Brief regering : Strategische afhankelijkheden in het energie-domein

31 239 Stimulering duurzame energieproductie

Nr. 845 BRIEF VAN DE MINISTERS VAN BUITENLANDSE ZAKEN EN VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 9 februari 2021

De motie van het lid Van der Staaij verzoekt het kabinet om zich ook in EU-verband
te blijven inspannen voor het minimaliseren van de afhankelijkheid van Russisch gas
door te bevorderen dat er meer wordt geïnvesteerd in bijvoorbeeld gas uit de Verenigde
Staten en in alternatieve energiebronnen1. In reactie op deze motie komt uw Kamer deze brief toe over strategische afhankelijkheden
in het energie-domein.

In mei 2019 ontving uw Kamer al een brief over diversificatie van gasimport2 in reactie op de motie van de leden Van Ojik en Sjoerdsma3. De nu voorliggende brief gaat in op afhankelijkheden in relatie tot alle energiedragers
(nu en in de toekomst), de geopolitieke context daarvan en ten slotte het Europese
en nationale energiebeleid om diversificatie verder te bevorderen en in te spelen
op kansen die de energietransitie biedt. Ook wordt ingegaan op de 12 november jl.
ingediende en aangehouden motie van de leden Van Ojik (GroenLinks) en Sienot (D66)
over een nieuwe EU-strategie voor energieveiligheid4.

1. Inleiding

De fysieke aanwezigheid van grondstoffen, zoals fossiele energiedragers, is ongelijk
verdeeld over de wereld. In combinatie met de vraag naar deze grondstoffen en daarmee
geproduceerde producten leidt dit tot internationale handel, die onder andere de welvaart
vergroot en wederzijdse afhankelijkheden creëert. Het doel van het energiebeleid van
het kabinet is een betaalbaar, betrouwbaar en duurzaam energiesysteem te realiseren.

De Europese importafhankelijkheid van fossiele energiedragers is groot en om de risico’s
in de vorm van aanbod- of prijsfluctuaties te beperken zet het kabinet, zowel in EU-verband
als ook nationaal, in op diversificatie van leveranciers, energiedragers en aanvoerroutes.
Dit diversificatiebeleid draagt bij aan het goede functioneren van de Europese energiemarkt,
ook in periodes met aanzienlijke afwijkingen van de normale verbruikspatronen, zoals
tijdens de Covid-19 pandemie5. De overheid is hier normerend, stimulerend, en regulerend; het zijn bedrijven die
handelen in energie(dragers) en investeren in infrastructuur.

Het kabinet blijft zich goed bewust van risico’s die kleven aan grote importafhankelijkheid
van een beperkt aantal landen, zeker wanneer leveringen zouden kunnen worden beïnvloed
door andere dan alleen economische overwegingen. Genoemde diversificatie helpt om
het risico op ongewenste afhankelijkheden voor zover mogelijk te voorkomen. Het blijft
hierbij wel zaak om ook oog te houden voor het wederzijdse aspect; waar Nederland
vooral let op aanbodzekerheid, volgen leveranciers de ontwikkelingen op de interne
markt vanuit het oogpunt van vraagzekerheid, temeer nu fossiele energieprijzen onder
druk staan als gevolg van overproductie6

Naast diversificatie draagt de energietransitie, die de energiesector fundamenteel
verandert, bij aan het beperken van (ongewenste) afhankelijkheden in relatie tot fossiele
energiedragers. Deze transitie versnelt doordat wereldwijd verreweg de meeste investeringen
in nieuwe energiecentrales nu naar hernieuwbare energie gaan, wat tot gevolg heeft
dat zon en wind inmiddels al op veel plekken de goedkoopste energiebron zijn en kosten
blijven dalen. De elektriciteitsopwekking uit wind en zon verdubbelt de komende vijf
jaar en is naar verwachting in 2024 de grootste bron van elektriciteitsopwekking (groter
dan aardgas of steenkool)7. Inmiddels komt al bijna een kwart van de verbruikte energie in de EU uit hernieuwbare
bronnen en, in het kader van de implementatie van de Europese Green Deal en doelstellingen op het vlak van emissiereductie, zullen aanzienlijke investeringen
worden gedaan in de versnelling van de transitie op weg naar emissieneutraliteit in
2050.

2. Energie-afhankelijkheden

Algemeen

Energievoorzieningszekerheid wordt gedefinieerd als toegang tot energiedragers zonder
onderbrekingen en voor een betaalbare prijs. Deze paragraaf gaat ten aanzien van de
energiedragers olie, gas, kolen (grijze stroom), nucleaire energie en hernieuwbaar
(groene stroom en biomassa) in op de Nederlandse importafhankelijkheid, de diversificatie
van leveranciers en aanvoerroutes, en de vooruitzichten.

Een aantal ontwikkelingen valt op in het Nederlandse energieverbruik (figuur 1): het
totale verbruik daalt geleidelijk, evenals het gasverbruik, terwijl het verbruik van
hernieuwbare energie sterk toeneemt richting 2030. In 2019 bedroeg het totale energieverbruik
3.060 Petajoule (PJ) met als belangrijkste energiedragers: aardgas (44%), aardolie
37%, steenkool (9%) en hernieuwbare bronnen (8%).

Figuur 1: Primair energieverbruik in Nederland (vastgesteld en voorgenomen beleid)1

1 Klimaat- & Energieverkenning 2020 (PBL); Primair energieverbruik is de energie die nodig is aan de bron om het uiteindelijke
verbruik te dekken (er is verlies bij opwekking en transport).

Figuur 2: Diversificatie van leveranciers. Overzicht (in %) van de landen waaruit
Nederland fossiele energiedragers importeert (bij gas zijn de importen weergegeven
voor de EU als geheel).1

1 De laatste data van CBS en Eurostat zijn gebruikt in figuur 2 (van 2019 of eerste helft 2020).

Importafhankelijkheid gas

Uit de Aardgasbalans (figuur 3) blijkt dat Nederland een netto-importeur van aardgas
is geworden. In 2010 was er per saldo een gasexport van 1013 Petajoule (PJ) en in
2019 is dit veranderd in een import van 347 PJ. Dit is te verklaren door de verminderde
winning uit het Groningenveld en de kleine gasvelden. Deze trend zet door richting
2030; weliswaar neemt het gasverbruik in Nederland geleidelijk af, maar de winning
daalt nog veel sneller. Dit vooral als gevolg van het besluit van het kabinet om de
winning uit het Groningenveld zo snel als mogelijk is te beëindigen.

Figuur 3: Nederlandse aardgasbalans (vastgesteld en voorgenomen beleid)1

1 Klimaat- & Energieverkenning 2020 (PBL).

De afname van de gasproductie in Noordwest-Europa (vooral in Nederland, het Verenigd
Koninkrijk en Duitsland) zorgt in dit decennium voor een toenemende importafhankelijkheid
van aardgas uit landen buiten de EU. Zelfs de ambitieuze Europese plannen voor reductie
van CO2-emissies kunnen niet voorkomen dat de Europese vraag voorlopig minder snel daalt
dan de winning. Tot 2030 zal de gasimport van zowel de EU als Nederland naar verwachting
stijgen, waarbij het geïmporteerde gas grotendeels via pijpleidingen zal worden aangevoerd
en daarnaast in toenemende mate in de vorm van Liquified Natural Gas (LNG).

Eurostat berekent de afhankelijkheid van gasimport alleen voor de EU als geheel. Gezien
het bestaan van één Europese gasmarkt en het feit dat gas steeds meer wordt verhandeld
op de Nederlandse virtuele gashandelsplaats TTF (Title Transfer Facility), sinds dit jaar mondiaal de grootste gashub, is dat ook begrijpelijk; het wordt steeds
lastiger te bepalen waar het aardgas vandaan komt als het eenmaal op de Europese markt
is. Voor de EU geldt dat aardgas hoofdzakelijk komt uit Rusland, Noorwegen en Algerije
en, dankzij het toenemende aandeel LNG, uit steeds meer andere landen. Het meeste
gas importeert de EU uit Rusland en Noorwegen, namelijk circa 40% en 20% (figuur 2).
In 2019 bestond 27% van de Europese import uit LNG, onder meer uit de Verenigde Staten,
Nigeria, Qatar en Canada. LNG leidt tot diversificatie van leveranciers en aanvoerroutes.
Vermoedelijk zal LNG de komende decennia uit steeds meer landen komen.

Zoals eerder aan uw Kamer is geschreven, is het de verwachting dat er in de nabije
toekomst genoeg aanvoercapaciteit van hoogcalorisch gas is om aan de stijgende Europese
vraag te voldoen, zowel via pijpleidingen als LNG8.

Ook na 2030 blijft er een grote importafhankelijkheid van aardgas vanuit landen buiten
de EU, maar wel zal het importvolume, dankzij de energietransitie, naar verwachting
dalen. Het kabinet bevordert het gebruik van groen gas en waterstof in de verwachting
dat gasvormige energiedragers in alle sectoren noodzakelijk blijven, ook na 2050,
met name in de industrie en het zware transport9. De reden hiervan is dat gasvormige moleculen efficiënter en goedkoper zijn om grootschalig
te transporteren en op te slaan dan elektronen (elektriciteit)10. Het zal op langere termijn naar verwachting mogelijk zijn om duurzame waterstof
te importeren uit bijvoorbeeld Zuid-Europa en Noord-Afrika en dit te gebruiken als
energiedrager in plaats van aardgas. Het kabinet zet zich dan ook in voor de ontwikkelingen
rond de opkomende wereldhandel voor duurzame waterstof.

Importafhankelijkheid olie

De Nederlandse economie is voor ruwe olie bijna geheel afhankelijk van de import uit
niet-EU-landen. Het zijn vooral de sectoren mobiliteit en de energie-intensieve industrie
(raffinage en petrochemie), die ruwe olie verbruiken. De invoer van ruwe olie kent
een grote diversiteit aan geografische oorsprong, transportmodaliteit en leveranciers.
Overigens wordt een even grote hoeveelheid olie via Nederlandse havens doorgevoerd.
Olie bereikt Nederland vooral via olietankers en voor een klein deel via pijpleidingen.

De Nederlandse raffinagesector produceert ongeveer 1,2 miljoen vaten per dag, waarvan
twee derde in ons land zelf wordt verbruikt en een derde geëxporteerd. Nederland is
dus een handelsland bij uitstek met zowel grote opslag als doorvoer van olie en olieproducten.
Dit toont niet alleen de Nederlandse afhankelijkheid van ruwe olie-import, maar ook
de afhankelijkheid van buurlanden van de Nederlandse raffinage-industrie.

De diversificatie van leveranciers op de oliemarkt is zeer groot, dankzij een goed
geïntegreerde mondiale markt. De oliemarkt is volatiel en er zijn vele potentiële
leveranciers op wie een beroep kan worden gedaan in geval van een disruptie11. De markt kent daardoor veel handelsmogelijkheden en mogelijkheden tot het indekken
van risico’s op financiële markten. De afgelopen jaren is het aanbod geografisch nog
diverser geworden, bijvoorbeeld door de sterke opkomst van de Braziliaanse offshore-olie
productie en schalieolie in de Verenigde Staten. Ook de terugkeer van Libië op de
oliemarkt in de afgelopen maanden heeft het aanbod verbreed. Zoals bekend bestaan
vanuit milieuoogpunt zorgen over de toepassing van schalie-technologie. Tegelijkertijd
heeft de snelle groei van de Amerikaanse productie van schalieolie (en gas) in het
afgelopen decennium een positief effect gehad op de mondiale leveringszekerheid.

De Nederlandse importafhankelijkheid van olie noopt tot een actief kabinetsbeleid
ter mitigatie en diversificatie met het oog op mogelijke aanbodverstoringen. Het is
belangrijk dat Nederland beschikt over voldoende aanvoer- en opslag capaciteit in
de vorm van beschikbare haven- en pijpleidinginfrastructuur. Vooruitkijkend verwacht
het Internationaal Energie Agentschap (IEA) dat de markt in elk geval tot 2025 ruim
voorzien zal zijn van ruwe olie12. De verwachting is dat dit decennium het olieverbruik in Nederland grosso modo gelijk
zal blijven (figuur 1) en dan na 2030 geleidelijk gaat dalen als gevolg van de afbouw
van het verbruik van fossiele energiedragers. Hiermee daalt ook onze afhankelijkheid
van olie-import.

Importafhankelijkheid steenkool

Nederland is voor het kolenverbruik in kolencentrales en de staalindustrie geheel
afhankelijk van import uit niet-EU-landen. Rotterdam fungeert als doorvoerhaven voor
kolen voor energiecentrales en hoogovens in Duitsland, Frankrijk en België. Kolen
worden vooral geïmporteerd uit Rusland, de Verenigde Staten, Colombia en Australië
(samen goed voor 80% van de aanvoer), waarbij Rusland de grootste leverancier is.
Behalve dat er sprake is van diversificatie van leveranciers, geldt dat de kolenvraag
(ook) in de EU snel afneemt13.

De «wet verbod op kolen bij elektriciteitsproductie» is vanaf 20 december 2019 van
kracht. Deze wet heeft tot doel de uitstoot van CO2 terug te dringen en voorziet in een verbod op het verbruik van kolen als brandstof
voor de elektriciteitsproductie in uiterlijk 2030. Nederlandse kolencentrales zullen
dus uiterlijk in 2030 sluiten of overgaan op een CO2-arme brandstof. Daarnaast zet de staalindustrie in op CO2-arme innovatie van het productieproces en ook daar verwacht men op termijn een volledig
afscheid van kolen. In 2015 piekte de Nederlandse netto-kolenimport met 444 PJ14, terwijl de totale aanvoer via Nederlandse havens meer dan 2093 PJ bedroeg. Daarna
is een daling ingezet van zowel de totale aanvoer als netto invoer (in de eerste helft
van 2020 zelfs met 35%). De verwachting is dat de invoer van kolen tot 2030 aanmerkelijk
verder zal dalen.

Importafhankelijkheid kernenergie

Kernenergie heeft een klein aandeel in de Nederlandse energiemix (circa 1%). Voor
de productie van kernenergie is Nederland afhankelijk van de aanvoer van uranium.
De importafhankelijkheid van uranium wordt in Nederland niet berekend, maar wel wordt
de import van uranium op EU-niveau bijgehouden door Euratom; in 2018 werd circa 16.000
ton uranium geïmporteerd in de EU (vrijwel geheel via lange-termijn contracten), wat
neerkomt op een kwart van de wereldwijde vraag. De belangrijkste herkomstlanden van
uranium voor de EU waren in 2019: Canada, Niger, Australië, Rusland en Kazachstan15. Ook in dit geval is er dus sprake van diversificatie van leveranciers. Het aanbod
van kernenergie is weergegeven in de Energiebalans (figuur 1) en bleef het afgelopen
decennium nagenoeg gelijk in Nederland. Er wordt geen stijging verwacht richting 2030.

Hernieuwbare energie

De productie van hernieuwbare energie zal de komende jaren fors toenemen in Nederland.
De planning is dat het totale aandeel stijgt van 8,7% in 2019 naar 25% in 2030 en
dat het aandeel groene stroom in het elektriciteitsverbruik zelfs stijgt van 18% in
2019 naar (gemiddeld) 75% in 2030 (figuur 4). Deze groei komt in dit decennium van
het grotere aanbod groene stroom uit wind- en zonne-energie, dat respectievelijk zes
en vier keer toeneemt in omvang ten opzichte van nu. Het aandeel hernieuwbare energie
groeit minder snel voor warmte- en motorbrandstoffen. Overigens gaf TenneT in zijn
jaarlijkse monitoring16 aan dat de komende jaren (tot het zichtjaar 2030) geen problemen worden verwacht
met de leveringszekerheid van elektriciteit in Nederland, waarbij er vanaf 2025 wel
vaker import van elektriciteit kan plaatsvinden.

In de volgende paragrafen zal dieper worden ingegaan op de energietransitie, zowel
de geopolitieke aspecten ervan, als het beleid om het aandeel hernieuwbaar in de energiemix
snel te laten toenemen. Uiteindelijk zal dit type energie het overgrote deel van onze
energiemix uitmaken.

Figuur 4: Bruto eindverbruik hernieuwbare energie in Nederland (vastgesteld en voorgenomen
beleid)1

1 Klimaat- & Energieverkenning 2020 (PBL); normalisering is de berekening van de productie op basis van de gemiddelde productiefactor
over een aantal jaren.

3. Geopolitieke context

Strategische afhankelijkheden in het energie-domein dienen te worden bezien in de
bredere EU-discussie over open strategische autonomie. Voor Nederland gaat het hierbij
in algemene zin niet om het nastreven van autonomie als doel op zich, maar om het
versterken van de weerbaarheid. Een open markt is cruciaal voor de concurrentiekracht
van de Europese en Nederlandse economie en waar sprake is van een risico op onwenselijke
onafhankelijkheden kan de EU ingrijpen op basis van een zorgvuldige analyse en maatwerk,
waarbij wordt gewaakt voor onnodige marktverstoringen of protectionisme. Specifiek
in relatie tot fossiele energiedragers gaat het er bij open strategische autonomie
om dat, ondanks de grote importafhankelijkheden, Nederland en de EU te allen tijde
in staat zijn om het publieke belang van energievoorzieningszekerheid te waarborgen.
Diversificatie is hier de beste aanpak omdat volledige autonomie hier niet het doel,
noch realistisch is. En dit in combinatie met goede noodplannen om extreme klappen
op te kunnen vangen.

Aangezien de motie-Van der Staaij refereert aan de afhankelijkheid van Russisch (pijpleiding)gas
en het belang van diversificatie, bijvoorbeeld door meer te investeren in hernieuwbare
energie, wordt in deze paragraaf ingegaan op zowel de energierelatie met Rusland,
alsook de energietransitie, inclusief de geopolitieke aspecten daarvan.

Energierelatie met Rusland

Zoals uiteengezet in de Rusland-strategie17, blijft het zaak om onder meer op het energiedossier «functionele samenwerking» met
Rusland na te streven op basis van gemeenschappelijke belangen. Hierbij is het goed
te bedenken dat al decennialang sprake is van een intensieve energiehandel met Rusland.
Het aanbod van Russische kolen, olie en gas op de Europese markt draagt bij aan lagere
prijzen, wat van belang is voor de concurrentiepositie van de economie, ook de Nederlandse.
Functionele samenwerking impliceert zowel een goed oog voor gemeenschappelijke belangen,
alsook het voeren van dialoog waar nodig.

Rusland is een belangrijke energieleverancier aan de EU en dat zal de komende jaren
zo blijven. Het kabinet is zich terdege bewust van de risico’s die verbonden zijn
aan te grote afhankelijkheid van energieleveranties uit Rusland, vooral aan (pijpleiding)gas.
Mede daarom zet het kabinet in EU-verband in op een sterke interne Europese energiemarkt
en diversificatie van bronnen, leveranciers en aanvoerroutes18. Het is wel zaak om risico’s te zien in de context van wederzijdse afhankelijkheid.
Zo is Rusland zelf ook afhankelijk van olie- en gasleveranties aan de EU, ook omdat
verreweg de meeste Russische (export-)gaspijpleidingen naar de EU lopen en een aanzienlijk
deel van het Russische overheidsbudget bestaat uit olie- en gasinkomsten. Daarbij
zou een nieuwe (gedeeltelijke) leveringsstop van gas, waarvan begin 2006 en 2009 korte
tijd sprake was vanwege een geschil tussen Rusland en Oekraïne over gastransit, opnieuw
gevolgen hebben voor het imago van Rusland als energieleverancier. Mede in reactie
op de gebeurtenissen destijds heeft de EU mitigerende maatregelen genomen met als
resultaat dat de EU inmiddels in ruim 40% van haar gasconsumptie kan voorzien via
LNG-terminals en dat gaspijpleidingen, veel meer dan voorheen, ook bi-directioneel
(van west naar oost) werken. Dit is de gasleveringszekerheid EU-breed, en vooral ook
in de Oost-Europese lidstaten, ten goede gekomen.

De visie van het kabinet op het gaspijpleiding-project Nord Stream 2 is vaak met uw
Kamer besproken en gedeeld in verschillende brieven19. Het kabinet heeft een neutrale positie en ziet Nord Stream 2 als een commercieel
project, waarbij het zich rekenschap geeft van de geopolitieke aspecten. In EU-verband
zal het kabinet zich blijven hardmaken voor de gastransit door Oekraïne. Of Russisch
gas via het Oekraïense pijpleidingnetwerk of een andere route naar de EU komt, maakt
voor de afhankelijkheid van Russisch gas in de EU geen groot verschil, maar wel voor
de grote Oekraïense inkomsten uit de gastransit. Daarom houdt dit punt de aandacht
en is het positief dat er, dankzij de bemiddeling van de Europese Commissie en Duitsland,
in december 2019 een nieuw vijfjarig akkoord is bereikt.

De energietransitie

De omschakeling naar hernieuwbare energiebronnen draagt bij aan een diverser, steeds
verder gedecentraliseerd en dynamischer systeem van energieproductie en -handel. Dit
verandert afhankelijkheden en zal de internationale afhankelijkheden, zeker buiten
de EU, per saldo aanzienlijk beperken:

– De geografische locatie van de winning van energiebronnen, bepalend bij de winning
van fossiele energiebronnen, wordt minder belangrijk, omdat het bijna overal mogelijk
is om «stromingsbronnen» (wind, zon en water) te benutten. Dit vermindert onze afhankelijkheid
van derde landen.

– Er zijn nu nog fossiele energiedragers nodig om voor voldoende netspanning te zorgen
op de momenten dat de wind niet waait en de zon niet schijnt («dunkelflaute»). Investeringen
in infrastructuur (zoals elektriciteitsnetwerken), in betere interconnecties tussen
EU-lidstaten en in elektriciteitsopslag in batterijen (en wellicht op termijn in duurzame
waterstof) kunnen dit op termijn grotendeels ondervangen. Ook dit vergroot onze autonomie.

– Om onwenselijke nieuwe afhankelijkheden te voorkomen is het zaak om grip te houden
op de voor de energietransitie essentiële waardeketens. Voor de snel groeiende productie
van bijvoorbeeld windmolens en zonnepanelen en voor uitbreiding van het elektriciteitssysteem
zijn schaarse grondstoffen nodig, die op dit moment op beperkte schaal worden gewonnen
in de EU. De Europese Commissie heeft dertig grondstoffen aangemerkt als «kritiek».
Of een grondstof kritiek is wordt bepaald op basis van zowel het economisch belang
van de grondstof als de mate waarin toeleveringsrisico’s bestaan20. Daarbij speelt dat het huidige aanbod van bepaalde grondstoffen zeer geconcentreerd
is, zoals zeldzame aardmetalen in China21. Ook is het zo dat veel van de kritieke grondstoffen worden gedolven in landen met
interne conflicten, armoede en/of milieuschade rondom mijnbouw. Dit zijn risico’s
in het licht van de groeiende afhankelijkheden in dit domein. Niettemin is het de
vraag hoe geopolitiek bepalend deze kritieke grondstoffen zullen worden in vergelijking
tot fossiele energiedragers. Dit omdat veel metalen en mineralen in principe geografisch
breed kunnen worden gewonnen, het door innovaties mogelijk is bepaalde grondstoffen
te substitueren, er goede mogelijkheden zijn voorraden aan te leggen en terugwinning
uitkomst kan bieden.

De transitie naar een hernieuwbare energievoorziening zal de geopolitieke risico’s
en ongewenste afhankelijkheden gerelateerd aan olie- en gasmarkten afbouwen in de
komende decennia en geleidelijk geopolitieke verschuivingen teweeg brengen22. Landen die afhankelijk zijn van fossiele energie-exporten zullen, zonder tijdige
mitigerende maatregelen, aan invloed inboeten en te maken kunnen krijgen met stabiliteitsrisico’s
door fors teruglopende (overheids)inkomsten, wat ook weer kan leiden tot spanningen
tussen landen door veranderende relaties. Daarom is het zaak om in het kader van het
internationaal klimaat- en energiebeleid juist ook deze productielanden zien mee te
nemen bij het verzetten van de bakens. De energierelaties met buurlanden worden belangrijker
door de verdere integratie van elektriciteits- en groene gasnetwerken, evenals de
handelsrelaties met landen die een comparatief voordeel hebben bij het genereren van
hernieuwbare energie en daardoor beschikken over een goede uitgangspositie om bijvoorbeeld
duurzame waterstof te produceren en deels te exporteren.

4. Beleid inzake voorzieningszekerheid en de energietransitie

Europees perspectief

In het Europese energiebeleid zijn de EU-strategieën voor Energiezekerheid23, de Energie Unie24 en de Green Deal leidend. Een geïntegreerd overzicht van de voortgang met de uitvoering van deze strategieën
wordt jaarlijks gegeven in het State of the Energy Union rapport, dat afgelopen oktober is gepubliceerd25. Ook zullen de Hoge Vertegenwoordiger en de Europese Commissie dit jaar komen met
een nieuwe strategie voor de energiesamenwerking met de landen buiten de EU26.

Samengevat beogen deze strategieën: de optimalisering van de werking van de Europese
interne energiemarkt, een betere verbondenheid met de mondiale energiemarkt door te
investeren in energie-infrastructuur aan de buitengrenzen van de EU, en het versnellen
van de energietransitie. Deze drie doelen dragen alle bij aan het verminderen van
afhankelijkheden. Ter implementatie ondersteunt en financiert de EU een groot aantal
projecten, waaronder:

– Projects of Common Interest: hiertoe behoren infrastructuurprojecten die de energiesystemen van lidstaten beter
met elkaar verbinden. Op de lijst met vorig jaar geselecteerde projecten staan ruim
150 projecten gericht op vooral de energietransitie, elektriciteits-interconnecties
en deels gasinfrastructuur27. Er wordt wederom geïnvesteerd in LNG-terminals. Een project dat eerder werd gesteund
is de Trans-Adriatische pijpleiding, die Azerbeidzjaans gas naar de EU zal brengen
en begin dit jaar in gebruik is genomen.

– Important Projects of Common European Interest: grootschalige projecten die bijdragen aan meer concurrentievermogen en duurzaamheid
op de interne markt. De Europese waardeketen van batterijen wordt onder meer gesteund
en wat Nederland betreft binnenkort ook de ontwikkeling van duurzame waterstof.

– Projectfinanciering in het kader van de Green Deal. Het betreft hier een groot aantal projecten. Een voorbeeld is de Renovation Wave, die eraan zal bijdragen dat in dit decennium 35 miljoen gebouwen in de EU energiezuinig
worden gemaakt. Deze inzet is van belang, omdat een derde van de energietransitie
kan worden gerealiseerd middels energie-efficiëntie maatregelen.

– Projectfinanciering ter intensivering van de energierelaties met landen rond de EU
in het kader van vooral het Nabuurschapsbeleid, inclusief het Oostelijk Partnerschap,
en de Energiegemeenschap. Behalve technische assistentie bij het hervormen van energiemarkten
van buurlanden in lijn met de regelgeving van de interne energiemarkt, wordt financiële
steun geboden aan infrastructuurprojecten die bijvoorbeeld de verbindingen met de
EU en het aandeel hernieuwbare energie in de energiemix ten goede komen.

Wat betreft gasleveringszekerheid gaf de eerdergenoemde Kamerbrief over de diversificatie
van gasimport uw Kamer een compleet overzicht van het beleid,28. Sindsdien is er verdere voortgang geboekt met interne coördinatie bij het omgaan
met mogelijke fysieke gas- en elektriciteitstekorten29. De EU stimuleert het gebruik van duurzame gasvormige brandstoffen, onder meer via
een «Waterstofstrategie»30.

De Europese Commissie heeft recent een «Actieplan voor Kritieke Grondstoffen» gepresenteerd
en de European Raw Materials Alliance (ERMA) gelanceerd, een brede alliantie gericht op het versterken van het industriële
ecosysteem om zo veilige, betrouwbare en duurzame toegang tot belangrijke grondstoffen
zeker te stellen. Veel kritieke grondstoffen zijn van belang voor de energietransitie,
zoals lithium voor batterijen en kobalt voor accu’s van elektrische auto’s. De doelen
van het Actieplan zijn onder meer het verminderen van de importafhankelijkheid van
kritieke grondstoffen door meer circulair gebruik en innovatie, het stimuleren van
de delving en verwerking van grondstoffen in de EU (inclusief de technologische kennis
die hiertoe nodig is) en het diversifiëren van de toelevering op basis van duurzame
en verantwoorde winning31. Net zoals de Europese Commissie, stelt Nederland het beleid gericht op voorzieningszekerheid
van grondstoffen dus in relatie tot het bevorderen van de duurzame winning, verwerking
en handel in grondstoffen, inclusief middels ketentransparantie32.

Met deze set maatregelen beschikt de EU over een omvattend energiebeleid gericht op
energievoorzieningszekerheid en een ordelijke transitie naar een hernieuwbare energievoorziening.
Het kabinet ziet dan ook geen noodzaak in aanvulling hierop een nieuwe EU-strategie
voor energieveiligheid op te stellen. De nadruk moet liggen op verdere implementatie
van de al bestaande (en recent aangekondigde) strategieën.

Rol van de NAVO

Afhankelijkheden in het energie-domein kunnen veiligheidsimplicaties hebben. Daarom
is het kabinet van mening dat het nuttig is dat hierover in NAVO-kader wordt gesproken.
Daaruit volgt niet noodzakelijkerwijs een handelingsperspectief voor de NAVO, maar
wel is het van belang dat informatie wordt uitgewisseld over bestaande afhankelijkheden
en hun mogelijke implicaties voor de veiligheid, en dat, mede hierdoor, een groter
bewustzijn wordt gecreëerd onder bondgenoten. Ook draagt de NAVO onder meer bij aan
bescherming van kritieke infrastructuur, bijvoorbeeld tegen cyberaanvallen, die ook
energie-infrastructuur zouden kunnen raken.

Nationaal perspectief

Net zoals in EU-verband gaan ook op nationaal niveau voorzieningszekerheid en de stimulering
van de energietransitie hand in hand. Het is hierbij goed te noemen dat vanwege het
bestaan van een interne energiemarkt de meeste afspraken in relatie tot voorzieningszekerheid
in EU-verband worden gemaakt (zoals hierboven geschetst).

Het IEA heeft recent de In-Depth Review van het Nederlandse energiebeleid afgerond en uw Kamer is reeds geïnformeerd over
de uitkomsten hiervan33. Er was steun voor het door het kabinet gevoerde beleid en de aanbevelingen van de
IEA waren in lijn met de aandachtspunten van het kabinet, namelijk: het belang van
een technologie-neutrale inzet (alle technologieën en energiedragers zijn nodig om
de energietransitie goed vorm te geven en de klimaatdoelen op tijd te halen), het
blijven letten op gasvoorzieningszekerheid in de komende decennia en het benutten
van kansen voor Nederland om een aanjagende rol te spelen bij de energietransitie.
Dit laatste wordt onderkend in ondergenoemde Rijksvisie: «Om de internationale hub-functie
in het toekomstige CO2-vrije energiesysteem uit te breiden is effectieve internationale samenwerking en
beïnvloeding van regionaal, Europees en mondiaal beleid van belang. Doel hiervan is
aansluiting bij de Nederlandse sterke kanten, waaronder de gunstige ligging aan de
Noordzee met potentie voor windenergie, en CO2-opslag, uitgebreide (transport)infrastructuur en sterke industriële clusters».

Wat betreft stimulering van duurzame energieproductie ontving uw Kamer op 22 juni
jl. (Kamerstukken 21 813 en 31 239, nr. 536) de «Rijksvisie Marktontwikkeling voor de Energietransitie», die invulling geeft
aan de afspraak uit het nationale Klimaatakkoord om een brede visie op marktordening
en energietransitie vast te stellen, inclusief ook een ambitieuze beleidsagenda richting
2030.

Eerder in deze kamerbrief staat dat er voor de fossiele energiedragers gas en olie,
die samen in 2019 nog circa 80% van de Nederlandse energiemix vormden, naar verwachting
voldoende aanvoercapaciteit zal zijn in de nabije toekomst. Desalniettemin blijft
het zaak om ook voorbereid te zijn op onverhoopte extreme aanbodverstoringen. Daarom
beschikt Nederland in het kader van crisisbeheersingsafspraken in IEA- en EU-verband
over strategische olievoorraden met een omvang van 90 dagen van de Nederlandse olie-consumptie.

Wat betreft gas -waarbij sprake is van voldoende diversificatie van leveranciers en
aanvoerroutes, maar minder dan bij olie- beschikt Nederland eveneens over een goede
uitgangspositie om extreme aanbodverstoringen voor een langere periode goed op te
kunnen vangen. Dit is vooral te danken aan de Nederlandse gasmarkt, die de best functionerende
en meest liquide gasmarkt van de EU is, en aanwezige infrastructuur, inclusief de
LNG-terminal in Rotterdam en diverse gasopslagen. Wat ook bijdraagt aan de gasleveringszekerheid
is de aardgaswinning uit kleine velden in de Noordzee, waarvoor recent de investeringsaftrek
van bedrijven voor gaswinning is verhoogd naar 40%. Daarnaast dienen EU-lidstaten
afspraken te maken om elkaars beschermde afnemers, met name huishoudens, bij te staan
bij eventuele fysieke gastekorten.

De Nederlandse gasimportafhankelijkheid neemt toe door afnemende gaswinning in Noordwest-Europa
en vooral in Nederland zelf. Om de gasleveringszekerheid te waarborgen zal de komende
jaren meer aardgas moeten worden geïmporteerd en daarbij lijkt Rusland de meest voor
de hand liggende leverancier. De gasimport uit Noorwegen kan namelijk niet structureel
worden verruimd (zeker niet als eind 2022 de Baltic Pipe gaspijpleiding van Noorwegen naar Denemarken en Polen in gebruik gaat) en de doorvoercapaciteit
van de LNG-terminal in Rotterdam is begrensd en kan op korte termijn niet worden uitgebreid.

Het is in het licht van deze ontwikkelingen dat het Ministerie van Economische Zaken
en Klimaat voornemens is om in samenwerking met Gasunie Transport Services (GTS) de
huidige rapportage gasvoorzieningszekerheid, die onderdeel vormt van het tweejaarlijkse
Investeringsplan van GTS, uit te breiden en een eigenstandig karakter te geven, zodat
op regelmatige basis een helder inzicht kan worden verkregen over de Nederlandse gasleveringszekerheid34.

Wat betreft de nationale beleidsinzet dient tenslotte te worden benadrukt dat het
kabinet, in nauwe samenwerking met de relevante partijen, de energiesector ook beziet
vanuit een nationaal veiligheidsperspectief. Daarbij is er in het bijzonder aandacht
voor het waarborgen van de continuïteit van energievoorzieningszekerheid.

Conclusie

Een betaalbaar, betrouwbaar en duurzaam energiesysteem is van groot belang voor Europese
en Nederlandse burgers en voor een concurrerend bedrijfsleven. De overheid is hier
normerend, stimulerend, en regulerend; het zijn bedrijven die handelen in energie(dragers)
en investeren in infrastructuur. Daar waar sprake is van een risico op onwenselijke
afhankelijkheden kan worden ingegrepen op basis van zorgvuldige analyse en maatwerk
in lijn met de visie van strategische autonomie met behoud van een open economie.
Ingrijpen in het energie-domein is niet nieuw. Het begon met de aanleg van olievoorraden
in reactie op oliecrises van de jaren zeventig en speelt nog altijd een belangrijke
rol, bijvoorbeeld bij financiële steun aan nieuwe LNG-terminals en de implementatie
van het Europese actieplan voor kritieke grondstoffen.

De Europese (en dus ook de Nederlandse) energiemarkt is recentelijk nauwer verbonden
geraakt met de mondiale markt dankzij de inzet op toenemende diversificatie van leveranciers,
energiedragers en aanvoerroutes. Hierdoor moeten leveranciers hun best doen om marktaandeel
te behouden. Wat betreft gas heeft de opkomst, en nog altijd sterke groei, van LNG-aanbod
de markt veranderd van een regionale, aan pijpleidingen gekoppelde, markt naar een
wereldmarkt. Wat betreft olie is de diversificatie toegenomen door de groei van het
exportaandeel van niet-OPEC producenten, vooral de VS. Ook speelt dat er sprake is
van overproductie van fossiele energiebronnen, waardoor er een «kopersmarkt» is ontstaan.
En daar komt nu de grote groei van hernieuwbare energie bij, waardoor de diversiteit
in de energiemix nog verder zal toenemen, en de internationale afhankelijkheid zal
afnemen.

Afhankelijkheden in het energie-domein blijven bestaan, hoewel die als gevolg van
de energietransitie wel geleidelijk veranderen. Dit biedt kansen om met de juiste
beleidsinzet te komen tot een situatie, waarbij de afhankelijkheden naar verwachting
kleiner zullen zijn dan de huidige afhankelijkheid van fossiele energiedragers.

Het kabinet is dan ook van mening dat met de huidige ontwikkeling van de energiemarkten,
de voorzieningen die er zijn om eventuele aanbodverstoringen op te vangen én de voortgaande
energietransitie er voldoende waarborgen zijn voor de energievoorzieningszekerheid.

De Minister van Buitenlandse Zaken, S.A. Blok

De Minister van Economische Zaken en Klimaat, B. van ’t Wout