Brief regering : Kabinetsappreciatie Commissievoorstellen tot herziening van Raadsaanbeveling 2020/912 en 2020/1475

25 295
Infectieziektenbestrijding

Nr. 3026
BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 29 januari 2021

Naar aanleiding van de nieuwe COVID-19-virusmutaties hebben diverse lidstaten, waaronder
Nederland, aan het Portugese voorzitterschap en de Europese Commissie een oproep gedaan
om tot meer coördinatie te komen van nationale maatregelen op het gebied van reizen
ter bestrijding van de COVID-19-pandemie. Lidstaten zagen de noodzaak om op korte
termijn diverse maatregelen te treffen om de verdere verspreiding van verschillende
extra besmettelijke virusvarianten te voorkomen. Dit heeft geleid tot een grotere
diversiteit aan getroffen maatregelen door lidstaten, met als gevolg een complexe
situatie met veel onduidelijkheid over de vigerende maatregelen in iedere lidstaat.
Dit komt de efficiëntie en effectiviteit van de maatregelen niet ten goede.

In dat kader heeft de Commissie op 25 januari jl. een tweetal voorstellen gepresenteerd
voor herziening van Raadsaanbeveling 2020/912 over de tijdelijke beperking van niet-essentiële
reizen naar de EU en de mogelijke opheffing van die beperking en herziening van Raadsaanbeveling
2020/1475 betreffende een gecoördineerde aanpak van de beperking van het vrije verkeer
in reactie op de COVID-19-pandemie. Het Portugese voorzitterschap heeft aangegeven
de discussie over deze voorstellen zo spoedig mogelijk te willen afronden. Met deze
brief wil ik uw Kamer, mede namens de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
de Minister van Infrastructuur en Waterstaat, de Staatssecretaris van Justitie en
Veiligheid en de Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat, informeren over
deze Commissievoorstellen en de beoordeling ervan door het kabinet. Omwille van een
tijdige informatievoorziening en gelet op de snelheid van het Brusselse besluitvormingsproces
vervangt deze brief BNC-fiches over deze voorstellen. Daarnaast informeert deze brief
u over het besluit van het kabinet om het inreisverbod voor reizigers met een bestendig
verblijf in Japan weer in te stellen.

Raadsaanbeveling over de tijdelijke beperking van niet-essentiële reizen naar de EU

Inhoud voorstel

Het doel van het voorstel is het beter coördineren van COVID-19-maatregelen om de
verspreiding van extra besmettelijke varianten van het COVID-19-virus tegen te gaan.
De nieuwe virusvarianten vormen een reëel en serieus gevaar, omdat zij 50 tot 70%
besmettelijker zijn. Dit betekent dat het virus zich gemakkelijker kan verspreiden,
met als gevolg dat de druk op zorgsystemen verder wordt vergroot. Het voorstel wil
dit voorkomen. Hiertoe wordt voorgesteld de gemeenschappelijke criteria voor het instellen
van inreisverboden te wijzigen. Momenteel gelden de volgende voorwaarden voor het
toepassen van een gemeenschappelijk EU-inreisverbod:

– Het aantal COVID-19-gevallen per 100.000 inwoners in de voorafgaande 14 dagen is minder
dan of ongeveer het EU-gemiddelde per 15 juni 2020;

– Een stabiele of dalende trend van nieuwe gevallen in de periode van 14 dagen;

– De algehele respons op COVID-19.

– De Commissie stelt voor om meer aansluiting te zoeken bij de reeds bestaande criteria
van Raadsaanbeveling 2020/1475 betreffende een gecoördineerde aanpak van de beperking
van het vrije verkeer in reactie op de COVID-19-pandemie. De criteria die worden gebruikt
in Raadsaanbeveling 2020/1475 weerspiegelen het meest recente wetenschappelijke advies.
Concreet betekent dit dat de criteria voor de toepassing van het EU-inreisverbod als
volgt worden vormgegeven:

– De incidentie per 100.000 personen over een periode van 14 dagen bedraagt minder dan
25;

– Het percentage positieve testen bedraagt meer dan 4%;

– Het testpercentage per 100.000 personen bedraagt minder dan 3%;

– De aard van het virus dat aanwezig is een land, in het bijzonder of zorgelijke virusvariaties
zijn gedetecteerd.

De Commissie stelt tevens voor dat lidstaten voor zowel essentiële als niet-essentiële
reizen, met uitzondering van transport- en grenswerkers, een negatieve PCR-test voor
of bij aankomst mogen verlangen van reizigers. Aan EU-burgers, onderdanen van derde
landen die op grond van overeenkomsten tussen de Unie en haar lidstaten rechten van
vrij verkeer genieten die gelijkwaardig zijn aan die van de burgers van de Unie, alsook
hun respectieve familieleden, en onderdanen van derde landen die langdurig ingezetene
zijn op grond van de Richtlijn langdurig ingezetenen en personen die hun verblijfsrecht
aan andere EU-richtlijnen of aan het nationale recht ontlenen of over een nationaal
visum voor verblijf van langere duur beschikken, alsook hun respectieve gezinsleden,
zouden lidstaten ook de mogelijkheid moeten bieden om een test achteraf aan inreizen
aan te bieden. Om verdere verspreiding van het virus te voorkomen, stelt de Commissie
voor dat lidstaten niet-essentiële reizen naar landen waarvoor het EU-inreisverbod
geldt sterk afraden. In het herziene voorstel is de wederkerigheid voor inreizen,
die per land apart bekeken wordt, geformuleerd als voorwaarde voor de gehele EU+.

Tot slot stelt de Commissie voor dat reizigers die de EU inreizen een Passenger Locator
Form (PLF) moeten invullen. Een PLF kan de verwerking en opsporing bij een bronnenonderzoek
vergemakkelijken.

Appreciatie

De grondhouding van het kabinet ten aanzien van het voorstel is positief. Het kabinet
onderschrijft de doelstelling van het voorstel om tot eenduidige reisrestricties te
komen in de EU teneinde de verspreiding van het virus zo goed mogelijk tegen te gaan.
Daarnaast is het kabinet overwegend positief tegenover het gebruik van de nieuwe criteria
bij de beoordeling van het EU-inreisverbod. Het kabinet is wel van mening dat bij
derde landen een conservatievere grondhouding moet worden aangehouden ten opzichte
van reizen uit het EU+-gebied. In lijn met de reeds bestaande criteria zet het kabinet,
in aanvulling op de voorgestelde criteria, in op het behoud van de trend en de algemene
COVID-19-respons in een derde land. Het kabinet heeft in beginsel geen bezwaar tegen
wederkerigheid als voorwaarde zolang deze wederkerigheid beoordeeld wordt aan de hand
van situatie in de lidstaten zelf. De volksgezondheidsituatie verschilt per lidstaat
en het vereiste van wederkerigheid dient per lidstaat beoordeeld te worden. In dat
verband acht het kabinet het van belang dat de huidige toepassing van de wederkerigheid
wordt gehandhaafd en niet wordt verruimd tot EU+.

Verder is naast de criteria voor de veilige landenlijst bij het instellen van het
EU-inreisverbod voor de EU/Schengen in Annex II een lijst van uitzonderingscategorieën
voor reizigers opgesteld die uitgezonderd zijn van het inreisverbod. Om de gevolgen
van de inreisbeperkingen tot het noodzakelijke minimum te beperken, voorziet het EU-inreisverbod
in uitzonderingen voor specifieke categorieën van reizigers met een essentiële functie
of behoefte. Deze reizigers kunnen ondanks het inreisverbod toch naar Nederland reizen.
De implementatie van het EU-inreisverbod is aan de lidstaten. In het wijzigingsvoorstel
heeft de Commissie voorgesteld dat deze lijst op voorstel van de Commissie kan worden
aangepast. Het kabinet vindt dat een wijziging van de lijst van de uitzonderingscategorieën
in nauw overleg tussen de lidstaten en de Commissie tot stand moet komen. Het kabinet
is van mening dat het huidige proces voldoet en geen wijziging behoeft. Verder meent
het kabinet dat ook deze lijst, net als «de veilige landenlijst», beperkt kan worden
als dat voor de COVID-19-situatie in de lidstaten noodzakelijk is. Het kabinet heeft
recentelijk het inreizen van bepaalde groepen uitzonderingscategorieën tijdelijk aangescherpt.
Het kabinet is positief over het voorstel om voor zowel essentiële als niet-essentiële
reizigers uit derde landen een negatieve PCR-test verplicht te stellen bij inreizen.
In aanvulling hierop zou het kabinet graag in de Raadsaanbeveling terug willen zien
dat lidstaten de mogelijkheid hebben om ook een additionele sneltestverplichting kort
voor vertrek te verlangen van reizigers. Ook ziet het kabinet heil in het door de
Commissie afgegeven signaal om reizen vanuit de EU naar derde landen die niet op de
veilige landenlijst staan vermeld sterk af te raden. Dit signaal komt gedeeltelijk
overeen met de boodschap: blijf in Nederland. Het kabinet is geen voorstander van
de mogelijkheid reizigers na aankomst de mogelijkheid te bieden om een test te ondergaan.
Conform onder meer het 96e OMT-advies van 19 januari jl., hecht het kabinet eraan dat reizigers reeds voor aankomst
op bestemming in Nederland gecontroleerd zijn op het bezit van een geldige negatieve
testuitslag. Bovendien kent de Wet publieke gezondheid momenteel geen wettelijke grondslag
voor verplicht testen bij aankomst. Ten aanzien van uitzonderingen op quarantaine,
merkt het kabinet op dat zij zich in Europees verband zal inzetten op zoveel mogelijke
aansluiting bij het Nederlandse beleid.

Tot slot is het kabinet gedeeltelijk positief ten opzichte van het voorstel om een
PLF van reizigers te verlangen. Het kabinet is van mening dat dit behulpzaam kan zijn,
maar dit behoort geen verplichting te zijn. Zoals reeds aangegeven per Kamerbrief
van 20 januari jl., is het kabinet voornemens te werken aan een verplichte registratie
voor alle reizigers uit hoogrisicogebieden1.

Bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

De Commissie baseert het voorstel op artikelen 77(2) en 292 van het Verdrag betreffende
de Werking van de Europese Unie (VWEU). De aanbeveling raakt aan het beleidsterrein
van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht. Op dit beleidsterrein heeft de Unie
een gedeelde bevoegdheid met de lidstaten (zie artikel 4, tweede lid, onderdeel j
van het VWEU). Gelet op artikel 292 VWEU is de Raad bevoegd om terzake een dergelijke
aanbeveling vast te stellen. Aanbevelingen zijn juridisch niet bindend (artikel 288
VWEU). Het kabinet acht dit de juiste rechtsgrondslag voor deze aanbeveling.

Het oordeel ten aanzien van de subsidiariteit van het voorstel is positief. Immers,
het grensoverschrijdende karakter van de gevolgen van de COVID-19-pandemie rechtvaardigen
maatregelen op EU-niveau, maar de in dit voorstel onderhavige beslissingsbevoegdheid
over het nemen van maatregelen ter bescherming van de volksgezondheid en de uitvoering
daarvan blijven bij de lidstaten.

Het kabinet acht de in dit voorstel voorgestelde wijzigingen proportioneel om lidstaten
en de regio’s in staat te stellen om verspreiding van het COVID-19-virus, meer specifiek
de besmettelijke varianten, het hoofd te bieden. De voorgestelde maatregelen gaan
niet verder dan noodzakelijk om dit doel te bereiken. Daarbij houden lidstaten de
mogelijkheid (gemotiveerd) van de Raadsaanbeveling af te wijken.

Raadsaanbeveling betreffende een gecoördineerde aanpak van de beperking van het vrije
verkeer in reactie op de COVID-19-pandemie

Inhoud voorstel

Het doel van het voorstel is het beter coördineren van COVID-19-maatregelen om het
vrij verkeer van personen, een fundamenteel recht van Unieburgers, zo min mogelijk
te belemmeren en zo herstel van de economie te bevorderen. Daarnaast beoogt het voorstel
het risico van een derde virusgolf te voorkomen als gevolg van de besmettelijkere
COVID-19-virusmutaties. Door het gevaar dat reizen met zich brengt dienen alle niet-essentiële
reizen, in het bijzonder van en naar hoogrisicogebieden, sterk te worden afgeraden
totdat de epidemiologische situatie dit weer toestaat.

Om verdere verspreiding van het virus, mogelijkerwijs als gevolg van de nieuwe virusmutaties,
tegen te gaan, stelt de Commissie voor om een nieuwe kleur (donkerrood) toe te voegen
aan de kaart die wekelijks door het Europees Centrum voor ziektepreventie en -bestrijding
(ECDC) wordt opgesteld. De donkerrode kleurzone heeft als doel aan te geven waar het
COVID-19-virus in grote mate voorkomt.

De Raadsaanbeveling benoemt momenteel drie gemeenschappelijke criteria voor het bepalen
van de kleurzones: 1) incidentie per 100.000 personen over een periode van 14 dagen,
2) het percentage positieve testen en 3) het testpercentage per 100.000 personen.
Deze criteria blijven bij de voorgestelde herziening ongewijzigd, maar de drempelvoorwaarden
voor het nemen van maatregelen wijzigen door de toevoeging van de kleurzone donkerrood.
Van een rode kleurzone is sprake bij 50 tot 150 bevestigde COVID-19-gevallen per 100.000
inwoners in de afgelopen 14 dagen en meer dan 4% positieve testen, of in het geval
van 150 tot 500 bevestigde COVID-19-gevallen per 100.000 inwoner. Van een donkerrode
kleurzone is sprake bij meer dan 500 bevestigde COVID-10-gevallen per 100.000 inwoners.

De Commissie stelt voor dat lidstaten alle niet-essentiële reizen van en naar gebieden
geclassificeerd als «donkerrood» sterk ontmoedigen en niet-essentiële reizen van en
naar gebieden geclassificeerd als «rood» ontmoedigen. Hierbij dient zoveel mogelijk
voorkomen te worden dat verstoringen optreden bij essentiële reizen zoals het transport
van goederen. In het voorstel wordt aanbevolen dat de maatregelen om vrij verkeer
te beperken zouden kunnen bestaan uit het voorschrijven van thuisquarantaine, een
test voor COVID-19-besmettingen voorafgaand aan of na aankomst. Dit mag zowel een
antigeentest als een PCR-test zijn. Een testbewijs mag zowel fysiek als digitaal worden
aangeleverd. Bovendien wordt aanbevolen ingezetenen van de betreffende lidstaat het
alternatief te bieden om een test voorafgaand aan aankomst te laten vervangen door
een test na aankomst. Lidstaten dienen bovendien voldoende testcapaciteit ter beschikking
te stellen aan reizigers.

Ten aanzien van donkerrode kleurzones stelt de Commissie voor dat reizigers uit deze
gebieden zowel een test voorafgaand aan aankomst als quarantaine moeten ondergaan.
Reizigers met een essentiële functie die inreizen vanuit een donkerrode kleurzone
dienen in beginsel eveneens voorafgaand getest te worden en vervolgens in quarantaine
te gaan, zolang dit in verhouding blijft staan tot hun essentiële functie of behoefte.
Uitzondering op deze regel zijn transportmedewerkers. Van hen mag slechts verlangd
worden dat zij voorafgaand aan aankomst een sneltest overleggen, mits dit leidt niet
disproportionele transportverstoringen. Deze uitzonderingscategorie hoeft tevens niet
in quarantaine te gaan.

Tot slot beveelt de Commissie aan om bepaalde categorieën reizigers geen quarantaine
te verlangen. Het gaat om personen die in een grensregio wonen en dagelijks of regelmatig
grensoverschrijdend reizen in verband met werk, zakelijk activiteiten, familie of
medische redenen of mantelzorg. Testen van deze categorieën zou moeten geschieden
naar proportionaliteit. In het geval dat regio’s aan elkaar grenzen en in een vergelijkbare
epidemiologische situatie verkeren, zouden geen testvereisten opgelegd moeten worden.

Appreciatie

De grondhouding van het kabinet ten aanzien van het voorstel is positief. Het kabinet
onderschrijft de doelstelling van het voorstel en verwelkomt meer afstemming en samenwerking
op het gebied van testregimes en inreisbeperkingen. Het kabinet kan zich vinden in
de criteria en drempelwaarden die in het voorstel worden genoemd als basis voor risicobeoordeling.
Voor wat betreft de maatregelen in het voorstel, onderschrijft het kabinet het voorstel
om lidstaten de mogelijkheid te bieden om voorafgaand aan aankomst een negatief testresultaat
te kunnen verlangen. Het kabinet ondersteunt ook het voorstel om alle niet-essentiële
reizen naar zowel rode als donkerrode kleurzones (sterk) te ontmoedigen. In Nederland
geldt momenteel de boodschap: blijf in Nederland, ongeacht de situatie in het buitenland.

Ten aanzien van de aanbevolen maatregelen, is het kabinet overwegend positief. Op
dit moment vereist het kabinet van reizigers, die per trein, bus, vliegtuig of veerboot
naar Nederland reizen, dat zij een negatieve PCR-test van niet ouder dan 72 uur bij
aankomst kunnen overleggen. Voor reizigers per vliegtuig en veerdienst uit hoogrisicogebieden
geldt een additionele sneltestverplichting. De sneltest mag maximaal vier uur voor
vertrek zijn afgenomen. Het kabinet hecht eraan deze mogelijkheid ook in de raadsaanbeveling
op te nemen. Het kabinet ondersteunt ook het voorstel voor het opleggen van testverplichtingen
en quarantaine bij reizigers uit donkerrode kleurzones, maar acht het van belang dat
lidstaten vrij zijn ook maatregelen in te stellen voor reizigers uit oranje en rode
kleurzones, indien de volksgezondheidssituatie dit verlang. Conform kabinetsbeleid
worden reizigers uit hoogrisicogebieden die inreizen per vliegtuig, schip, bus en
trein dringend geadviseerd tot quarantaine en moeten zij een negatieve PCR-test voorleggen.
In geval van reizen per vliegtuig of schip moeten zij ook een negatieve sneltest voorleggen.
Zoals uw Kamer bekend, wordt momenteel gewerkt aan het invoeren van een verplichte
quarantaineperiode voor reizigers. Het kabinet zal tijdens de onderhandelingen over
de herziening van de Raadsaanbeveling geen steun uitspreken voor de mogelijkheid om
reizigers achteraf na aankomst de mogelijkheid te bieden om een test te ondergaan.

Tot slot merkt het kabinet op dat de uitzonderingsgevallen voor de testverplichting
uit donkerrode gebieden momenteel te scherp gedefinieerd zijn. Onder het huidige kabinetsbeleid
zijn diplomaten, grenswerkers en -studenten, personen onder de 13 jaar en transitpassagiers
vrijgesteld van zowel de snel- als PCR-testverplichting. Van zeevarenden en transportmedewerkers
wordt verlangd dat zij bij aankomst een sneltest aanbieden. Tijdens de onderhandelingen
over de herziening van de Raadsaanbeveling zal het kabinet zich blijven inzetten op
uitzonderingen voor deze categorieën. Ten aanzien van uitzonderingen op quarantaine,
merkt het kabinet op dat het zich in Europees verband zal inzetten op zoveel mogelijke
aansluiting bij het kabinetsbeleid.

Bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

De Europese Commissie baseert het voorstel op artikelen 21(2), 168(6) en 292 van het
VWEU. Het betreft hier rechtsgrondslagen op het gebied van het vrij verkeer van Unieburgers
en de bevoegdheid van de Raad om aanbevelingen vast te stellen, onder andere met het
oog op het bestrijden van ernstige grensoverschrijdende bedreigingen van de volksgezondheid.
Het kabinet kan zich vinden in de gekozen rechtsgrondslagen. De genoemde rechtsgrondslagen
schrijven een gekwalificeerde meerderheid in de Raad voor.

Het oordeel ten aanzien van de subsidiariteit van het voorstel is positief. Het grensoverschrijdende
karakter van de gevolgen van de COVID-19-pandemie rechtvaardigen maatregelen op EU-niveau,
maar de in dit voorstel onderhavige beslisbevoegdheid over het nemen van maatregelen
ter bescherming van de volksgezondheid en de uitvoering daarvan lijven de lidstaten.

Het kabinet acht het voorstel voor de herziening van de Raadsaanbeveling met omschreven
coördinatiemechanisme proportioneel om lidstaten en regio’s in staat te stellen om
belemmeringen van het vrije verkeer te verminderen voor zover de epidemiologische
situatie dat toe laat. De voorgestelde afspraken gaan niet verder dan noodzakelijk
om dit doel te bereiken. Daarbij houden, zoals eerdergenoemd, lidstaten de mogelijkheid
(gemotiveerd) van de Raadsaanbeveling af te wijken.

Instellen EU-inreisverbod Japan

Op 30 juni 2020 heeft het kabinet uw Kamer per brief geïnformeerd over het stapsgewijs
opheffen van het inreisverbod voor personen vanuit derde landen (andere landen dan
het EU+ gebied) voor niet-essentiële reizen en de door de EU-lidstaten overeengekomen
lijst van landen waarvoor het inreisverbod kan worden opgeheven.

Helaas is de gezondheidssituatie in Japan dusdanig verslechterd dat de EU-lidstaten
op 28 januari jl. hebben besloten om Japan van de lijst van landen te halen waarvoor
het inreisverbod kan worden opgeheven om daarmee de volksgezondheid in de EU te beschermen.
De implementatie van dit besluit is aan de lidstaten zelf. In Nederland zal het inreisverbod
voor reizigers met bestendig verblijf in Japan vanaf 2 februari 2021 (00:00 uur) weer
ingaan.

Zoals bij uw Kamer bekend wordt dit besluit genomen op basis van een risico-inschatting
met zo objectief mogelijke criteria over de gezondheidssituatie in de betreffende
landen en de daar geldende maatregelen. In dat verband is, net als bij Marokko, Servië,
Montenegro, Algerije, Canada, Georgië, Tunesië en Uruguay die al eerder van de lijst
zijn verwijderd, onder andere gekeken naar het aantal nieuwe besmettingen. Dat aantal
moet lager zijn dan het Europees gemiddelde op 15 juni 2020 per 100.000 inwoners over
een periode van 14 dagen. Ook is gekeken naar de algehele reactie op COVID-19 in de
betreffende landen. Hierin worden onder andere het aantal uitgevoerde coronatests,
bron- en contactopsporing en beheersmaatregelen meegenomen. Gezondheidsorganisaties
zoals het ECDC, de WHO en RIVM leveren daarvoor de benodigde informatie.

Het voorgaande laat onverlet dat de opheffing van de reisbeperking, ingegaan op 1 juli,
wel van kracht blijft voor reizigers die bestendig verblijf hebben in de volgende
landen: Australië, Nieuw-Zeeland, Rwanda, Zuid-Korea, Thailand en sinds 27 oktober
voor reizigers met bestendig verblijf in Singapore.

Voor alle niet-essentiële reizen van personen vanuit overige derde landen naar Europa
blijft de huidige inreisbeperking van kracht met als doel de verspreiding van het
coronavirus tegen te gaan. Dit betekent dat personen die geen bestendig verblijf hebben
in een bovengenoemd land of gebied op de veilige lijst én niet onder de uitzonderingsposities
vallen zoals vermeld in de brieven aan uw Kamer van 30 juni, 16 juli, 11 september
van vorig jaar en 20 januari jl. Nederland niet binnenkomen.

De Minister van Justitie en Veiligheid,
F.B.J. Grapperhaus