitieuzer en een minder ambitieus streefdoel
laten doorrekenen. Tenslotte zal ik ook in kaart brengen wat andere landen doen, ter
invulling van deze verplichting.

Ik wil bij het bereiken van deze doelstelling goed rekening houden met de gebruiker
en de betrokken bedrijfssectoren, zoals de horeca, catering en evenementensector.
Met hen wil ik werken aan het beschikbaar maken van simpele, praktische en schone
alternatieven voor wegwerpplastics. Zij moeten immers de veranderingen in de praktijk
brengen en hebben goed zicht op hoe dit op een haalbare en betaalbare manier te organiseren
is. Tevens blijf ik in goed overleg met het bredere maatschappelijk middenveld over
de mogelijkheden die zij zien en initiatieven die zij ontplooien om onze doelen te
halen.

Uit onderzoek blijkt dat de sleutel tot een significante reductie van het gebruik
van wegwerpplastics ligt in het aantrekkelijker maken van hergebruik. De winst van
het meermaals gebruiken van dezelfde materialen is in het algemeen groter dan de kleinere
verschillen in de milieubelasting tussen het ene en het andere materiaal in de benodigde
grondstoffen en energie. Ook moet worden voorkomen dat de plastic wegwerpproducten
worden vervangen door wegwerpproducten van ander milieubelastend materiaal3. Wel moeten uitzonderingen mogelijk blijven als die bijdragen aan het aanbod van
duurzamere alternatieven in een circulaire economie. Ook kan in bepaalde situaties
het gebruik van wegwerpproducten om medische overwegingen noodzakelijk blijven. Daarover
zal ik uiteraard de betrokken organisaties consulteren.

Ik zet gelet op bovenstaande, ter invulling van de verplichting, in op landelijke
afspraken om herbruikbare bekers, bestek en verpakkingen overal waar mogelijk aan
de gebruiker aan te bieden en het gebruik van wegwerp in de komende jaren waar mogelijk
uit te faseren. Dit kan in verschillende situaties een verschillende aanpak vergen.
Waar het gaat om etenswaren en dranken die op locatie worden geconsumeerd, zoals bij
fastfoodketens, maar ook sportkantines en recreatieparken en op festivals en evenementen
is het aanbieden van herbruikbare alternatieven voor wegwerpverpakkingen ter plaatse
goed mogelijk, bijvoorbeeld via retoursystemen. Bij afhaal en bezorging van dranken
en maaltijden vindt de consumptie niet op locatie plaats maar onderweg of thuis. Hierin
lijken herbruikbare alternatieven voor wegwerkbekers en -maaltijdverpakkingen goede
potentie te hebben voor het bereiken van de reductie. Een recente verkenning liet
zien dat er al goede voorbeelden in de praktijk worden getest, die kunnen worden opgeschaald4.

Herbruikbare alternatieven worden ook relatief aantrekkelijker als de wegwerpvariant
niet langer gratis wordt verstrekt, net zoals nu het geval is bij de plastic tassen
in de supermarkten. Ik ga hierover in gesprek met de betrokken partijen, met als inzet
om te komen tot een breed gedragen aanpak.

Grote publieke en zakelijke afnemers kunnen een belangrijke rol spelen als launching customer voor herbruikbare alternatieven, zodat deze in de praktijk beproefd en bewezen kunnen
worden. Zo valt bijvoorbeeld te denken aan een retoursysteem voor herbruikbare koffiebekers
via de catering binnen de rijksoverheid. Ook bij andere (semi)-publieke instellingen
(scholen, ziekenhuizen, musea, culturele instellingen) is hiermee veel winst te behalen.
Daarom zal ik met hen in gesprek gaan over de reductie.

Om bovenstaande aanpak te kunnen operationaliseren, is in het ontwerpbesluit kunststofproducten
voor eenmalig gebruik de mogelijkheid opgenomen tot het nemen van wettelijke maatregelen.
In lijn met de Europese Richtlijn wordt hierbij de mogelijkheid benoemd tot verplichtingen
tot het aanbieden van herbruikbare alternatieven, beprijzing van wegwerpproducten
of het tegengaan van de afgifte van wegwerpproducten in bepaalde gevallen. De keuze
voor welke (combinatie van) deze maatregelen in Nederland wordt ingezet om een reductie
te realiseren zal nader worden uitgewerkt in een ministeriële regeling die naar verwachting
begin volgend jaar wordt gepubliceerd. Ik ga eerst ook met de betreffende sectoren
gedurende dit jaar in gesprek over deze uitwerking en de gewenste combinatie van maatregelen
en hoe deze gefaseerd en kosteneffectief kunnen worden ingericht. Uiteraard informeer
ik uw Kamer over de vervolgstappen en houd ik daarbij ook rekening met de gevolgen
voor deze sector van de COVID-pandemie. Die biedt zowel een aansporing om tempo te
maken – we bestellen immers vaker en meer dan voorheen – als een uitdaging, omdat
de betrokken sectoren een zware periode doormaken waarin al veel praktische aanpassingen
nodig zijn in de bedrijfsvoering.

Vooruitlopend op de inwerkingtreding van de definitieve maatregelen nodig ik koplopende
partijen alvast uit om in 2021–2022 met pilots te starten en verschillende deelbekersystemen
en herbruikbare maaltijdverpakkingen voor on-the-go, maaltijdbezorging en in de detailhandel
te introduceren om gebruikers er alvast aan te laten wennen en om ervan te leren.

Ik zal uw Kamer informeren over de uitkomst van de gesprekken met de sectoren over
de nadere invulling en fasering van de wettelijke maatregelen en de bijbehorende doelstelling
voor 2026.

Overige aan zwerfafval gerelateerde onderwerpen

Evenementen

Ik heb uw Kamer toegezegd om met de evenementensector en gemeenten in gesprek te gaan
over het terugdringen van wegwerpplastics. Eind 2018 ben ik met de Plastic Promise
de samenwerking aangegaan met koplopers uit de evenementensector om het gebruik van
wegwerpplastic met minimaal 50% te reduceren. Deze aanpak heeft geresulteerd in diverse
pilots op evenementen zelf en een grote publiekscampagne «never give up on your cup»
tezamen met drankfabrikanten. Daarnaast is in samenwerking met gemeenten een traject
gestart gericht op kennisontwikkeling en het invoeren van een circulair bekersysteem.
In de praktijk blijkt een beker met een retoursysteem goed mogelijk, zowel met een
herbruikbare beker als met een recyclebare beker, mits deze retour komt en wordt gerecycled.
Het onderzoek van het LCA centre is als bijlage bijgevoegd5 en de kennis en best practices zijn gedeeld met gemeenten. De aanpak zal mede in het kader van bovengenoemde algemene
maatregelen in samenwerking met gemeenten en evenementen verder worden uitgewerkt.
Opschaling van eerdergenoemde pilots zal kunnen plaatsvinden zodra (grootschalige)
evenementen weer kunnen plaatsvinden.

Kauwgom

Naar aanleiding van vragen van het lid Von Martels6 heb ik uw Kamer toegezegd onderzoek te doen naar de verschillende beleidsopties om
kauwgomvervuiling tegen te gaan. Kauwgom is niet één van de 10 producten waarop de
wegwerpplastics richtlijn betrekking heeft, maar maakt wel een groot deel uit van
de categorie «klein en organisch zwerfafval» in Nederland (13%). Kauwgom blijft lang
liggen (25 jaar), bevat meestal plastic, tast de visuele kwaliteit van de omgeving
aan en het verwijderen is moeizaam en duur.

Het onderzoeksrapport brengt de opties in kaart hoe de kauwgomvervuiling aangepakt
kan worden. Er is niet één sluitende oplossing, maar een combinatie van maatregelen,
waarbij producentenverantwoordelijkheid en een gebiedsgerichte aanpak als meest kansrijk
worden aangemerkt. Dit rapport vindt u in de bijlage bij deze brief.7

Het rapport geeft aan dat meerdere partijen een rol te spelen hebben om kauwgomvervuiling
aan te pakken, waaronder ook de producenten. Ik zal als onderdeel van de aanpak van
kauwgom in overleg treden met de sector om te zien op welke manier deze verantwoordelijkheid
kan worden vastgelegd. Dit zou via een convenant met kauwgomproducenten kunnen worden
vastgelegd met afrekenbare doelen, of via regelgeving in een regeling voor uitgebreide
producentenverantwoordelijkheid (UPV) voor de publieke kosten van het opruimen van
kauwgom in het zwerfafval en bewustmakingsmaatregelen.

Ik neem bij de voorbereiding van de door de wegwerpplastics richtlijn voorgeschreven
UPV’s ook kauwgom mee, zodat ook hiervoor een UPV in werking kan treden wanneer een
vrijwillige aanpak niet tot het gewenste resultaat leidt. De uiterlijke datum van
inwerkingtreding voor deze UPV’s is 31 december 2024.

Mondkapjes

Mondkapjes zijn momenteel veelvuldig terug te vinden in het zwerfafval vanwege de
COVID-19 pandemie. Gelet op de urgentie zet ik in op maatregelen die snel uit te voeren
zijn zonder het gebruik ervan te ontmoedigen. Dat zijn maatregelen gericht op de consument,
zoals het actief promoten van herbruikbare alternatieven, bewustmaking van het juist
weggooien en de milieu-impact en gezondheidsrisico’s van niet juist weggooien. In
het corona voorlichtingsmateriaal over het gebruik van mondkapjes van de rijksoverheid
zijn instructies opgenomen over het correct weggooien van mondkapjes evenals een handleiding
voor het maken van een herbruikbaar mondkapje. Daarnaast breng ik de communicatiemiddelen
over corona-zwerfafval die ontwikkeld zijn door Nederland Schoon en de Plastic Soup
Foundation onder de aandacht van gemeenten.

Plastic tassen

Sinds ze niet meer gratis verstrekt mogen worden, is het aantal plastic draagtassen
dat in het zwerfafval belandt met 70% gereduceerd. Er wordt nu steeds meer gebruik
gemaakt van herbruikbare tasjes, maar ook de papieren tas is een veelgebruikt alternatief.
Tijdens het AO van 2 december (Kamerstuk 32 852, nr. 137) heb ik toegezegd een toelichting te geven op de levenscyclusanalyse (LCA) van plastic
tasjes t.o.v. alternatieven. Het rapport hierover van CE Delft is als bijlage bijgevoegd.8 Hieruit blijkt dat de papieren tas niet duurzamer is dan de lichte plastic draagtas.
De herbruikbare katoenen tas is wel duurzamer, na 37 keer hergebruiken, wat in de
praktijk aannemelijk is. Een herbruikbaar nylon tasje voor bijvoorbeeld groente en
fruit is na zes keer gebruiken duurzamer. Samenvattend betekent dit dat ook hier herbruikbare
alternatieven duurzamer zijn, maar dat het belangrijk is om te bezien of er per saldo
sprake is van minder verbruik van grondstoffen dan wel een verplaatsing van grondstoffengebruik
en wat de milieudruk is van het alternatief. Ik zal daarom de impact van mogelijke
beleidsmaatregelen onderzoeken om de omslag naar hergebruik verder te stimuleren,
waaronder het uitbreiden van het verbod op gratis verstrekken van plastic tasjes naar
tasjes gemaakt van andere materialen.

Tabaksproducten met filters

Ik heb uw Kamer een toelichting toegezegd op de maatregelen uit de wegwerpplastics
richtlijn, gericht op filters van tabaksproducten. Sigarettenfilters komen veel voor
in het zwerfafval en bevatten plastics en andere schadelijke stoffen. De richtlijn
verplicht daarom om voor filters van tabaksproducten o.a. een UPV in te voeren die
de kosten dekt van o.a. het opruimen en een specifieke inzamelstructuur voor de openbare
ruimte. Hoe dit voor tabaksproducten wordt ingericht, wordt in nauwe afstemming met
VWS bepaald, teneinde de conformiteit met het tabaksontmoedigingsbeleid te waarborgen.
De nadere uitwerking vindt plaats via een ministeriële regeling die uiterlijk 5 januari
2022 wordt gepubliceerd en volgens de richtlijn op 5 januari 2023 in werking moet
treden. Verder volgen uit de wegwerpplastics richtlijn per 3 juli 2021 verplichte
productmarkeringen voor o.a. tabaksproducten met filters9, om consumenten te wijzen op de milieueffecten van het verkeerd weggooien ervan.

Communicatie aanpak zwerfafval en bewustmakingsmaatregelen

Bevorderen van bewustwording en gedragsverandering van burgers, bedrijven en andere
organisaties is een belangrijke stap naar een zwerfafvalvrij Nederland. Dit begint
met een grootschalige zwerfafvalcampagne. In 2020 ben ik een landelijk initiatief
gestart om de verschillende communicatie-activiteiten over zwerfafval in Nederland
te verbinden, ondersteunen en versterken. Daarvoor ben ik in gesprek getreden met
gemeenten, ngo’s en bedrijven om de verschillende communicatie-activiteiten te bundelen.

In 2020 zijn al diverse activiteiten door het consortium van bovengenoemde partijen
uitgevoerd: zo is er een training verzorgd voor ngo’s en natuurorganisaties om met
gedragsinzichten de eigen communicatie over zwerfafval te verbeteren en is met Staatsbosbeheer
een zwerfafvalpreventie-aanpak ontwikkeld voor de zwerfafval hotspot de Biesbosch.
Dit soort gebiedsgerichte samenwerkingen wordt voortgezet in 2021.

In 2021 is «recreatie» het centrale aandachtspunt. Piekdrukte is een terugkerend probleem
voor gebiedsbeheerders en door corona worden parken, bossen, oevers en stranden meer
dan anders gebruikt. Voor gebiedsbeheerders is het dan ook een grote uitdaging om
deze gebieden schoon te houden. Met het consortium zal via communicatie uitingen hier
extra aandacht aan besteden.

Tevens wordt een onderzoek gedaan naar kansrijke bewustmakingsmaatregelen voor wegwerpplastics.
Zo hoop ik medio 2021 een onderbouwd en effectief pakket aan bewustmakingsmaatregelen
te kunnen presenteren om consumenten te stimuleren zwerfafval te voorkomen.

Monitor zwerfafval

Rijkswaterstaat voert sinds 2008 in opdracht van IenW de landelijke monitor zwerfafval
uit om inzicht te geven in hoe schoon Nederland is, welke trends er in het zwerfafval
te zien zijn en hoe mensen dit beleven. Conform mijn toezegging doe ik u bij deze
brief mijn reactie toekomen op de onderzoeken van Rijkswaterstaat10 naar het verder verbeteren van de landelijke zwerfafvalmonitoring. Voor effectief
zwerfafvalbeleid is inzicht in de ontwikkeling en effecten van zwerfafval onontbeerlijk.
Daarom is de afgelopen twee jaar in het onderzoeksproject «Versterken beleidsbasis,
meten is weten» verkend hoe verschillende effecten van zwerfafval (leefbaarheid, gezondheid
mens en natuur, circulaire economie en kosten zwerfafval) het beste kunnen worden
gemonitord. Naar aanleiding van dit onderzoek wordt de monitor aangevuld met gewicht
per productcategorie en de materiaalsamenstelling, zodat de effecten op circulaire
economie en gezondheid beter in kaart komen. 0ok de leefbaarheidsindicator wordt verder
ontwikkeld.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
S. van Veldhoven-van der Meer