Brief regering : Landelijk onderzoek naleving leeftijdsgrens bij de verkoop van alcohol en tabak in 2020

32 011 Tabaksbeleid

nr. 177 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 27 januari 2021

Hierbij bied ik uw Kamer het «Landelijk onderzoek naar de naleving van de leeftijdsgrens
bij alcohol- en tabaksverkoop 2020» aan, uitgevoerd door Bureau Objectief1. Dit onderzoek geeft inzicht in de mate waarin minderjarige testkopers tabak en alcohol
kunnen kopen. In deze brief bespreek ik de resultaten van dit onderzoek in het licht
van de doelstellingen uit het Nationaal Preventieakkoord (NPA) (Kamerstuk 32 793, nr. 339), evenals de maatregelen die op het vlak van naleving worden genomen.

Naar schatting beginnen elke dag 75 kinderen met dagelijks roken en ongeveer twee
derde van de rokers is begonnen voor het 18e levensjaar. Roken is een ernstige verslaving met grote schade voor de gezondheid,
met name jongeren hebben een groot risico om verslaafd te raken. Ook geeft bij het
laatste onderzoek bijna één op de vijf scholieren aan de afgelopen maand weleens 5
of meer glazen alcohol te hebben gedronken. Alcoholgebruik is schadelijk, met name
voor jongeren. Het is onwenselijk dat er alcohol en tabak wordt verkocht aan minderjarigen
en daarom geldt er sinds 2014 een leeftijdsgrens van 18 jaar voor de verkoop van tabak
en het bezit van en de verkoop van alcohol. In het NPA is in het deelakkoord problematisch
alcoholgebruik met diverse brancheorganisaties afgesproken dat de naleving van de
leeftijdsgrens beter kan en moet. De naleving van de vastgestelde leeftijdsgrens voor
verstrekkers van alcohol is een belangrijk onderdeel van een verantwoorde verstrekking.

Ten slotte maak ik hierbij graag van de gelegenheid gebruik u mede te delen dat een
wijziging van de bijlage behorende bij de Tabaks- en rookwarenwet (als bedoeld in
artikel 11c van die wet) met ingang van 1 januari 2021 in werking is getreden. Het
gaat om de wijziging van de bijlage behorende bij de wijziging van het Tabaks- en
rookwarenbesluit in verband met rookvrije schoolterreinen2.

Ambities uit het Nationaal Preventieakkoord

Het NPA stelt hoge ambities ter voorkoming van problematisch alcoholgebruik. Naast
inzet op preventie is de naleving van de regels omtrent verstrekking van alcohol essentieel.
De ondertekenaars van het NPA hebben als doel gesteld om 100% naleving van de leeftijdsgrens
bij verstrekking van alcohol vanaf 2030 te hebben. Om verstrekkers te ondersteunen
met het verbeteren van de naleving is een e-learning ontwikkeld en zijn diverse pilots
gestart. Ook is er voor gemeenten een handreiking ontwikkeld voor de handhaving van
onder meer de leeftijdsgrens. Daarbij is afgesproken dat tweejaarlijks een nalevingsonderzoek
wordt uitgevoerd om de voortgang te monitoren. De eerste meting vond plaats in 2018.
Met deze brief stuur ik de resultaten van de meting in 2020.

In het NPA is ook de ambitie uitgesproken dat in 2040 0% van de jongeren nog rookt.
Daarvoor is het belangrijk dat jongeren onder de 18 jaar geen tabak kopen. Om dat
te ondersteunen is bijvoorbeeld de neutrale verpakking van sigaretten en het uitstalverbod
voor tabak ingesteld. Maar naast deze ontmoedigende maatregelen is het belangrijk
dat jongeren geen tabak kunnen kopen en de verkooppunten de leeftijdsgrens goed naleven.

Onderzoek

Het landelijk onderzoek naar de naleving van de leeftijdsgrens bij alcohol- en tabaksverkoop
2020 maakt gebruik van 17-jarige jongeren die onder begeleiding een aankooppoging
doen. Dit wordt mysteryshoponderzoek of testkooponderzoek genoemd. De aankooppogingen
werden gedaan bij een representatieve steekproef van de verschillende verkoopkanalen
voor alcohol en tabak. Na de aankooppoging wordt gerapporteerd of de aankoop gelukt
is, of er naar een identiteitsbewijs en/of leeftijd werd gevraagd en of er bij de
leeftijdsverificatie gebruik werd gemaakt van een hulpmiddel. De verkoper wordt niet
op de hoogte gebracht dat er een testkoop heeft plaatsgevonden.

Het onderzoek is deels uitgevoerd in een periode waarin beperkingen golden door de
maatregelen tegen het coronavirus. Het vaste onderzoeksprotocol kon nog steeds gehanteerd
worden. De onderzoeksperiode is verlengd omdat sommige verkoopkanalen tijdelijk gesloten
waren. Dit heeft echter geen invloed gehad op de betrouwbaarheid van de onderzoeksresultaten.
Er is geen significant verschil gevonden tussen het vragen om identiteitsbewijs en
naleving in de periode voor en tijdens het dragen van een mondkapje. Het onderzoek
geeft een realistisch beeld van de daadwerkelijke beschikbaarheid van alcohol en tabak
voor jongeren en de naleving van de verschillende verkoopkanalen.

Alcohol

Het gewogen totale nalevingscijfer in 2020 is 38,0%. Ten opzichte van 2018 is dit
cijfer niet of nauwelijks gestegen. Het nalevingspercentage drukt uit in hoeveel procent
van de aankooppogingen de aankoop door minderjarigen niet lukte.

In onderstaande tabel zijn de nalevingscijfers per verkoopkanaal weergegeven en afgezet
tegen het nalevingscijfer in 2018. Hierbij valt op dat er net als bij het vorige onderzoek
flinke verschillen zijn tussen de verschillende verkoopkanalen.

Verkoopkanaal alcohol

Naleving 2018

Naleving 2020

Avondwinkels

34,7%

41,0%

Cafetaria’s

20,7%

29,8%

Horecagelegenheden

17,5%

29,0%

NS Kiosk

1

43,5%

Slijterijen

73,3%

66,3%

– Borrelshops

82,9%

77,3%

– Ketenslijterijen

88,0%

81,1%

– Zelfstandige slijterijen

35,6%

26,4%

Sportkantines

20,2%

23,9%

Supermarkten

68,9%

58,1%

– Ketensupermarkten

71,8%

59,3%

– Zelfstandige supermarkten

25,6%

27,9%

Thuisbezorgkanalen

9,5%

12,4%

– Maaltijdbezorgdiensten

1,1%

2,2%

– Thuisbezorgende landelijke ketens

25,6%

26,4%

– Webshops

2,2%

8,8%

Gewogen totale nalevingscijfer

37,7%

37,9%2

X Noot

1

In het vorige onderzoek opgenomen onder de categorie «overig».

X Noot

2

Het cijfer ter vergelijking als alleen de verkoopkanalen worden meegenomen die in
2018 en 2020 zijn opgenomen.

De hoogste nalevingspercentages hebben ketenslijterijen (81,1%), borrelshops (77,3%)
en ketensupermarkten (59,3%). Bij avondwinkels is de naleving 41,0%. Daarna volgen
cafetaria’s (29,8%), horecagelegenheden (29,0%), thuisbezorgende landelijke ketens
(26,4%) en sportkantines (23,9%). De webshops (8,8%) en maaltijdbezorgdiensten (2,2%)
hebben de laagste naleving. Vergeleken met het vorige onderzoek uit 2018 doen cafetaria’s,
horecagelegenheden en webshops het significant beter in 2020. Echter, bij zelfstandige
slijterijen en ketensupermarkten is de naleving van de leeftijdsgrens significant
gedaald. Dit is opvallend aangezien de ketens tot nu toe veel geïnvesteerd hebben
in het verbeteren van de naleving. Bij de overige verkoopkanalen is geen significante
verandering waargenomen. Het gewogen nalevingscijfer is van 37,7% (2018) naar 37,9%
(2020) gegaan.

Deze cijfers stellen teleur. Voor het realiseren van 100% naleving van de leeftijdsgrens
in 2030 moeten aanzienlijke stappen worden gezet. In het NPA zijn daarvoor afspraken
gemaakt. Hoewel bij sommige verkoopkanalen het nalevingspercentage toeneemt, is dat
nog duidelijk niet op koers om de afspraken te halen. Afgezet tegen het gewogen totale
nalevingscijfer van 2018 is er in 2020 nauwelijks verschil zichtbaar. Ik vind deze
cijfers dan ook zorgelijk. Ik ga in gesprek met de brancheorganisaties om te kijken
wat er nodig is en welke stappen zij gaan zetten om deze trend te keren en de naleving
over de gehele linie echt op orde te brengen. Ik geef u een terugkoppeling van deze
gesprekken in de toegezegde Kamerbrief met onderzoeken op terrein van alcohol. Voor
alcohol wordt dit onderzoek in 2022 herhaald.

Tegelijkertijd wil ik ook benadrukken dat het om een testkoopsituatie gaat en dat
het onderzoek niet betekent dat minderjarigen daar daadwerkelijk alcohol hebben gekocht.
Het is ook relevant te bekijken waar jongeren het meest alcohol kopen door dit nalevingsonderzoek
in samenhang te zien met het verkrijgbaarheidsonderzoek van alcohol (d.d. 11 mei 20203). Dat onderzoek laat zien dat jongeren het vaakst alcohol proberen te kopen in horecagelegenheden,
gevolgd door avondwinkels en supermarkten.

Met de recent ingediende Alcoholwet worden betere kaders en ondersteuning geboden
om de naleving te stimuleren. In het bijzonder gaat dat om de uitzondering van strafbaarstelling
van 16- en 17-jarige testkopers in het kader van toezicht. Dit stelt de gemeenten
in staat om effectiever te handhaven. Ik zal dit rapport daarom ook onder de aandacht
brengen van de Nederlandse Vereniging voor Drank- en Horecawet Inspecteurs (NVDI)
en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) met het verzoek de gemeenten en toezichthouders
op de Alcoholwet hierover te informeren en handhaving en toezicht te verbeteren. Verder
zijn met de Alcoholwet de regels verscherpt voor de verkoop op afstand van alcoholhoudende
drank. Dat is extra belangrijk omdat de naleving daar bijzonder laag is. Daarnaast
is wederverstrekking van alcohol aan minderjarigen strafbaar gesteld. Ik verwacht
dat dit samen met de NIX18-campagne ook de norm zal versterken dat aan minderjarigen
geen alcohol wordt verkocht of gegeven.

Tabak

Het gewogen totale nalevingscijfer in 2020 is 50,2%. Ten opzichte van 2016 is dit
cijfer helaas licht gedaald. Het nalevingspercentage drukt uit in hoeveel procent
van de aankooppogingen de aankoop door minderjarigen niet lukte.

In onderstaande tabel zijn de nalevingscijfers per verkoopkanaal weergegeven en afgezet
tegen het nalevingscijfer in 2016. Hierbij valt op dat er opnieuw flinke verschillen
tussen de verschillende verkoopkanalen.

Verkoopkanaal tabak

Naleving 2016

Naleving 2020

Avondwinkels

1

43,8%

Cafetaria’s

30,1%

40,2%

Horecagelegenheden

23,5%

32,4%

Supermarkten

 

66,6%

– Ketensupermarkten

71,8%

68,2%

– Zelfstandige supermarkten

1

25,3%

Tabaksspeciaalzaken

56,7%

48,6%

Tankstations

52,9%

40,8%

Thuisbezorgkanalen

9,3%

11,2%

Gewogen totale nalevingscijfer

51,4%

50,6%2

X Noot

1

In het vorige onderzoek niet opgenomen als zelfstandige categorie.

X Noot

2

Het cijfer ter vergelijking als alleen de verkoopkanalen worden meegenomen die in
2016 en 2020 zijn opgenomen.

De hoogste nalevingspercentages bij tabaksverkoop hebben ketensupermarkten (68,2%),
tabaksspeciaalzaken (48,6%) en avondwinkels (43,8%). Daarna tankstations (40,8%),
cafetaria’s (40,2%) en horecagelegenheden (32,4%). De zelfstandige supermarkten (25,3%)
en thuisbezorgkanalen (11,2%) hebben het laagste nalevingspercentage. Vergeleken met
het vorige onderzoek uit 2016 doen in 2020 alleen horecagelegenheden, cafetaria’s
en thuisbezorgkanalen het beter. Bij ketensupermarkten en tabaksspeciaalzaken is het
nalevingspercentage gedaald, bij tankstations zelfs significant gedaald. Het gewogen
nalevingscijfer is van 51,4% (2016) naar 50,6% (2020) dan ook iets gedaald.

Er wordt veel in het werk gesteld om toe te werken naar een rookvrije generatie, met
als doel dat er geen enkele jongere meer rookt in 2040. Daarvoor is het ook belangrijk
dat minderjarigen geen tabak kunnen kopen. Dat het gewogen nalevingscijfer in vier
jaar tijd nauwelijks verschilt, is ronduit teleurstellend. De afgelopen tijd is er
een aantal maatregelen genomen die de naleving van de leeftijdsgrens moet stimuleren.
Eind vorig jaar kondigde het kabinet aan dat het aantal verkooppunten van tabak de
komende jaren flink verminderd zal worden. Van de 16.000 tabaksverkooppunten worden
er in 2022 5.600 punten gesloten door sigarettenautomaten te verbieden. In 2023 is
het verbod op online verkoop van tabak gepland. In 2024 stopt de verkoop van tabak
in circa 6.400 supermarkten. De verwachting is dat dit tot 2030 zorgt voor 120.000
minder rokers. Door de forse vermindering van het aantal verkooppunten is tabak minder
gemakkelijk te verkrijgen en kan de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA)
de controledruk aanzienlijk verhogen bij de overgebleven verkooppunten. Daarbij maakt
de NVWA na een succesvolle pilot vanaf 1 januari 2020 gebruik van testkopers bij het
leeftijdsgrenstoezicht. De resultaten van het eerste jaar laten zien dat de nieuwe
werkwijze erg effectief is. Hieronder ga ik daar nog verder op in.

Daarnaast is er nog een groot aantal maatregelen in werking getreden die jongeren
in brede zin ontmoedigen tot het kopen van tabak, zoals rookvrije schoolterreinen,
neutrale verpakkingen voor sigaretten en shagtabak, mentholverbod, accijnsverhogingen
en het uitstalverbod. Ik verwacht bij het volgende nalevingsonderzoek dat gepland
is in 2022 een verbetering te zien die past bij de ambitie om geen rokende jongeren
meer te hebben in 2040.

Resultaten NVWA-testkoopinspecties tabak 2020

Jaarlijks worden risicogerichte controles uitgevoerd bij de diverse verkooppunten
om na te gaan of de verkopers van tabak zich aan de regels houden. In de brief van
5 december 20194 heb ik Uw Kamer geïnformeerd over de pilot met testkopers. De NVWA past de testkoopmethode
per 1 januari 2020 toe binnen haar leeftijdsgrenstoezicht en treedt handhavend op
als de regels worden overtreden. Er zijn in 2020 440 (risicogerichte) testkoopinspecties
uitgevoerd. Als gevolg van de maatregelen ter bestrijding van het coronavirus zijn
er in 2020 minder inspecties uitgevoerd dan gepland. Tijdens de inspecties werd beoordeeld
of de verkoper op een correcte wijze de leeftijd van de koper vaststelde en vervolgens
de verkoop aan de testkoper weigerde, omdat deze nog geen 18 jaar was. Bij 245 (56%)
inspecties werd een overtreding geconstateerd. In deze gevallen zijn rapporten van
bevinding opgemaakt.

Bij overtreding van de leeftijdsgrens legt de NVWA een maatregel op, dat zijn boetes
waarbij de hoogte afhankelijk is van de inspectiehistorie en grootte van het bedrijf.
Het maatregelpercentage verschilt per branche. Met 71% is het maatregelpercentage
het hoogst bij de kleine supermarkten. Bij de ketensupermarkten is het maatregelpercentage
(41%) het laagst.

Sector

Aantal inspecties

Aantal maatregelen

Maatregel-

percentage

Horeca

46

26

57%

Tankstation

100

51

51%

Supermarkt (keten)

66

27

41%

Supermarkt (klein)

66

47

71%

Tabaksspeciaalzaak

140

79

56%

Overig1

22

15

68%

Totaal

440

245

56%

X Noot

1

Onder deze categorie vallen onder andere avondwinkels, kiosken en videotheken.

Ook in 2021 zal de NVWA risicogerichte testkoopinspecties uitvoeren bij de verschillende
verkooppunten. Bedrijven waar een rapport van bevinding is opgemaakt kunnen een herinspectie
verwachten. Bij drie overtreding in een jaar kan de NVWA overgaan tot stilleging van
de tabaksverkoop (3-strikes-out maatregel).

De nalevingscijfers zijn ronduit teleurstellend, want het is van het grootste belang
dat jongeren niet beginnen met roken. Elk pakje sigaretten dat aan een jongere onder
de 18 wordt verkocht is er één te veel. Uit zowel de resultaten van de NVWA als de
uitkomsten van landelijk onderzoek naar de naleving van de leeftijdsgrens bij alcohol-
en tabaksverkoop 2020 blijkt dat het veel te makkelijk is voor jongeren om zelf tabak
te kopen. Daar moet echt verbetering in komen. Ik ben daarom blij dat de NVWA nu over
de testkoopmethode beschikt om de leeftijdsgrens te handhaven. Door deze methode kan
de naleving aanmerkelijk effectiever worden gecontroleerd, wat meer druk zal leggen
op de verkooppunten om de regels beter na te leven. In 2019 werd met de oude methode
in nog geen 3% van de leeftijdscontroles een maatregel opgelegd terwijl in 2020 met
de testkoopmethode in meer dan de helft van de controles een maatregel werd opgelegd.

Tot slot

Om de doelstellingen uit het NPA te halen is het belangrijk dat minderjarigen geen
alcohol en tabak kunnen kopen. De nalevingscijfers laten over het algemeen geen grote
stijging of zelfs een daling zien ten opzichte van de vorige meting. Dat is teleurstellend,
omdat er op verschillende manieren veel aandacht is voor het verbeteren van de naleving.
Dit onderzoek laat zien dat de ondersteuning van verstrekkers met de instrumenten
om de naleving te verbeteren (e-learning voor verstrekkers, handreiking gemeenten,
NIX18-campagne) nodig blijft. Daarbij is het van belang ook de handhaving effectiever
te kunnen uitvoeren. Door de recente wijziging van de Alcoholwet krijgen gemeenten
de mogelijkheid om testkopers in te zetten. De testkoopinspecties die de NVWA sinds
1 januari 2020 uitvoert laten zien dat het een effectieve handhavingsmethode is.

De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, P. Blokhuis