Brief regering : Routekaart Zon Op Water

Nr. 665
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 2 februari 2021

Op 19 december 2019 (Handelingen II 2019/20, nr. 39, item 17) heeft uw Kamer de motie van de leden Sienot en Agnes Mulder (Kamerstuk 32 813, nr. 427) aangenomen. Ter uitvoering van deze motie is het afgelopen jaar gewerkt aan een
Routekaart voor zon op water. Deze brief vormt deze Routekaart zon op water, die ik
uw Kamer toestuur mede namens de Minister van Infrastructuur en Waterstaat. Zoals
aangegeven in de motie, biedt zonne-energie op water kansen voor het halen van de
doelen voor hernieuwbare energie, maar zijn er ook risico’s. Met name vraagt de motie
aandacht voor het ontbreken van kennis over de potentiële effecten van drijvende zonnepanelen
op de natuur. De routekaart beschrijft kansen en risico’s van zonne-energie op water
in Nederland en gaat in op de mogelijkheden om met beleid de gewenste ontwikkelingen
richting 2030 en 2050 te faciliteren. Over de routekaart heeft conform de motie overleg
plaatsgevonden met betrokken stakeholders.

In deze brief ga ik eerst in op de algemene en de beleidsmatige context voor de ontwikkeling
van zonne-energie op water. Daarna ga ik kort in op de typen water in Nederland en
hun beheersituatie. De uitwerking van de routekaart gebeurt vervolgens afzonderlijk
voor de kleine binnenwateren, de grote binnenwateren en de Noordzee. Per type water
verschillen de potentie voor energieopwekking en de juridische context, alsook de
technologische, ecologische en ruimtelijke uitdagingen. Met name de grote binnenwateren
en de Noordzee bieden potentie voor het realiseren van hernieuwbare energiedoelen.
Tegelijkertijd spelen hierbij belangrijke ecologische, technologische en energiesysteemvraagstukken
die om innovatie en kennisontwikkeling vragen. Dit wil ik waar mogelijk en zinvol
faciliteren en stimuleren zodat zon-PV op zee in de toekomst als optie beschikbaar
is. De routekaart bevat hiertoe geen kwantitatieve ambities, maar geeft aan hoe ontwikkeling
en innovatie worden gefaciliteerd.

Algemene context

Nederland is een waterland. Al eeuwenlang maken we dankbaar gebruik van de mogelijkheden
die het water ons biedt. We gebruiken de wateren voor zaken als transport, recreatie
en onze voedsel- en drinkwatervoorziening. Verschillende wateren hebben daarnaast
belangrijke natuurfuncties en zijn een landschapsbepalend element. Zo zijn het Markermeer
en IJsselmeer en de Zuidwestelijke Delta aangewezen als Natura 2000-gebied en hebben
de weidse uitzichten over zee en meren en «brede rivieren door oneindig laagland»
een belangrijke functie voor de kwaliteit van de leefomgeving. Door klimaatverandering
wordt het water ook een bron van nieuwe uitdagingen, doordat we te maken krijgen met
zeespiegelstijging, andere rivierafvoeren, droogte en temperatuurstijging.

Nederland staat voor een klimaatopgave die bovendien leidt tot het zoeken naar ruimte
voor de opwek van hernieuwbare energie. Mede gestimuleerd door het innovatiebeleid
en subsidies voor de opwek van duurzame energie komen er steeds meer zonnepanelen
(zon-PV) op water. Deze ontwikkeling betreft momenteel met name toepassing op binnenwater
met weinig stroming en golven, zoals reservoirs en zandwinningsplassen1. Verkenningen en eerste pilots laten zien dat er in de toekomst ook op wateren met
meer stroming en golven mogelijkheden kunnen zijn voor toepassing van zon-PV. Deze
ontwikkeling leidt ook tot vragen over de (on-)mogelijkheden en wenselijkheid van
(grootschalige) toepassing van zon-PV op oppervlaktewater. De voornaamste vragen zijn
wat de effecten op de natuur zijn en in hoeverre zon-PV andere functies van een watersysteem
beïnvloedt. Het is van belang dat het eventueel breder toepasbaar maken van zon-PV
op water passend is bij de functies van het water en dat er wordt gestreefd naar behoud
en versterking van ecologische en landschappelijke waarden.

Beleidscontext

De Nederlandse binnenwateren en Noordzee lijken leeg, maar worden intensief gebruikt
voor uiteenlopende (ecosysteem)functies. Er bestaan op nationaal en regionaal niveau
meerdere waterbeleids- en beheerplannen met ruimtelijke impact. Met name relevant
zijn het overkoepelende Nationaal Water Programma 2022–2027 (Kamerstuk 35 325, nr. 1) en het Programma Noordzee voor 2022–2027. Voor grote wateren als de Waddenzee en
het IJsselmeergebied zijn er bovendien gebiedsagenda’s die richting geven aan het
ruimtegebruik, en daarmee aan de mogelijkheden om ruimte te zoeken voor zon-PV. De
nog beschikbare ruimte op de Nederlandse wateren is dus schaars.

In het Klimaatakkoord (Kamerstuk 32 813, nr. 194) zijn afspraken gemaakt voor de opwek van hernieuwbare energie: in 2030 is het doel
35 TWh (terawattuur) duurzame elektriciteit op te wekken op land (met windturbines
en zonnepanelen), en 49 TWh duurzame elektriciteit op zee (met windturbines). Opwek
met zon-PV op binnenwateren valt onder de doelstelling voor opwek op land.

Opwek met zon-PV op zee valt buiten de afspraken tot 2030. Voor de periode na 2030
bevat het Klimaatakkoord geen uitgewerkte doelstellingen anders dan een 95% reductie
van broeikasgassen in 2050.

De invulling van de 35 TWh op land en binnenwateren gebeurt aan de hand van de Regionale
Energiestrategieën (RES’en). In 30 RES-regio’s werken overheden met maatschappelijke
partners, netbeheerders, het bedrijfsleven en inwoners regionaal gedragen keuzes uit
voor de inpassing van duurzame energieopwekking door wind en zon. Op 30 oktober 2020
heb ik de Tweede Kamer geïnformeerd over de voortgang van de RES’en (Kamerstukken
32 813 en 31 239, nr. 613). De Nationale Omgevingsvisie (NOVI) geeft de RES’en ruimtelijke inrichtingsprincipes
mee voor de inpassing van duurzame energie met oog voor de kwaliteit van de omgeving
(Kamerstuk 34 682, nr. 53).

Omdat zon-PV op binnenwateren meetelt voor de ruimtelijke opgave die volgt uit de
doelstelling van 35 TWh in 2030, dient bij de inpassing daarvan eveneens rekening
gehouden te worden met de zonneladder (Kamerstuk 32 813, nr. 29). Deze zonneladder is het kabinet in het kader van de moties van het lid Dik-Faber
c.s. (Kamerstuk 32 813, nr. 204 en Kamerstuk 34 682, nr. 25) overeengekomen met het IPO, de VNG en diverse maatschappelijke organisaties. Op
grond van de zonneladder gaat de voorkeur voor zonnepanelen uit naar gebouwgebonden
zon-PV en onbenutte terreinen in bebouwd gebied. Om aan de gestelde energiedoelen
te voldoen, kan blijken dat ook locaties buiten bebouwd gebied nodig zijn. Ook in
dat geval gaat de voorkeur uit naar het zoeken van slimme functiecombinaties. Hoewel
natuur daarbij niet volledig wordt uitgesloten, ligt de voorkeur bij zon-PV op locaties
met een andere primaire functie dan natuur.

Wanneer wateren in beeld zijn voor de mogelijke toepassing van zon-PV, zal moeten
worden nagegaan of projecten binnen de geldende kaders kunnen worden ingepast. Hierbij
is niet alleen het ruimtelijk beleid leidend, maar ook het vigerende natuur- en waterbeleid.
Er zal – redenerend vanuit de zonneladder – binnen de geschikte ruimte gezocht moeten
worden naar slimme en toekomstbestendige functiecombinaties. Voorbeelden hiervan zijn
het combineren van energieopwekking met natuurbescherming en -ontwikkeling, drinkwateropslag,
waterberging, de functie van gietwaterbassins van tuinders of recreatie.

In het klimaat- en energiebeleid zijn verschillende financiële instrumenten opgenomen
die ook ingezet kunnen worden voor zon-op-waterprojecten. Zo kunnen initiatiefnemers
gebruikmaken van de Stimuleringsregeling Duurzame Energie (SDE++), die is gericht
op marktrijpe toepassingen voor duurzame energieopwekking en CO2-reductie. De regeling Demonstratie Energie- en Klimaatinnovatie (DEI+), de regeling
Missiegedreven Onderzoek, Ontwikkeling en Innovatie (MOOI) en de regeling voor de
Hernieuwbare Energietransitie (HER+) kunnen worden gebruikt voor innovatieve projecten,
waaronder ook mogelijkheden voor zon op water. Vanuit de Meerjarige Missiegedreven
Innovatie Programma’s (MMIP’s) wordt richting gegeven aan eventuele innovatieonderwerpen
die ondersteund worden vanuit het innovatiebeleid.

Typen water

Wateren zijn onder te verdelen in binnenwater en buitenwater. Wateren kunnen verder
onderverdeeld worden in verschillende golfslagcategorieën (Tabel 1, p. 4).

Tabel 1. Overzicht van de Nederlandse wateren1

Type water

Indicatie golfhoogte

Totaal oppervlak (km2)

Binnenwater

 
 

Reservoir

–

10

Rivier, kanaal, sloot, haven, gracht, beek

–

1.192

Watervlak golfcategorie 1–2 Overig

0m tot 0,6m

868

Watervlak golfcategorie 1–2 Natura 2000

0m tot 0,6m

545

Watervlak golfcategorie 3 Natura 2000

0,6m tot 1,2m

5.380

Overig binnenwater

–

14

 
 
 

Buitenwater

 
 

Noordzee binnen gemeentegrens golfcategorie 4 Natura 2000 en overig

Golfhoogte groter dan 2,0m

959

Noordzee buiten gemeentegrens golfcategorie 4 Natura 2000 en overig

Golfhoogte groter dan 2,0m

57.994

Totaal

 

66.962

X Noot

1

Zie ook PBL: Basiskaart Aquatisch, https://www.pbl.nl/sites/default/files/downloads/500067004.pdf

Zoals uit tabel 1 blijkt, beslaan de watertypen met een grote(re) golfslag het grootste
oppervlak. De golfhoogte is sterk medebepalend voor de mogelijke ontwikkeling van
zon-PV op het water. Het IJsselmeer heeft een indicatieve golfhoogte tussen 0,6 en
1,2 meter, met uitschieters tot 1,5 meter bij hevige storm. Op de Noordzee kunnen
golven van meer dan 20 meter hoog voorkomen. Deze typen wateren kennen onder andere
vanwege de golfslag de grootste technologische uitdaging voor zon-PV-systemen. Tegelijk
bieden het IJsselmeer en de Noordzee een zeer grote potentie voor de opwek van hernieuwbare
energie: 1 TWh/jaar vereist een oppervlak van ca. 11 km2aan zon-PV2. Deze wateren met grotere golfslag betreffen rijkswateren.

Een zon-op-waterproject behoeft een watervergunning. Voor het afgeven van de watervergunning
wordt onder andere gekeken of een zon-PV-systeem het behouden of bereiken van een
«goede toestand» van het waterlichaam (waterkwaliteit) niet in de weg staat. Daarbij
worden ook belangen zoals waterveiligheid, af- en aanvoer van water meegenomen. De
waterbeheerder – Rijkswaterstaat of het waterschap – ziet hier als bevoegd gezag op
toe. Voor de kleine binnenwateren die in beheer zijn van de waterschappen zijn de
regels en zorgplicht opgenomen in de waterschapskeur. De Kaderrichtlijn Water geeft
hierbij een belangrijk kader. Deze heeft als doel de kwaliteit van oppervlakte- en
grondwater in Europa te waarborgen.

Naast hun functie in het watersysteem, bijvoorbeeld als visgebied of als doorvaarroute,
hebben wateren vaak ook een ruimtelijke functie. Om zon-PV te plaatsen, is in de meeste
gevallen een omgevingsvergunning nodig. De gemeente is hiervoor het bevoegd gezag,
tenzij een zon-PV-systeem van grote omvang is (> 50 MW) en de Rijkscoördinatieregeling
wordt toegepast. Dan wordt het Rijk het bevoegd gezag en daarmee verantwoordelijk
voor de ruimtelijke inpassing, met de mogelijkheid deze in samenspraak over te dragen
aan de provincie of gemeente. De omgevingsvergunning kan alleen worden verleend als
het zon-PV-systeem niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Als zon-PV-systemen
op water worden aangelegd binnen de begrenzing van een inrichting in de zin van de
Wet milieubeheer – zoals stortplaatsen voor baggerspecie (bijvoorbeeld de Slufter)
– is een milieuvergunning van (vrijwel altijd) de gemeente nodig.

Wateren die tevens zijn aangewezen als Natura 2000-gebied kennen een extra beschermingsregime
naast het generieke vergunningenregime. Daar kan een natuurvergunning en/of een passende
beoordeling van gedeputeerde staten van de provincie3 nodig zijn als het zon-PV-systeem de kwaliteit van de natuurlijke habitat van soorten
kan verslechteren of een verstorend effect kan hebben op de soorten waarvoor het gebied
is aangewezen.

Hierboven heb ik uiteengezet welke verschillende wateren Nederland kent en wat de
juridische context van deze wateren is. Hieronder schets ik de routes voor zon-PV
op de kleine binnenwateren, grote binnenwateren en de Noordzee.

Kleine binnenwateren

Onder de kleine binnenwateren vallen verschillende typen wateren. Deze variëren van
(drinkwater)reservoirs, (zandwinnings)plassen, sloten, beken, kreken en grachten tot
(kleine) rivieren met havens. In totaal beslaan de kleine binnenwateren 2.629 km2.

Technologie

Zon-PV maakt – ook breder dan de toepassing op water – nog steeds ontwikkelingen door.
De technologische innovatie specifiek voor toepassing op de zoete en «golfslagarme»
binnenwateren zal naar verwachting voortbouwen op bestaande systemen.

Veel vraagstukken die zich voordoen bij zon-PV op land – zoals inpassing in het energiesysteem,
mogelijkheden die provincies, gemeenten en waterschappen zien voor multifunctioneel
ruimtegebruik en inpassing in het landschap – doen zich ook voor bij zon-PV-systemen
op de kleine binnenwateren.

Technologisch is de uitdaging voor zon-PV-systemen op kleine binnenwateren niet zo
groot. Er is weinig tot geen sprake van golfslag en het water is zoet, wat ervoor
zorgt dat de zon-PV-systemen aan weinig meer technische eisen hoeven te voldoen dan
grondgebonden systemen. Technologische vraagstukken die op de kleine binnenwateren
spelen, zijn zaken als de optimale ligging en opstelling van het zon-PV-systeem, de
ontwikkeling van inschuifbare systemen, de modulariteit en circulariteit, de verankering
en bijvoorbeeld de mogelijkheden voor zonvolgende systemen voor meer continue elektriciteitsopwekking.
De vraagstukken rond inpassing in het energiesysteem zijn vergelijkbaar met die rond
grondgebonden zon-PV-systemen, zoals op gebied van de netcapaciteit.

Ecologie en waterkwaliteit

Bij drijvende zon-PV-systemen kan bij de verlening van de watervergunning worden afgewogen
wat de mogelijke effecten op de ecologie en waterkwaliteit zijn en in hoeverre er
maatregelen nodig zijn om deze te beperken. Met name in stilstaand water speelt bijvoorbeeld
de vraag wat de effecten zijn van verminderde lichtinval als gevolg van het plaatsen
van zon-PV-systemen. Ook kunnen positieve effecten optreden, zo kan jonge vis schuilen
onder de zonnepanelen.

De ontwikkeling van zon-PV-systemen op water is nog relatief jong. Er ontbreekt nog
een toetsingskader voor ecologische effecten gebaseerd op uitgebreide empirische gegevens.
Deltares heeft recent bestaande kennis in beeld gebracht en heeft een meetadvies opgesteld4 om effecten systematisch te kunnen monitoren. Het gaat hierbij om de effecten van
drijvende zon-PV-systemen op de hoeveelheid en samenstelling van fytoplankton en de
vis- en vogelstand, maar ook over parameters als watertemperatuur, lichtuitdoving
en fosfaat- en stikstofgehaltes in stilstaande binnenwateren.

Het TKI Urban Energy, onderdeel van Topsector Energie, heeft een faciliterende rol
voor de kennisuitwisseling tussen partijen die onderzoek doen naar ecologie en waterkwaliteit
rond drijvende zon-PV-systemen. Partijen kunnen kennis uitwisselen door zich aan te
sluiten bij het Nationaal Consortium Zon op Water. Dit helpt ook de bevoegde gezagen
om kennis op te bouwen ten behoeve van vergunningverlening. Zo zijn Rijkswaterstaat
en waterschappen deelnemers aan het Nationaal Consortium. De waterschappen werken
binnen de Unie van Waterschappen (UvW) samen om meer duidelijkheid te creëren bij
de vergunningverlening. De UvW stelt samen met een groep waterschappen leidende principes
op om richting te geven aan het beoordelen van aanvragen voor zon-PV-systemen op water
voor de korte termijn. Deze zullen naar verwachting na de zomer van 2021 gereed zijn.

Daarnaast ontwikkelt Stichting Toegepast Onderzoek Waterbeheer (STOWA) een monitoringsplan
om kennis te ontwikkelen over de ecologische effecten van zonnepanelen op kleine binnenwateren.
Financiering van de daadwerkelijke monitoring is kostbaar en nog niet gerealiseerd.

Route

Door middel van monitoring bij gerealiseerde systemen kan meer inzicht ontstaan in
de ecologische effecten. Door het over langere periode verzamelen van metingen en
het analyseren daarvan kunnen vergunningen beter onderbouwd worden en ontstaat een
betere basis voor ontwerprichtlijnen voor drijvende zon-PV-systemen. Dit inzicht is
van belang voor de verdere ontwikkeling van zon-PV-systemen op kleine binnenwateren.
Ik wil dan ook bevorderen dat marktpartijen en waterbeheerders zich gezamenlijk inspannen
om kennis op te bouwen over met name de ecologische impact van drijvende zon-PV-systemen.
Tabel 2 laat de meest relevante acties voor de binnenwateren zien.

Tabel 2. Acties voor zon-PV op de binnenwateren (ook geldend voor de grote binnenwateren,
zie Tabel 3)

Acties

Wanneer

RES-regio’s geven aan waar eventueel zon op water komt en betrekken natuur- en milieuorganisaties
hierbij.

RES 1.0 in juli 2021

Waterschappen stellen leidende principes op voor vergunningverlening

Na zomer 2021

MMIP’s stimuleren technologieontwikkeling met randvoorwaarden op de ruimtelijke en
ecologische kwaliteit door middel van o.a. tenders van innovatieregelingen.

Programma’s 2020–2024.

De waterbeheerders bevorderen kennisopbouw en kennisbundeling

2021 e.v.

De rijksoverheid bevordert dat kennisinstellingen, marktpartijen en overheden gezamenlijk
kennis opbouwen over het verband tussen de ontwerpaspecten van zonneparken op water,
de maatschappelijke waarde in ruime zin (circulariteit, ecologie, landschappelijke
inpassing, meervoudig ruimtegebruik) en het effect daarvan op de business case.

Continu

Grote binnenwateren

Grote binnenwateren zijn de grote rivieren en meren, waaronder het Markermeer en IJsselmeer
en de Zuidwestelijke Delta. In totaal beslaan de grote binnenwateren 5.380 km2.

Technologie

Technologisch is de uitdaging voor zon-PV op de grote binnenwateren groter dan op
de kleine binnenwateren. Er zijn kalme wateren, maar ook getijdengebieden en meren
met een indicatieve golfhoogte tot 1,2 meter. Voor deze wateren is nog verder technologisch
onderzoek nodig om bestendige systemen te ontwikkelen. Hieraan is gewerkt, bijvoorbeeld
met experimenten op het baggerdepot de Slufter (Rotterdam), waar verschillende typen
zonnesystemen zijn getest bij een golfhoogte tot 1 meter. Ook in een Fieldlab op het
Oostvoornse Meer wordt de bestendigheid van een aantal systemen getest en worden ecologische
effecten gemeten.

Ecologie en waterkwaliteit

De grote wateren zijn waterlichamen waar zon-PV-systemen vanwege de Waterwet vergunningplichtig
zijn en waarvoor een waterkwaliteitsbeoordeling nodig is die ook effecten op ecologie
beschouwt. De ecologische vraagstukken bij zon-PV op de grote binnenwateren zijn vanwege
de omvang en omstandigheden, zoals de grotere waterbewegingen en -diepte, anders dan
die op kleine binnenwateren.

Veel van de rijkswateren zijn Natura 2000-gebieden waarvoor een passende beoordeling
nodig is om de natuureffecten te beoordelen. Er is nog weinig praktijkkennis beschikbaar
waarmee de effecten van drijvende zon-PV-systemen op de ecologische waterkwaliteit
van grotere wateren voorspeld kunnen worden.

Om beter inzicht te krijgen in deze effecten van grote drijvende toepassingen, heb
ik Rijkswaterstaat opdracht gegeven om te starten met een onderzoekstraject naar de
effecten van zon-PV op het IJsselmeer. De resultaten hiervan verwacht ik medio 2021.
Het betreft een verkenning naar mogelijke locaties voor een pilot met drijvende zon-PV-installaties
in het IJsselmeer, zoals de – vanuit technologisch oogpunt – voor de hand liggende
locaties bij bestaande windparken.

Naast drijvende installaties nabij windparken wordt ook gedacht aan toepassingen in
het kader van het realiseren van natuurdoelen. In de concept-RES Noord Holland Noord
valt het IJsselmeer binnen het zoekgebied voor zon-PV. In opdracht van de provincie
Noord-Holland en gemeente Medemblik is een onderzoek uitgevoerd naar de mogelijkheid
om in de MIRT-verkenning Wieringerhoek, die wordt gedaan in het kader van het realiseren
van doelen van de Programmatische Aanpak Grote Wateren (PAGW)5, zonne-atollen op te nemen: ringdijken waar zon-PV in het centrum, boven of op palen
in het water geplaatst wordt. Hierbij worden habitats gecreëerd – ondieptes met waterplanten
– die ook ruimte bieden voor het opwekken van duurzame energie.

Het bureauonderzoek uitgevoerd door Deltares en Bureau Waardenburg stelt dat het opwaarderen
van natuur goed samen kan gaan met het ruimte creëren voor de opwekking van duurzame
energie middels zon-PV op water6. Het onderzoek geeft tevens aan dat er nog geen ervaring is met dergelijke projecten
en adviseert daarom het starten van een pilot om zo te leren over de werking van zonne-atollen
en de relatie tussen energie andere beheer- en gebruiksfuncties.

Een stapsgewijze ontwikkeling met monitoring en bijsturingsmogelijkheden die meer
uitwijst over de relatie tussen ecologie en energie ligt dan voor de hand.

Hierbij spelen nog wel praktische, ecologische, ruimtelijke, juridische, technische,
waterloopkundige en economische vraagstukken. Zo zijn er voorwaarden ten aanzien van
het waterbergend vermogen en mogelijke belemmeringen vanwege het schootsveld van het
schietterrein Breezanddijk van het Ministerie van Defensie. In de loop van 2021 zal
meer duidelijkheid ontstaan over de vraag in hoeverre deze vraagstukken realisatie
in de weg staan.

Route

Anders dan bij de kleine binnenwateren zijn de grote binnenwateren vaak «rijksgronden».
De grote potentie van het Rijksvastgoed voor de energiedoelen heeft aanleiding gevormd
voor het programma Opwek Energie op Rijksvastgoed (OER)7. Binnen het programma OER werkt het kabinet momenteel aan het beschikbaar stellen
van rijksgronden en het eigen vastgoed voor de opwek van duurzame energie. In mijn
brief van 30 oktober 2020 licht ik toe hoe ik samen met de partners in de RES’en op
zoek ga naar geschikte locaties op Rijksareaal, waaronder op de wateren van Rijkswaterstaat
(Kamerstuk 32 813, nr. 612). In deze brief heb ik ook aangekondigd dat Rijkswaterstaat in het kader van het
Pilotprogramma Hernieuwbare Energie op Rijks(waterstaats)gronden drijvende zon-PV-systemen
voorbereidt bij de sluizencomplexen Kreekrak en Krammer en op de baggerdepots IJsseloog
(Flevoland) en de Slufter (Rotterdam), waarbij die laatste naar verwachting op korte
termijn aanbesteed zal worden. In het IJsselmeergebied, waar meerdere RES’en elkaar
raken, is het van belang dat er afstemming plaatsvindt tussen de betreffende RES’en
zodat er ook aandacht is voor het IJsselmeergebied als geheel en dat verkend wordt
hoe optimale interactie plaatsvindt met programma’s als het PAGW. In het kader van
de Agenda IJsselmeergebied 2050 (Kamerstuk 31 710, nr. 69) is daarom afgesproken dat het Bestuurlijk Platform IJsselmeergebied (BPIJ) de afstemming
tussen de RES’en in dit gebied zal bevorderen.

Tabel 3. Acties voor zon-PV op de grote binnenwateren, in aanvulling op de acties
voor alle binnenwateren in Tabel 2

Acties

Wanneer

Pilotprogramma hernieuwbare energie op rijksgronden en RWS-pilots (Slufter, IJsseloog,
sluizencomplexen)

2019–2023

Pre-verkenning pilot drijvend zon-PV-systeem op IJsselmeer

2020–2021

Verkenning combinatie van zonne-atollen met PAGW-project Wieringerhoek

2021

OER-programma kijkt naar mogelijke combinaties met andere ontwikkelingen op rijkswateren
(zoals PAGW-projecten)

2021

Noordzee

De Noordzee biedt over 10 tot 20 jaar mogelijk kansen voor grootschalige toepassing
van zon-PV, maar het is op dit moment nog niet duidelijk of het op termijn daadwerkelijk
een aantrekkelijke optie zal zijn. De technologie voor zon-PV op zee is nog in volle
ontwikkeling. Het is nog niet duidelijk of het lukt om betaalbare systemen te ontwikkelen
die decennia meegaan. Ook de ecologische effecten zijn nog niet duidelijk. Als er
kansen zijn op de Noordzee, dan liggen deze in de windparken, waar een netaansluiting
is en waar bodemberoerende visserij niet is toegestaan. De eerste pilot op de Noordzee
vindt sinds het najaar van 2019 plaats. Deze kleine opstelling (inmiddels 50 kW) heeft
twee zware voorjaarsstormen goed doorstaan. Ook in het te bouwen windpark Hollandse
Kust Noord zal geëxperimenteerd worden met een zon-PV-systeem (0,5 MW). Deze marktontwikkelingen,
de energie die in potentie kan worden opgewekt en de mogelijkheid om ruimte in windparken
meervoudig te gebruiken, geven aanleiding om gedegen onderzoek te doen naar de mogelijke
kansen en beperkingen van zon-PV-systemen op zee. Ook de Europese Commissie voorziet
in haar strategie voor hernieuwbare offshore energie een toekomstperspectief voor
zon-PV8.

Technologie

Zon op zee biedt op technologisch gebied kansen. Zon-PV-technologie heeft zich snel
ontwikkeld en is gemakkelijk op te schalen. De combinatie met wind op zee kan sterk
zijn omdat er al een elektriciteitsnet aanwezig of voorzien is. De opwekprofielen
vullen elkaar deels aan, omdat het regelmatig voorkomt dat de zon volop schijnt als
er vrijwel geen wind is. Indicatieve berekeningen geven aan dat, wanneer de bestaande
netinfrastructuur wordt gebruikt, hetzelfde piekvermogen aan zon-PV als aanwezig in
het windpark geplaatst kan worden. In deze situatie kan dan ca. 80% van de elektriciteit
die wordt opgewekt met de zonnepanelen over de bestaande netinfrastructuur getransporteerd
worden. Omdat zon-PV minder vollasturen heeft, levert dat een kwart van de energie
van het windpark.

Ook geeft de combinatie met wind op zee een gelijkmatiger gezamenlijk productieprofiel,
wat bijvoorbeeld op de lange termijn de businesscase voor de productie van waterstof
ter plaatse aantrekkelijker lijkt te maken.

Er is ook nog een groot aantal onzekerheden rond zon op zee die implementatie op grote
schaal in de weg staan. De grootste onzekerheden zijn de levensduur van de systemen
en de ontwikkeling van de kostprijs. Die ontwikkeling van de kostprijs hangt samen
met hoeveel zon op zee wereldwijd wordt toegepast. Deze toepassing is ook afhankelijk
van de synergie tussen wind op zee en zon op zee. Ik heb op dit moment nog niet goed
in kaart of zon op zee de businesscase voor wind op zee zal verbeteren of verslechteren.
Voor de businesscase voor zon op zee is ook bepalend welke rol elektriciteit opgewekt
met zon-PV-systemen (op land of op zee) over ca. 10 jaar speelt. Tot slot is het ingewikkeld
en daarmee kostbaar om de bestaande platformen met transformatorstations aan te passen
voor de aansluiting van zon-PV. Voor nieuw te bouwen platformen kan dat tegen relatief
zeer beperkte kosten worden meegenomen in het ontwerp.

Ecologie

De ecologische effecten van zon-PV-systemen op zee zijn op dit moment nog niet duidelijk.
De verwachting is dat de effecten op een aantal natuurwaarden neutraal zullen zijn,
aangezien het water diep is, het zonnepark klein is ten opzichte van de zee, het water
stroomt en er getij is. Met betrekking tot vogels en zeezoogdieren zijn er echter
ook nog veel onzekerheden. Ook over de effecten van de combinatie van zon op zee,
wind op zee en ander medegebruik van de windparken is nog veel onbekend. Nader onderzoek
moet laten zien wat de ecologische effecten zijn van zon op zee. Omdat ecologisch
onderzoek een lange doorlooptijd heeft, dient dit al in de komende jaren te worden
opgezet.

Ruimtelijke inpassing

Ruimtelijk wordt zon op zee beperkt door de mogelijkheden voor netaansluiting. Omdat
de netten op zee kostbaar zijn, is enkel de ruimte in de windparken een mogelijke
kansrijke plek voor zon op zee. De ruimte in de windparken op zee zou gebruikt kunnen
worden om meer elektriciteit op te wekken. Dat kan een manier zijn om die ruimte nog
efficiënter te gebruiken. Het ruimtegebruik voor hetzelfde piekvermogen aan zon-PV
binnen een windpark is ca. 5% van de ruimte in het windpark.

Binnen de windparken moet echter ook rekening worden gehouden met beperkingen, zoals
de noodzaak dat operators van de windparken veilig tussen de turbines door kunnen
varen. Het is een voorwaarde dat de veiligheidsrisico’s bij het toevoegen van zon-PV
in een windpark in dezelfde orde van grootte liggen als die van andere offshore-toepassingen.
Ook zijn er andere wensen voor gebruik van de ruimte in de windparken, bijvoorbeeld
de teelt van zeewier of mosselen. Medegebruik wordt per windpark bekeken. Daarbij
zijn de afspraken in het Noordzeeakkoord leidend. Medegebruik van de windparken is
een onderwerp waar de rijksoverheid zelf aan het roer staat, bijvoorbeeld voor vergunningverlening.
Hierdoor is, wanneer de bestaande onzekerheden zijn opgelost, een relatief snelle
ontwikkeling van zon op zee mogelijk.

Route

Of zon op zee een maatschappelijk aantrekkelijke optie zal zijn, wordt mede bepaald
door andere ontwikkelingen. Welke innovaties voor (drijvende) zon-PV vinden er plaats?
Hoe willen we over tien jaar de ruimte tussen de windmolens gebruiken? Hoe ontwikkelt
het maatschappelijk draagvlak zich voor zon-PV, zowel op land als op zee?

Gegeven deze kansen en onzekerheden hanteert het kabinet daarom de volgende lijn:
we faciliteren de ontwikkeling van zon op zee in de innovatiefase en nemen waar mogelijk
en zinvol belemmeringen weg, zodat we de optie van zon op zee in de toekomst beschikbaar
hebben. Op die manier creëren we de kans om zon-PV op de Noordzee (en wereldwijd)
in te zetten en belemmeren we de groei naar een marktrijpe situatie zonder subsidie
niet. Een kans die we zullen benutten indien dat, te zijner tijd, een maatschappelijk
aantrekkelijke optie blijkt. Voor de korte termijn (de komende jaren) is het enkel
van belang om grote pilots, en daaraan gekoppeld ecologisch onderzoek, mogelijk te
maken. Tabel 4 laat de acties zien om de barrières voor grote pilots weg te nemen.

Tabel 4. Acties voor zon-PV op de Noordzee

Acties

Wanneer

De rijksoverheid onderzoekt of en hoe juridisch mogelijk kan worden gemaakt dat de
elektriciteit die in pilots wordt opgewekt ook over het net op zee vervoerd kan worden.
Dit zonder dat het interfereert met het gebruik van het net op zee door de windparken.

2021

De rijksoverheid onderzoekt of het nodig is om in de MOOI-regeling aandacht te besteden
aan zon op zee of dat de beste impuls gegeven wordt vanuit de DEI+ en de HER+-regeling,
waarin zon op zee al mee kan doen (en ook doet).

2021

Wanneer er pilots plaatsvinden op de Noordzee dan zorgt de rijksoverheid ervoor dat
daar ook ecologisch onderzoek naar de effecten van zon op zee bij plaatsvindt.

2021–20261

De rijksoverheid neemt bij plannen over mogelijk medegebruik van de windparken op
de Noordzee ook het mogelijke ruimtegebruik van zon op zee mee wanneer dit zinnig
is.

Doorlopend.

X Noot

1

Hier wordt ecologisch onderzoek bedoeld om een grotere pilot mogelijk te maken. Ook
daarna zal, naar verwachting, ecologisch onderzoek doorlopen om lange termijn effecten
te onderzoeken.

Indien de verschillende onderzoeken positief uitpakken en de technologische ontwikkeling
van zon op zee een vlucht neemt, dan is een groei naar grootschalige pilots mogelijk
rond 2026. Dan zou het wellicht mogelijk zijn om over 10 tot 20 jaar zon op zee als
optie beschikbaar te hebben voor grootschalige opwekking van hernieuwbare elektriciteit.

Conclusie

De ontwikkeling van zon-PV op water zal rekening moeten houden met verschillende gebruiksfuncties
– zoals voor drinkwatervoorziening, recreatie, visserij en scheepvaart – en de natuur-
en landschapswaarden van water. Op de binnenwateren liggen er kansen voor ontwikkeling
in combinatie met het streven naar meervoudig ruimtegebruik met andere waterfuncties.
De reeds geldende (beleids-)kaders faciliteren hierin. Zon-PV op de Noordzee is op
termijn mogelijk kansrijk bij gebruikmaking van de bestaande infrastructuur van de
windparken op zee.

Ecologische risico’s kunnen zich met name voordoen bij grootschalige afdekking van
stilstaand water, waardoor negatieve ecologische effecten optreden. De waterbeheerders
beschikken nog niet over een toetsingskader gebaseerd op uitgebreide empirische gegevens.
Waar zich dergelijke risico’s voor kunnen doen, is zorgvuldigheid geboden en is verdere
kennisontwikkeling nodig.

Ook voor grotere, dynamische wateren is nog weinig praktijkkennis beschikbaar waarmee
de effecten van drijvende zon-PV systemen op de ecologische waterkwaliteit voorspeld
kunnen worden. Het kabinet bevordert dat overheden, waterbeheerders en marktpartijen
hiervoor gezamenlijk een plan opstellen.

Met name bij de Noordzee zijn er bovendien nog grote technologische vraagstukken en
energiesysteemvraagstukken die een risico vormen, wil zon-PV op zee in de toekomst
als optie kunnen worden meegenomen. De komende jaren zullen kennisontwikkeling en
innovatie tot meer inzicht in deze vraagstukken leiden. Deze ontwikkeling wil ik dan
ook waar mogelijk en zinvol faciliteren en stimuleren.

De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
B. van ’t Wout