Brief regering : Proces goedkeuring bereikte akkoord toekomstige relatie EU-VK

Nr. 11 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 25 december 2020

Op 24 december 2020 hebben de onderhandelaars een akkoord bereikt over de Handels-
en Samenwerkingsovereenkomst tussen de EU en het VK. Naar aanleiding van het verzoek
van de Vaste Kamercommissie Europese Zaken van 17 december jl. ontvangt u hierbij
een appreciatie van de juridische aard van het bereikte akkoord, alsmede een schets
van het proces tot en met het aflopen van de overgangsperiode op 31 december 2020.

Het kabinet verwelkomt het feit dat de onderhandelaars ten langen leste een akkoord
hebben bereikt over het toekomstig partnerschap tussen de EU en het VK. Na de terugtrekking
van het VK uit de EU per 1 februari 2020 hebben de onderhandelingsteams hard gewerkt
om het nu voorliggende akkoord te bereiken. De laatste weken zijn de onderhandelingen
verder geïntensiveerd om ook over de laatste en moeilijkste openstaande punten tot
overeenstemming te komen. Het kabinet en de EU hebben steeds ingezet op een breed
en ambitieus akkoord over het toekomstig partnerschap met het VK, omdat het VK een
belangrijke strategische partner blijft en een dergelijk akkoord de beste basis biedt
om in de toekomst onze intensieve samenwerking voort te zetten. Op het eerste gezicht
lijkt het nu voorliggende akkoord grotendeels te voldoen aan de Nederlandse inzet
en in voldoende mate tegemoet te komen aan de Nederlandse belangen. Uw Kamer ontvangt
uiterlijk op 27 december een volledige inhoudelijke appreciatie van het bereikte akkoord.

Juridische aard akkoord handels- en samenwerkingsovereenkomst EU-VK

Het akkoord over een handels- en samenwerkingsovereenkomst tussen de EU en het VK
is door de Europese Commissie gepresenteerd als een EU-only akkoord. De onderbouwing daarvoor is tweeledig. Het akkoord bevat geen onderwerpen
die juridisch dwingen tot een gemengd akkoord en de unieke omstandigheden nopen hier
tot een politieke keuze voor een EU-only akkoord. Hieronder gaat het kabinet nader in op die onderbouwing.

De afspraken die onderdeel uitmaken van het nu voorliggende akkoord zijn onder te
verdelen in verschillende categorieën EU bevoegdheden:

1) afspraken over onderwerpen die vallen onder de exclusieve EU bevoegdheden, zoals de
gemeenschappelijke handelspolitiek (artikel 3 VWEU);

2) afspraken over onderwerpen die vallen onder de tussen de EU en de lidstaten gedeelde
bevoegdheden, zoals milieu, vervoer, en justitiële- en politiesamenwerking (artikel
4 VWEU); en

3) afspraken over onderwerpen die vallen onder ondersteunende, coördinerende of aanvullende
bevoegdheden van de EU, zoals industrie (artikel 6 VWEU).

Er is derhalve in dit geval geen juridisch dwingende reden om een gemengd akkoord
te sluiten waarbij zowel de Unie als de lidstaten partij worden. Daarmee is het een
politieke keuze om het akkoord als EU-only of gemengd te bestempelen.

Het akkoord bevat elementen die wat het kabinet betreft onder normale omstandigheden
tot de politieke keuze zouden kunnen leiden om het akkoord, of de betreffende deelakkoorden,
als gemengd akkoord te sluiten. Het betreft bijvoorbeeld de afspraken over luchtvaart,
justitiële- en politiesamenwerking en coördinatie van sociale zekerheid. De onderhandelingen
met het VK waren echter bepaald geen normale onderhandelingen. Het betreft een onderhandeling
met een vertrekkende lidstaat en daarmee een unieke onderhandelingspartner, met een
unieke inhoud en een uniek tijdspad. Indien er geen akkoord van toepassing wordt bij
het aflopen van de overgangsperiode, oftewel per 1 januari 2021, dreigt er een situatie
met vergelijkbare effecten als in het eerdere no deal scenario zonder terugtrekkingsakkoord. Dit zou leiden tot ernstige verstoringen en
(economische) schade voor Nederland, de rest van de EU en het VK. Een EU-only akkoord is in de huidige omstandigheden de enige manier om te zorgen dat het gehele
akkoord tijdig voor het aflopen van de overgangsperiode per 1 januari 2021 kan worden
toegepast. Een gemengd akkoord of gemengde deelakkoorden zouden niet op tijd kunnen
worden geratificeerd in alle lidstaten. Bovendien is voorlopige toepassing via de
band van de EU bij gemengde akkoorden niet mogelijk voor die bevoegdheden uit de hierboven
genoemde 2e en 3e categorie die worden uitgeoefend door de lidstaten. Ook een gemengd akkoord met voorlopige
toepassing zou daarom op deelterreinen leiden tot een situatie met hetzelfde effect
als no deal.

Gezien het risico dat een gemengd akkoord leidt tot een situatie vergelijkbaar met
een no deal scenario (al dan niet op deelterreinen) en de zeer beperkt beschikbare tijd steunt
het kabinet in dit uitzonderlijke geval het voorstel van de Europese Commissie om
het akkoord een handels- en samenwerkingsovereenkomst met het VK als EU-only akkoord te sluiten. De verwachting is dat ook de overige lidstaten deze koers zullen
steunen. Het kabinet acht het daarbij van groot belang dat het akkoord over een handels-
en samenwerkingsovereenkomst tussen de EU en het VK geen precedent vormt voor toekomstige
akkoorden met derde landen. Daarom heeft Nederland samen met andere lidstaten reeds
gevraagd om een bevestiging van de juridische dienst van de Raad (JDR), dat op grond
van de inhoud van het voorliggende akkoord in dit geval zowel een EU-only als een gemengd akkoord mogelijk zou zijn en dat een politieke keuze voor een EU-only akkoord in dit geval geen juridische verplichting zal betekenen om bij toekomstige
EU-akkoorden met andere derde landen op dezelfde terreinen opnieuw een EU-only akkoord te sluiten. De JDR heeft beide punten inmiddels bevestigd.

Op basis van deze bevestiging zet Nederland erop in dat in de Raadsbesluiten tot ondertekening
en sluiting duidelijk uiteen wordt gezet dat deze unieke keuze voor een EU-only akkoord geen precedent kan vormen voor de bevoegdheidsverdeling in toekomstige overeenkomsten
met derde landen en moet worden bezien in samenhang met de unieke omstandigheden waarin
deze onderhandelingen plaatsvinden. Ook zet Nederland er op in dat de Raadsbesluiten
modaliteiten vastleggen voor de betrokkenheid van lidstaten bij de Partnerschapsraad
en Gespecialiseerde Comités die zullen toezien op de implementatie en toepassing van
het akkoord. Dit is in lijn met de afspraken zoals eerder vastgelegd voor de betrokkenheid
van lidstaten bij het Gemengd Comité en de Gespecialiseerde Comités onder het terugtrekkingsakkoord.

Deze waarborgen geven het kabinet voldoende vertrouwen dat de nu gekozen ratificatieprocedure
geen precedent vormt voor toekomstige akkoorden met derde landen en dat de betrokkenheid
van de lidstaten bij de uitvoering van het akkoord voldoende geborgd wordt.

Proces ratificatie

Aangezien het Europees parlement heeft aangegeven een bereikt akkoord niet meer voor
het aflopen van de overgangsperiode goed te kunnen keuren, is voorlopige toepassing
de enige manier om het akkoord over een handels- en samenwerkingsovereenkomst tussen
de EU en het VK per 1 januari 2021 van toepassing te laten worden. Hiertoe dient aan
EU-zijde de Raad een besluit tot ondertekening en voorlopige toepassing van het akkoord
vast te stellen op grond van artikel 218(5) VWEU. De Commissie heeft aangekondigd
een voorstel te zullen doen voor voorlopige toepassing tot en met 28 februari 2021.
Besluitvorming in de Raad vindt plaats met eenparigheid van stemmen, als gevolg van
de keuze voor artikel 217 VWEU als materiële rechtsgrondslag. De verwachting is dat
dit besluit tot ondertekening en voorlopige toepassing aan de Raad zal voorliggen
via een schriftelijke procedure met een deadline vroeg in de ochtend op 29 december
2020. Het akkoord dient ook aan VK-zijde te worden goedgekeurd en het VK moet akkoord
gaan met de voorlopige toepassing ervan.

Het akkoord zal vervolgens in het nieuwe jaar ter goedkeuring aan het Europees parlement
voorliggen. Na goedkeuring door het Europees parlement kan de Raad dan het besluit
tot sluiting van het akkoord met eenparigheid van stemmen vaststellen. Voor het Euratom-gedeelte
van het partnerschapsakkoord vindt aparte besluitvorming plaats op grond van artikel
101 Euratom-Verdrag, met sluiting door de Commissie na goedkeuring van de Raad met
gekwalificeerde meerderheid. Wanneer zowel de EU, als het VK de ratificatieprocedure
voltooid heeft, kan het akkoord vervolgens in werking treden.

Ten slotte

Het kabinet heeft er steeds naar gestreefd uw Kamer zo snel en volledig mogelijk te
informeren over de onderhandelingen over het toekomstig partnerschap tussen de EU
en het VK. Daarom zal uw Kamer uiterlijk op 27 december een inhoudelijke appreciatie
van het nu voorliggende akkoord over een handels- en samenwerkingsovereenkomst tussen
de EU en het VK ontvangen. Uiteraard is het kabinet beschikbaar om met uw Kamer in
gesprek te gaan over het akkoord.

De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok