Brief regering : KMPG-rapport over de invoeringskosten van de Omgevingswet: “Onderzoek transitiekosten Omgevingswet”

Nr. 176
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 5 februari 2021

Bijgaand treft u het KPMG rapport «Onderzoek transitiekosten Omgevingswet» aan1.

Inleiding

De afgelopen tijd heb ik u geïnformeerd over de inhoud en het proces van de onderzoeken
die worden uitgevoerd om te komen tot het integrale financiële beeld van de stelselherziening
Omgevingswet. Dit integrale beeld is een belangrijke stap richting de drie interbestuurlijk
afgesproken financiële evaluaties van de stelselherziening in 2022, 2023 en 2027.
Deze drie evaluaties bieden de basis om stil te staan bij de vraag of voldaan wordt
aan het uitgangspunt in het Financieel Akkoord van 2016 waarin staat dat «partijen
hoeven in financiële zin niet beter te worden van de invoering van de stelselherziening
(eventuele baten mogen dus worden ingezet), maar willen er ook niet financieel op
achteruit gaan» en voor het open gesprek waarin afgesproken is dat samen naar oplossingen
wordt gezocht wanneer blijkt dat de transitiekosten ten gevolge van buiten de invloedssfeer
van de bestuursorganen liggende factoren substantieel hoger blijken uit te vallen
in relatie tot de verwachte baten. Hierbij voel ik mij gesteund door de moties van
de leden Smeulders c.s.2 en Van Eijs3.

Om tot een integraal beeld van de financiële consequenties van de invoering van de
stelselherziening te komen zijn de afgelopen jaren ongeveer 20 deelonderzoeken uitgevoerd.
Nu de nieuwe regelgeving inmiddels gereed is, kan een integraal financieel beeld van
de stelselherziening gemaakt worden. Daartoe worden deze eerdere deelonderzoeken op
basis van een onderzoeksagenda vastgesteld, geactualiseerd, aangevuld of indien dit
nodig werd geacht (deels) grondig herzien. Hiertoe worden in totaal elf nieuwe onderzoeken
gedaan, waarvan het elfde onderzoek het onderzoek is waarin alle deelonderzoeken worden
geïntegreerd tot een integraal financieel beeld van de stelselherziening.

In eerdere berichten heb ik u gewezen op de complexiteit van de materie en onder andere
aangegeven dat de onderzoeken pas volledig afgerond kunnen worden als het geheel aan
deelonderzoeken beschikbaar is. Dit omdat integraal bezien moet worden of de resultaten
van het ene deelonderzoek nog consequenties hebben voor andere deelonderzoeken en
of dat dubbeltellingen aan de orde zijn4.

Vanwege het grote belang dat wordt gehecht aan inzicht in de transitiekosten stuur
ik u, vooruitlopend op de afronding van de overige deelonderzoeken en het onderzoek
naar het integraal financieel beeld, bijgaand alvast het KMPG-rapport over de zogenoemde
transitiekosten van de Omgevingswet, «Onderzoek transitiekosten Omgevingswet».

Het integrale beeld ontvangt u in de loop van april voorzien van een interbestuurlijke
bestuurlijke waardering. De uitkomsten van het onderzoek over de transitiekosten vormen
tezamen met de resultaten van de andere onderzoeken de start van een zorgvuldig monitoring-
& evaluatieproces met bestuurlijk afgesproken evaluatiemomenten in 2022, 2023 en 2027.

Transitiekosten overheden

Op grond van door gemeenten, provincies, waterschappen en het Rijk aangeleverde informatie
is het de inschatting van KPMG dat er in de transitieperiode door de overheden, gemeenten,
provincies, waterschappen en het Rijk in haar rol als bevoegd gezag, een bedrag van
1,3 à 1,9 miljard euro wordt besteed aan de invoering van de Omgevingswet. Het gaat
om een bedrag van 1,1 à 1,7 miljard euro voor gemeenten, 90 à 120 miljoen euro voor
provincies, 63 à 77 miljoen euro voor waterschappen en 72 à 80 miljoen euro voor het
Rijk. Alle transitiekosten worden meegenomen, ongeacht de wijze waarop deze worden
gefinancierd (exploitatie of balans). Dit betekent in de woorden van KPMG, dat het
gaat om de zogenaamde «bruto» kosten en dat ook uren/kosten zijn meegenomen die vanuit
de reguliere organisatie/exploitatie beschikbaar worden gesteld/worden gedekt.

De bedragen worden niet in één keer uitgegeven. KPMG rapporteert kosten vanaf 2016
tot 2024 voor Rijk, provincies en waterschappen en, omdat gemeenten een langere transitieperiode
hebben, tot en met 2029 voor gemeenten. De bedragen per individuele organisatie verschillen
sterk tussen de 355 gemeenten5, de 12 provincies en de 21 waterschappen. Er is sprake van een grote variëteit aan
omvang, timing en ambitie ten aanzien van de transitie. Vandaar dat KMPG geen gemiddeld
jaarlijks bedrag per gemeente, provincie en waterschap berekent.

De piek van de kosten valt in de jaren 2020 en 2021. In deze periode is door alle
overheden hard gewerkt aan de voorbereiding van de Omgevingswet. In de periode van
2016 tot eind 2021 zal driekwart van de kosten, ongeveer 1,2 miljard, door de ongeveer
400 bevoegde gezagen gemaakt zijn en daarna dalen de transitiekosten.

Naast een totaalbedrag heeft KPMG ingeschat wat daarbinnen het effect van het jaar
uitstel van de inwerkingtreding op de transitiekosten is. Het gaat daarbij om een
bedrag van 65 à 89 miljoen euro. Dit bedrag maakt deel uit van de genoemde 1,3 à 1,9
miljard euro.

De uitkomsten zijn gebaseerd op een steekproef bij 11 van de 355 gemeenten, 5 van
de 12 provincies, 5 van de 21 waterschappen en de 6 relevante Rijksonderdelen. De
hierboven genoemde bedragen zijn onzeker en KPMG hanteert daarom een flinke bandbreedte.
Het rapport van KPMG gaat expliciet in op de oorzaken hiervoor. Zo zijn er onzekerheden
ten aanzien van (i) de inschatting van toekomstige activiteiten en daarmee samenhangende
transitiekosten, (ii) de extrapolatie van de gegevens van de steekproef naar een totaalbeeld
en (iii) de accuraatheid van het toerekenen van gerealiseerde transitiekosten aan
de Omgevingswet. De onzekerheidsmarge is bij gemeenten hoger (plus of min 20%) dan
bij provincies en waterschappen (plus of min 10%), omdat onder andere de nog uit te
voeren werkzaamheden voor gemeenten groter zijn en bovendien verder in de toekomst
liggen in vergelijking met provincies en waterschappen. De onzekerheidsmarge bij rijkspartijen
is met plus of min vijf procent lager dan bij de decentrale overheden, onder andere
omdat alle betrokken ministeries de relevante gegevens hebben kunnen aanleveren.

Het KPMG rapport doet ook aanbevelingen voor de verdere monitoring van de transitiekosten.
Dit is van belang richting de afgesproken evaluatie in 2022 waarbij de nadruk op de
transitiekosten zal liggen.

Structurele effecten van de Omgevingswet

Het KPMG rapport gaat in op de eenmalige transitiekosten die overheden maken in het
kader van de stelselherziening Omgevingswet. Het rapport gaat conform de aan KPMG
gegeven opdracht alleen in op eenmalige kosten. De kosten zijn substantieel en moeten
straks in het licht worden bezien van de te verwachten structurele financiële effecten
die in andere onderzoeken onderzocht worden ten behoeve van het integrale financiële
beeld.

Bestuurlijke afspraken

Over dit integrale financiële beeld is interbestuurlijk afgesproken dat dit een startpunt
is voor een zorgvuldig monitoring- en evaluatieproces. Zo kunnen op basis van het
integrale financiële beeld en de onderliggende onderzoeken «elementen verzameld worden
die opgenomen worden in het monitoringsinstrument dat gebruikt wordt om de financiële
effecten van invoering van de Omgevingswet te monitoren als input voor de financiële
evaluatie» zoals dat in de bestuurlijke afspraken van april 2020 afgesproken is.

De eerste evaluatie is bestuurlijk afgesproken voor najaar 2022 waarbij nadruk op
de transitiekosten zal liggen. Hiertoe zal in 2022 opnieuw naar de transitiekosten
worden gekeken. Van belang is daarbij dat dan naar de inschatting van KPMG ongeveer
driekwart van de transitiekosten gerealiseerd zal zijn hetgeen het mogelijk moet maken
de transitiekosten met een wat grotere mate van zekerheid in kaart te brengen al zal
ook dan het vraagstuk van de toerekenbaarheid een rol spelen. In 2023 wordt opnieuw
een financiële evaluatie uitgevoerd en dan worden zowel de kosten als ook de structurele
baten opnieuw bezien. Datzelfde vindt opnieuw plaats in 2027 als onderdeel van de
algehele evaluatie van de stelselherziening. Deze drie evaluaties bieden de basis
om driemaal stil te staan bij de financiële effecten. Als dat nodig is zoeken partijen
samen naar oplossingen.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
K.H. Ollongren