Brief regering : Reactie op de motie van het lid Weverling over kwetsbaarheden van het Nederlandse bedrijfsleven voor verstoringen binnen mondiale waardeketens in kaart brengen

Nr. 126 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR BUITENLANDSE HANDEL EN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 28 januari 2021

Met deze brief reageer ik op een motie van Kamerlid Weverling1. Hierin wordt de regering verzocht de kwetsbaarheden van het Nederlandse bedrijfsleven
voor verstoringen binnen mondiale waardeketens per sector in kaart te brengen en daarbij
beleidsopties te ontwikkelen om deze kwetsbaarheden te adresseren.

Voordat de kwetsbaarheden worden geanalyseerd en mogelijke handelingsperspectieven
worden beschreven, is het relevant kort aan te geven wat er wordt verstaan onder waardeketens.

Een mondiale of internationale waardeketen omvat alle activiteiten – in meer dan één
land – die nodig zijn om een product of dienst vanuit de conceptfase via de verschillende
productiefases bij de eindgebruikers te bezorgen en omvat ook de fase van verwerking
na gebruik.2 Dit omvat onder meer technologie- en productontwikkeling, de verschillende stappen
van het maakproces, logistiek, marketing, verkoop en serviceverlening.

Daar waar vroeger producten veelal op één plaats werden geproduceerd én geconsumeerd,
is dit in een aantal decennia sterk veranderd. Productieketens zijn wereldwijd «opgeknipt».
Handel verloopt in steeds meer tussenstappen. De wereldwijde handel in goederen bestaat
dan ook voor een steeds groter deel uit handel in zogenaamde intermediaire producten.3

Zoals het kabinet eerder heeft geschetst, schuilen er niet alleen kwetsbaarheden voor
Nederland in mondiale waardeketens, maar vooral juist kansen.4 Openheid brengt Nederland al eeuwen welvaart. In 2018 hing 34 procent van ons bbp
en ongeveer 2,4 miljoen voltijdbanen in Nederland, circa een derde deel van de totale
werkgelegenheid, samen met de export van goederen en diensten.5 Internationale economische verwevenheid is hiermee een gunstige uitgangspositie en
een motor voor economische groei. Buitenlandse investeringen brengen kennis met zich
mee en zorgen voor het uitwisselen van technologieën en ideeën. Handel en concurrentie
met buitenlandse bedrijven creëren prikkels om te innoveren. Daarom is Nederland altijd
voorstander geweest van vrije en geïntegreerde markten. Daarnaast is het onvermijdelijk
dat Nederland voor een deel afhankelijk is van mondiale waardeketens: heel veel producten
kan Nederland (en Europa) niet of niet in afdoende hoeveelheid produceren, terwijl
er wel lokale vraag naar is.

Verder staan niet alleen mondiale waardeketens aan risico’s bloot. Ook puur nationale
ketens kunnen verstoord worden. Aansluiting op internationale markten vergroot de
leveringszekerheid, omdat er een alternatieve toevoer is als nationale ketens verstoord
raken. Denk bijvoorbeeld aan een misoogst in een land.

KWETSBAARHEDEN

Complexiteit

De analyse van kwetsbaarheden in mondiale waardeketens is geen exacte wetenschap.
Het gaat om de inschatting van de kwetsbaarheid voor gebeurtenissen die in de toekomst
liggen. Ook kan het beeld nooit uitputtend zijn. Waardeketens zijn zeer complex. Een
enkel industrieel product kan uit vele tienduizenden tot miljoenen onderdelen bestaan.
Een Airbus A380 bestaat bijvoorbeeld uit naar schatting vier miljoen unieke onderdelen,
gemaakt in dertig landen.6 Deze onderdelen kennen ook zelf weer een productieproces dat uit verschillende stappen
bestaat. De machines waarmee deze onderdelen vervaardigd worden ook. Deze complexiteit
stelt grenzen aan de mate waarin de overheid in staat is om de inrichting van waardeketens
van bedrijven te overzien en te sturen.7

Algemeen beeld kwetsbaarheden Nederlandse bedrijfsleven

Het Nederlandse bedrijfsleven kan op twee manieren geraakt worden door verstoring
van mondiale waardeketens. De eerste manier is via verstoring van de import. Het Nederlandse
bedrijfsleven maakt gebruik van buitenlandse leveranciers. Als deze toevoer stil komt
te vallen, wordt het productieproces in Nederland geschaad. Het uitvallen van één
schakel in een productieketen zal tot verstoring leiden in die hele waardeketen.

De tweede manier is via de export. Het Nederlandse bedrijfsleven produceert halffabricaten
en eindproducten die voor een groot deel bestemd zijn voor de export. Indien waardeketens
elders verstoord worden, kan dit leiden tot het uitvallen van de vraag naar Nederlandse
productie met gederfde omzet als gevolg. Verstoring van waardeketens kan daarnaast
de functie van Nederland als doorvoerland aantasten.

In zijn publicatie Nederland Handelsland, heeft het CBS beschreven dat het Nederlandse
bedrijfsleven diep is geïntegreerd in mondiale waardeketens. Bijna veertig procent
van de Nederlandse invoerwaarde van goederen in 2018 bestond uit intermediaire goederen,
zoals chemische producten, onderdelen voor machines of halffabricaten.8 In datzelfde jaar bestond 39 procent van de export van goederen uit intermediaire
producten.9 Hieruit blijkt dat Nederland vergaand geïntegreerd is in internationale productieprocessen,
aangezien dit goederen zijn die in andere landen verder verwerkt worden.

Mondiale waardeketens kunnen door uiteenlopende gebeurtenissen verstoord raken. De
volgende categorieën van oorzaken kunnen worden onderscheiden:

• Natuurlijke gebeurtenissen. Dit zijn grootschalige verstoringen met een niet-menselijke oorzaak. Voorbeelden
hiervan zijn aardbevingen, pandemieën, overstromingen en orkanen.

• Macropolitieke schokken gaan uit van menselijk handelen in de politieke of maatschappelijke sfeer. Dit loopt
uiteen van financiële crises, handelsgeschillen, veranderingen in regelgeving tot
militaire conflicten.

• Kwaadwillende niet-statelijke actoren. Deze kunnen verstoringen veroorzaken via cyberaanvallen, sabotage, terrorisme, piraterij,
etc.

• Idiosyncratische schokken. Dit zijn interne verstoringen binnen een bedrijf. Deze kunnen schokgolven veroorzaken
die andere bedrijven raken. Denk aan ongevallen, brand, stakingen, IT problemen, faillissement.»10

Verstoringen van mondiale waardeketens komen regelmatig voor. Een rapport van Eventwatch
over verstoringen van mondiale waardeketens signaleerde alleen al in 2018 vijf majeure
verstoringen in de wereld, alle in de categorie «natuurlijke oorzaken» (tabel 1).
Dergelijke verstoringen veroorzaken aanzienlijke economische schade.

In de toekomst zullen zich verstoringen blijven voordoen. Hoewel dit onzeker is, is
de verwachting dat de frequentie ervan eerder toe dan af zal nemen. Dit komt onder
meer door de klimaatverandering en de bijbehorende toename van extreme weersverschijnselen.11 De COVID-19 crisis heeft laten zien hoe verstorend een pandemie kan zijn. Ook deze
oorzaak kan zich in de toekomst opnieuw voordoen. Ook de toenemende geopolitieke spanningen
kunnen verstoringen tot gevolg hebben.

Tabel 1: Vijf majeure verstoringen van mondiale waardeketens in 2018 (op volgorde
van datum)1

#

gebeurtenis

datum

Land/regio

# productie locaties geraakt

Duur verstoring (wkn)

1.

Cycloon

Jan 2018

VS

9.300

25

2.

Aardbeving

Feb 2018

Taiwan

4.800

22

3.

Orkaan Florence

Sep 2018

VS

2.700

29

4.

Tyfoon Mangkhut

Sep 2018

Filipijnen, Taiwan, China

6.500

22

5.

Orkaan Michael

Okt 2018

VS

2.134

25

X Noot

1

Eventwatch, 2018 Annual report.

Kwetsbaarheden van het Nederlandse bedrijfsleven per sector

De waardeketens van verschillende sectoren hebben verschillende karakteristieken en
staan daardoor in verschillende mate aan afzonderlijke risico’s bloot. Om hiervan
een (schetsmatig) beeld te geven, is gebruik gemaakt van een analyse van McKinsey,
waarin de kwetsbaarheid van een aantal categorieën van internationale waardeketens
is gerangschikt.12 Deze rangschikking is gecombineerd met CBS-data, die een indicatie geven van het
belang van de betreffende sector voor de Nederlandse economie en de afhankelijkheid
van die sector van import. Het resultaat hiervan is weergeven in tabel 2.

Tabel 2: Rangschikking inschatting kwetsbaarheid waardeketens van geselecteerde Nederlandse
bedrijfstakken op basis van verschillende risicofactoren (1=hoogste gevoeligheid)1

1 McKinsey, CBS, met bewerking BZ. Selectie heeft plaatsgevonden op basis van beschikbaarheid
van data van McKinsey en CBS. De geselecteerde bedrijfstakken vertegenwoordigen 71
procent van de goederenimport van Nederlandse bedrijfstakken en 84 procent van de
goederenexport van Nederlandse makelij.

De getallen in de tweede tot en met de zevende kolom geven de rangschikking van de
relatieve kwetsbaarheid weer tussen de waardeketens onderling. Het getal 1 geeft hierbij
de relatief meest gevoelige waardeketen aan. Voor de overzichtelijkheid hebben de
getallen die de rangorde weergeven, een kleur gekregen die weergeeft binnen welke
bandbreedte de scores zich bevinden: 1–5 oranje, 5–10 geel en 11 en hoger groen. Sommige
categorieën zijn samengevoegd en gemiddeld uit de oorspronkelijke analyse om de nomenclaturen
uit het bronbestand van McKinsey te laten aansluiten op nomenclatuur van de gebruikte
CBS-data. De samenvoeging van nomenclaturen en middeling van scores leidt soms tot
gedeelde posities in de ranking.

De lijst van risicofactoren is niet uitputtend. Ook is het niet mogelijk op basis
van de schattingen uitspraken te doen over de waardeketen van een afzonderlijk bedrijf.
De ketens van een bedrijf in een sector kunnen onderling aanzienlijk verschillen.13

Bovenstaande tabel is gebaseerd op een inschatting van het verband tussen eigenschappen
van waardeketens en de gevoeligheid voor afzonderlijke storingsfactoren. Hierbij zijn
de volgende aspecten meegenomen om de kwetsbaarheid van een waardeketen in te schatten:

• Pandemie. Is gebaseerd op geografische voetafdruk van afzonderlijke waardeketens in
gebieden waar vaak epidemieën voorkomen en veel reisbewegingen zijn. Arbeidsintensiteit
en impact op de vraag zijn ook meegenomen. Sectoren als de meubel- en kledingindustrie
worden vanwege arbeidsintensiteit relatief kwetsbaar geacht. Deze sectoren zijn ook
kwetsbaar omdat daarin veel niet-essentiële producten worden voorgebracht.

• Cyberaanval. Is gebaseerd op kennisintensiteit, kapitaalintensiteit, mate van digitalisering
en gebieden met hoge grensoverschrijdende datastromen.

• Geo-fysieke gebeurtenissen. Denk hierbij bijvoorbeeld aan aardbevingen. Gebaseerd
op kapitaalintensiteit en voetafdruk in gebieden die kwetsbaar zijn voor natuurrampen.

• Extreme hitte. Gebaseerd op voetafdruk in gebieden die gevoelig zijn voor extreme
hitte en vochtigheid, arbeidsintensiteit en aandeel van werk dat buiten wordt verricht.

• Overstroming. Gebaseerd op voetafdruk in gebieden die kwetsbaar zijn voor overstromingen.

• Handelsgeschil. Is mede afhankelijk van gevoeligheid voor nationale veiligheid en
handelsintensiteit. Een indicator voor gevoeligheid voor nationale veiligheid (en
vervangbaarheid) is productcomplexiteit.14 Omdat handelsgeschillen steeds meer gaan over controle over sensitieve technologie,
worden hightech sectoren als de elektrotechnische industrie relatief kwetsbaar geacht.

Uit tabel 2 is af te leiden dat het per risico verschilt welke waardeketens relatief
kwetsbaar zijn. De import- en exportcijfers tonen dat de volgende waardeketens voor
Nederland van bijzonder belang zijn: aardolie-industrie, chemische industrie, elektrotechnische
industrie, machine-industrie en voedings- en genotmiddelenindustrie. De mate waarin
deze bijzonder belangrijke waardeketens bloot staan aan de verschillende risicofactoren
loopt onderling sterk uiteen.

Voor de kwetsbaarheid van waardeketens is het relevant uit welke regio de import afkomstig
is. In zijn algemeenheid kan gezegd worden dat import van dichtbij minder bloot staat
aan bepaalde verstoringsrisico’s dan van ver weg (ceteris paribus). Ook import uit
landen waarmee Nederland goede banden onderhoudt, zoals de EU-lidstaten, staan minder
bloot aan macropolitiek risico, zoals handelsgeschillen. Tabel 3 laat zien dat de
invoer die gebruikt wordt voor uitvoer (en dus bijzonder relevant is voor Nederlandse
participatie in mondiale waardeketens) vooral uit andere Europese landen afkomstig
is.

Tabel 3: Herkomst van de Nederlandse invoer van goederen en diensten gebruikt voor
uitvoer, naar uitvoercategorie (2019)1

1 CBS, De Nederlandse import- en exportafhankelijkheid van China, Rusland en de Verenigde
Staten, 2020, tabel 4.4.2. Zie: https://www.cbs.nl/nl-nl/longread/aanvullende-statistische-diensten/202….

Overigens laat tabel 3 ook zien dat er belangrijke importrelaties bestaan met landen
buiten Europa. Vooral de importrelatie met de VS is sterk, op onderdelen geldt dit
ook voor andere landen. Rusland is een belangrijke importbron voor grondstoffen en
minerale brandstoffen. China is belangrijk voor met name industriële producten, machines
en vervoermaterieel.

Een belangrijke maatstaf voor kwetsbaarheid van waardeketens is geografische concentratie
versus geografische diversificatie. Naar mate een waardeketen meer gediversifieerd
of diversifieerbaar is, is deze minder kwetsbaar. Dit omdat er dan minder afhankelijkheid
is van leveranciers uit een enkel land. Daarom is het CBS gevraagd om onderzoek te
doen naar de geografische concentratiegraad van Nederlandse importgoederen.15, 16

Het CBS heeft hiervoor gegevens gebruikt waarin de Nederlandse goederenimport17 is opgesplitst in 267 producten. Voor het Nederlandse bedrijfsleven zijn 219 hiervan
(potentieel) relevant. 18 Het CBS heeft per productsoort berekend hoe geconcentreerd de import is.19, 20 Hieronder in tabel 4 is de top-10 weergegeven van Nederlandse goederenimport die
potentieel relevant is voor het bedrijfsleven.

Tabel 4: Top 10 invoer goederen (potentieel) relevant voor het Nederlandse bedrijfsleven
met concentratiegraad (2019)1

Product

Invoer voor Nederlands verbruik (x mln EUR)

Herfindahlindex invoer

Mate concentratie invoer

Land waar Nederland het meest uit importeert

Invoer voor Nederlands verbruik (x mln EUR) uit land in vorige kolom

Ruwe aardolie

23.604

0,13

niet geconcentreerd

Rusland

5.899

Automobielen voor personenvervoer (behalve voor gemeenschappelijk vervoer)

9.567

0,2

enigszins geconcentreerd

Duitsland

3.174

Aardgas

5.751

0,37

hoog geconcentreerd

zie toelichting2

zie toelichting3

Automatische gegevens verwerkende machines

5.646

0,25

enigszins geconcentreerd

China

2.635

Toestellen voor telecommunicatie, delen en onderdelen

5.642

0,15

niet geconcentreerd

China

1.887

Delen en onderdelen voor automobielen en tractors

4.673

0,19

enigszins geconcentreerd

Duitsland

1.429

Geraffineerde producten van aardolie

4.461

0,09

niet geconcentreerd

België

829

Machines en toestellen n.a.g.

4.210

0,28

hoog geconcentreerd

Duitsland

2.003

Luchtvaartuigen, ruimtevaartuigen en draagraketten hiervoor, delen daarvan

2.494

0,83

hoog geconcentreerd

Verenigde Staten

2.266

Elektrische machines, apparaten en toestellen, n.a.g.

2.464

0,14

niet geconcentreerd

China

658

X Noot

1

Bron: CBS.

X Noot

2

Diensten zijn in dit bestek buiten beschouwing gebleven. Diensten zijn wel meegenomen
in tabel 3. Zie verder voor een analyse van importafhankelijkheid van Nederland met
inbegrip van diensten: CBS, De Nederlandse import- en exportafhankelijkheid van China, Rusland en de Verenigde
Staten, 2020, hoofdstuk 2. Zie ook: CBS, Nederland Handelsland, 2020.

X Noot

3

Het CBS publiceert deze cijfers niet op grond van hun interne regels. Dit kan verschillende
redenen hebben, zoals onder meer het niet precies genoeg kunnen weergeven van cijfers
of de herleidbaarheid van cijfers naar bepaalde Nederlandse importeurs.

Daarnaast is voor de belangrijkste invoerproducten waarvan de concentratiegraad hoog
is, is ook uitgerekend wat de concentratiegraad is van het aanbod daarvan wereldwijd.21 Dit om te bezien of alternatieve leveranciers beschikbaar zijn. Voor de gevallen
waarin de Nederlandse toeleveringsmarkt hoog geconcentreerd is, geldt in vrijwel alle
gevallen dat de wereldmarkt niet geconcentreerd is (tabel 5). Er zijn dus diverse
aanbieders van die producten. De enige uitzonderingen zijn «maïs (m.u.v. suikermaïs);
niet gemalen« (invoer EUR 973 miljoen), «steenkool (m.u.v. geagglomereerde steenkool,
(invoer EUR 1.071 miljoen). Hier is de wereldmarkt enigszins geconcentreerd.

Tabel 5: goederen met Nederlandse importwaarde >EUR 250 mln, waarvan import hoog geconcentreerd
is, met mate van concentratie wereldexport (2019)1

Product

Invoer voor Nederlands verbruik (mln)

Herfindahlindex invoer NL

Mate concentratie invoer NL

Concentratie export wereldwijd

Land waar Nederland het meest uit importeert

Invoer voor Nederlands verbruik (mln)

Aardgas

5.751

0,37

hoog geconcentreerd2

niet geconcentreerd

zie toelichting2

zie toelichting3

Steenkool (m.u.v. geagglomereerde steenkool)

1.071

0,27

hoog geconcentreerd

enigszins geconcentreerd

Rusland

366

Maïs (m.u.v. suikermaïs); niet gemalen

973

0,44

hoog geconcentreerd

enigszins geconcentreerd

Oekraïne

626

Tarwe en mengkoren, niet gemalen

915

0,34

hoog geconcentreerd

niet geconcentreerd

Frankrijk

478

Chocolade en bereidingen met cacao

590

0,35

hoog geconcentreerd

niet geconcentreerd

België

315

Andere ertsen van non-ferrometalen

502

0,26

hoog geconcentreerd

niet geconcentreerd

België

189

Steen, zand en grind

405

0,28

hoog geconcentreerd

niet geconcentreerd

Duitsland

186

Gerst, niet gemalen

365

0,28

hoog geconcentreerd

niet geconcentreerd

Frankrijk

144

Tabaksfabrikaten (ook indien tabakssurrogaten bevattend)

337

0,44

hoog geconcentreerd

niet geconcentreerd

Polen

216

X Noot

1

Bron: CBS.

X Noot

2

Diensten zijn in dit bestek buiten beschouwing gebleven. Diensten zijn wel meegenomen
in tabel 3. Zie verder voor een analyse van importafhankelijkheid van Nederland met
inbegrip van diensten: CBS, De Nederlandse import- en exportafhankelijkheid van China, Rusland en de Verenigde
Staten, 2020, hoofdstuk 2. Zie ook: CBS, Nederland Handelsland, 2020.

X Noot

3

Bron: CBS.

Al met al is het beeld, dat er voor het Nederlandse bedrijfsleven op dit detailniveau
nauwelijks sprake is van afhankelijkheden van een of zeer weinig landen. Dit is positief
voor het risicobeeld. Hierbij moet wel een belangrijk voorbehoud worden gemaakt. Genoemde
producten zijn voor een groot deel op te splitsen in subcategorieën of zijn samengesteld
uit diverse onderdelen. De import van die subcategorieën kan meer geconcentreerd zijn.
Hoe hoger het detailniveau, hoe groter de kans op concentraties.22 Verder laten bovenstaande statistieken zien waarvandaan de goederen naar Nederland
zijn verzonden, het land van herkomst. Niet uitgesloten is dat het land waar de goederen
oorspronkelijk vandaan komen anders is.

HANDELINGSPERSPECTIEVEN

Inleiding

De problematiek van (het risico op) verstoring van mondiale waardeketens is niet nieuw.
Er zijn dan ook al waarborgen ingericht. Uitgangspunt is dat bedrijven zelf verantwoordelijk
zijn voor inrichting van hun waardeketen en voor de markten waarop zij actief zijn.23 Verstoringen van waardeketens zijn nooit voor honderd procent te voorkomen en zullen
zich ook in de toekomst blijven voordoen.

Bedrijven beheren hun eigen waardeketen (supply chain management). Zij hebben een groot eigen belang dit goed te doen, aangezien dit cruciaal is voor
hun bedrijfsresultaat. Zij zijn ook het beste hiertoe in staat, want zij kennen hun
waardeketens het beste. Supply chain management is een specialisme op zichzelf. Zeker de grotere en/of meer internationale bedrijven
met grote aantallen leveranciers, hebben hier specialisten voor in dienst. Zie box
1 voor een illustratie van hoe bedrijven risico’s in hun waardeketens beheersen.

De Nederlandse overheid heeft een rol om samen met andere staten op te treden ten
aanzien van factoren die mondiale waardeketens kunnen verstoren en waar afzonderlijke
bedrijven geen of nauwelijks invloed op kunnen hebben en overheden (althans gezamenlijk)
wel. Verder zijn sommige waardeketens dusdanig relevant voor het publieke belang,
zoals veiligheid of volksgezondheid, dat de overheid nadere maatregelen dient te treffen
om deze belangen te borgen. Dergelijk beleid is niet direct gericht op het beschermen
van het Nederlandse bedrijfsleven, maar kan hier wel aan ten goede komen.

Hieronder wordt geschetst met welke soorten beleid de overheid de kwetsbaarheid van
mondiale waardeketens adresseert. Hierbij wordt stilgestaan bij bestaande waarborgen.
Daarnaast wordt ingegaan op beleid dat nog in de maak is, waarmee de overheid op nationaal
en EU-niveau reageert op de nieuwe ontwikkelingen met betrekking tot kwetsbaarheden
in mondiale waardeketens, zoals hiervoor beschreven.

Box 1: Illustratie van hoe bedrijven hun supply chain risico’s beheersen

BHOS heeft met een aantal bedrijven met een complexe waardeketen in verschillende
bedrijfstakken gesproken om een beeld te krijgen van hoe zij de risico’s in hun waardeketen
managen. Hieruit komt naar voren dat die bedrijven supply chain management als deel
van hun core business zien.

Bedrijven treffen onder meer de volgende maatregelen om hun supply chain risico’s
te beheersen:

• screening en monitoring van (strategische) leveranciers: eisen aan solvabiliteit en
operationeel risicomanagement van (directe, strategische) leveranciers, bijv. operationele
eis dat de leverancier een uitwijklocatie moet hebben;

• diversificatie van leveranciers;

• voorraadvorming voor met name essentiële onderdelen;

• crisismanagementfunctie voor omgang met tekorten;

• overbieden van andere marktpartijen in geval van schaarste.

Handelingsperspectief 1: Reductie van de kans op verstoring van mondiale waardeketens

Verstoringen van mondiale waardeketens zijn zoals gezegd nooit voor honderd procent
te voorkomen en zullen zich ook in de toekomst blijven voordoen. Dat neemt niet weg
dat een rol is weggelegd voor de overheid om de kans hierop te beperken. Nederland
heeft een rol om samen met andere staten op te treden ten aanzien van factoren, die
waardeketens kunnen verstoren en waar bedrijven geen of nauwelijks invloed op kunnen
hebben en overheden (althans gezamenlijk) wel. Het meest klassieke voorbeeld hiervan
is het geweldsmonopolie. De Nederlandse overheid heeft een rol om samen met internationale
partners de wereldwijde aanvoerroutes veilig te houden.24 Denk bijvoorbeeld aan de bijdrage die Nederland heeft geleverd aan de EU operatie
Atalanta, die tot doel heeft op scheepvaart voor de kust van Somalië te beschermen
tegen piraten.

Een andere rol ligt er voor de overheid als er sprake is van marktfalen. Het niet
inprijzen van de kosten van uitstoot van broeikasgassen is hier een voorbeeld van.
Klimaatverandering, als gevolg van de uitstoot van broeikasgassen, zal het risico
op extreem weer doen toenemen en daarmee ook de kans op verstoring van waardeketens.25 Het kabinet heeft in onder meer de Klimaatwet zijn inzet geformuleerd om bij te dragen
aan de wereldwijde reductie van de uitstoot van broeikasgassen en het marktfalen te
corrigeren.

Verder valt te denken aan internationale afspraken over grensoverschrijdend verkeer
van goederen en diensten binnen WTO en EU. Die hebben mede tot doel om bedrijven te
vrijwaren van overheidsoptreden dat waardeketens kan verstoren, zoals onnodige import-
en exportrestricties. Nederland blijft inzetten op de hervorming en versterking van
de WTO. Onder meer de aanstelling van nieuwe rechters voor het WTO Appellate Body stagneert, waardoor dit lichaam niet kan functioneren. De WTO kan hierdoor geen uitspraken
in hoger beroep doen over bijvoorbeeld exportbeperkende maatregelen. Het kabinet zal
dit actief onder de aandacht brengen, zowel binnen EU verband als in bilaterale contacten
met de VS.

Box 2: Restricties export zeldzame metalen vanuit China (2010)

In 2010 besloot China de export van «zeldzame metalen» aan banden te leggen. Zeldzame
metalen is een verzamelnaam voor zeventien metaalsoorten, zoals dysprosium, erbium,
Europium, cerium, lanthanum. Zeldzame metalen worden gebruikt als grondstof in uiteenlopende
industriële toepassingen, zoals batterijen en magneten. China is verreweg de belangrijkste
producent van zeldzame metalen in de wereld. Er ontstond in 2010 als gevolg van de
Chinese beslissing een acute schaarste en prijzen stegen aanzienlijk. In 2012 dienden
de EU, Japan en de VS een klacht over de Chinese restricties in bij de WTO. In 2014
verklaarde een WTO-panel de klacht gegrond. Het jaar daarop besloot China om exportquota
voor zeldzame metalen op te heffen.

Waar Nederlandse bedrijven te maken krijgen met het optreden van overheden van derde
landen en dat optreden dreigt te leiden tot een verstoring van de waardeketen van
een bedrijf, kan de Nederlandse diplomatieke dienst bemiddelen. In een wereld waarin
geopolitieke spanningen toenemen, zal dit waarschijnlijk vaker nodig zijn.

Tijdens de COVID-19 crisis deden zich verstoringen voor van onder meer mondiale waardeketens
voor medische goederen. Die verstoringen waren een gevolg van toegenomen schaarste
door een vraagexplosie en overheidsreacties in de vorm van exportbeperkingen. Nederland
heeft in de EU het idee voorgesteld van een (multilateraal) Essential Health Goods Agreement. Dit idee is door de Europese Commissie overgenomen en is in december in de WTO aangekondigd
als het Trade & Health Initiative, als onderdeel van de Ottawa-groep – een groep van 13 gelijkgezinde WTO-leden. Het
initiatief heeft onder meer als doel handel te faciliteren en exportrestricties in
te perken op essentiële medische goederen. Naar aanleiding van de reacties van andere
landen werkt de Ottawa-groep op dit moment verder aan het voorstel.

Handelingsperspectief 2: Mitigerende overheidsmaatregelen voor het geval een verstoring
van mondiale waardeketens zich voordoet

Als eerder gemeld kunnen bedrijven vaak geen invloed uitoefenen op een storingsoorzaak,
zoals bijvoorbeeld een natuurramp. Dat neemt niet weg dat zij voorzorgsmaatregelen
kunnen treffen (zie box 1). Daarom ligt hier nog steeds een eigen verantwoordelijkheid
voor bedrijven om te dit ook te doen.

Sommige waardeketens zijn echter dusdanig relevant voor het publieke belang, dat de
overheid nadere maatregelen dient te treffen om de weerbaarheid ervan te vergroten
als zich een verstoring voordoet. Hierbij valt te denken aan het in EU-verband afsluiten
van handelsakkoorden met derde landen, zodat makkelijker kan worden overgegaan op
andere leveranciers, het aanhouden van voorraden door de overheid zelf of het stimuleren
van het aanhouden van voorraden door private partijen, alsook het stimuleren van flexibele
productiecapaciteit bij bedrijven of het structureel behouden of versterken van nationale
of EU-productiecapaciteit.

Hiervoor is gebleken dat aardolie het belangrijkste industrierelevante importproduct
is, gemeten naar waarde (zie tabel 4). Deze afhankelijkheid wordt onder meer geadresseerd,
door in te zetten op diversificatie van leveranciers en het aanhouden van een strategische
olievoorraad om oliecrisis-situaties op te kunnen vangen.26 Ook de defensie-industrie vergt een specifieke benadering. Hiervoor wil Nederland
blijven beschikken over een eigen technologische en industriële basis.27

De COVID-19 crisis heeft extra aandacht gegenereerd voor de langer lopende discussie
over de Europese kwetsbaarheden op het terrein van de leveringszekerheid van medische
producten. Nederland zet zich hiervoor al sinds het EU-voorzitterschap van 2016 actief
in en pleit met steun van de andere lidstaten sinds december 2019 voor een EU-farmaceutische
beleidsagenda. Nederland heeft een non-paper gepubliceerd waarin de koers voor actie
wordt uiteengezet, die door zeventien andere landen is onderschreven. De Europese
Commissie heeft op 25 november 2020 een Geneesmiddelenstrategie voor de Europese Unie
gepubliceerd. Deze strategie richt zich op waarborgen met betrekking tot de beschikbaarheid
van veilige en betaalbare geneesmiddelen en moet de Europese farmaceutische industrie
helpen haar innoverende en toonaangevende rol te behouden.28 Voor de implementatie van de strategie stelt Nederland in een verklaring, opgesteld
met zestien andere landen, voor om onder meer prioriteit te geven aan het versterken
van de leveringszekerheid en de aanpak van tekorten.

Naast het bevorderen van duurzaamheid, is het verminderen van import uit derde landen
een expliciet doel van het EU Action Plan Raw Materials en het EU Actieplan Circular Economy (CE). Voortbordurend op het Action Plan Raw Materials, heeft de Europese Commissie per september 2020 een Raw Materials Industry Alliance opgericht, waarin Europese overheden en bedrijven zullen samenwerken om de waardeketen
voor kritieke grondstoffen te versterken voor de EU. Aanvullend op het EU-beleid,
heeft Nederland in 2016 het Rijksbrede Programma Circulaire Economie gestart om zowel
grondstoffenafhankelijkheid als nadelige milieueffecten te minimaliseren.

Ook is er binnen de EU meer aandacht voor het begrip (open) strategische autonomie.
Hieronder valt ook de weerbaarheid van waardeketens. In haar Trade Policy Review van 2020, gaat de Europese Commissie uitvoerig in op het begrip strategische autonomie.
Uw Kamer is op 4 september 2020 over de Nederlandse inzet in de Trade Policy Review geïnformeerd.29

Tot slot is er aandacht voor de positie van EU-bedrijven in mondiale waardeketens
in de (EU) industriepolitiek. Uw Kamer is op 30 oktober 2020 geïnformeerd over de
Nederlandse lijn hierin.30 Strategische keuzes vanuit de Europese Commissie en de lidstaten zijn hierbij nodig.
Wat betreft het kabinet zal de EU nog scherper moeten aangeven waarin ze gezamenlijk
wil investeren om de concurrentiekracht van de EU te vergroten en hoe ongewenste afhankelijkheden
voorkomen kunnen worden. Dit geldt in het bijzonder voor nieuwe sleuteltechnologieën
waarin nog een concurrentievoordeel te behalen is. Het opbouwen van intellectueel
eigendom in sleuteltechnologieën is hierbij essentieel.31

De positie van Nederlandse en EU bedrijven in mondiale waardeketens is onderwerp van
een lopend SER adviestraject over reshoring in de maakindustrie.32

VERVOLG

De bredere discussie over het robuuster maken en opnieuw doordenken van onze economische
afhankelijkheden van het buitenland is nog in volle gang.

Op EU-niveau is de Europese Commissie opgeroepen onderzoek te doen naar afhankelijkheden
van de EU van derde landen.33 Uw Kamer heeft een motie aangenomen van de leden Heerma en Segers respectievelijk
Weverling en Alkaya betreffende het verder in kaart brengen van strategische afhankelijkheden.34
Dit is een ander perspectief dan kwetsbaarheden van het bedrijfsleven, maar het raakt
beide aan kwetsbaarheden in mondiale waardeketens. Het kabinet zal hier nog op terugkomen
bij uw Kamer.

De uitkomsten van het eerdergenoemde SER-advies over reshoring worden binnen afzienbare
tijd verwacht. Hier zal een kabinetsreactie op volgen die vanzelfsprekend aan uw Kamer
zal worden gestuurd.

De Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, S.A.M. Kaag