Brief regering : Staatssteuntoetsing VWS-subsidies

Nr. 87
BRIEF VAN DE MINISTER VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 24 december 2020

Tijdens het verantwoordingsdebat over het jaar 2019 met de Minister van Financiën
op 25 mei jl. (Handelingen II 2020/21, nr. 74, item 23), is gesproken over de voortgang van de staatssteuntoetsing van VWS-subsidies. Hierin
is toegezegd uw Kamer hierover nader te informeren. Via deze brief geef ik gehoor
aan deze toezegging.

Staatssteuntoetsing vond in het verleden niet altijd plaats en dat leidde tot onzekerheden
over de rechtmatigheid bij de subsidieverlening in die mate dat de afgelopen jaren
sprake was van tekortkomingen. In deze brief geef ik antwoord op de vraag wat de huidige
stand van zaken is van de staatssteuntoetsing bij VWS. Dat doe ik door allereerst
het plan van aanpak toe te lichten. Daarna geef ik een overzicht van de stand van
zaken ten aanzien van de staatssteuntoetsing. Ten slotte ga ik in op deze toetsing,
waarbij ik de wijze van toetsing toelicht en aangeef welke aandachtspunten er nog
zijn.

Plan van aanpak VWS

VWS verstrekt jaarlijks subsidies aan duizenden ontvangers. Deze kunnen onderverdeeld
worden in drie categorieën, namelijk subsidieregelingen, instellingssubsidies en projectsubsidies.
Deze worden alle drie op per categorie passende momenten getoetst op staatssteun.
Nieuwe subsidieregelingen worden getoetst voordat ze worden vastgesteld. Instellingssubsidies,
dit zijn jaarlijkse subsidies voor structurele activiteiten, worden voorafgaand aan
de verlening getoetst. De verlening voor deze instellingssubsidies vindt in de regel
plaats aan het einde van het jaar, voorafgaand aan het uitvoeringsjaar. Projectsubsidies,
die verstrekt kunnen worden voor meerdere jaren, kunnen gedurende het hele jaar worden
aangevraagd en worden na aanvraag getoetst op staatssteun, eveneens voordat zij worden
verleend.

In 2018, toen de uitvoering van het plan van aanpak startte, bestonden er ook reeds
lopende projectsubsidies en subsidieregelingen, waarbij vooraf geen toetsing aan de
staatssteunregels had plaatsgevonden. Destijds is besloten, mede om redenen van rechtszekerheid
bij de ontvangers, om alleen staatssteuntoetsen op te stellen voor nieuwe projectsubsidies,
projectsubsidies die worden herzien of projectsubsidies die worden verlengd. De lopende
subsidieregelingen die nog niet reeds op staatssteun waren getoetst, worden getoetst
op het moment dat zij inhoudelijk worden herzien of verlengd.

Stand van zaken staatssteuntoetsing

De hierboven beschreven aanpak geldt sinds 2018. De processen van VWS zijn sindsdien
aangepast, er is in de gehele organisatie fors ingezet op het verhogen en verbreden
van kennis over staatssteuntoetsing. De capaciteit van gespecialiseerde juristen is
tevens verhoogd in de afgelopen jaren. Nieuwe regelingen en herzieningen van regelingen
worden getoetst voorafgaand aan bespreking in het Expertisecentrum Subsidies. De instellings-
en projectsubsidies zijn inmiddels getoetst op staatssteun. De uitkomst van alle toetsen
wordt vastgelegd, of de uitkomst nu is dat geen sprake is van staatssteun of dat sprake
is van gerechtvaardigde staatssteun. Dat licht ik later in deze brief nader toe.

Ook nieuwe subsidieregelingen en wijzigingen van bestaande subsidieregelingen zijn
de afgelopen jaren getoetst. Dat betreft de regelingen die vanaf 2018 in werking zijn
getreden. Voor reeds lopende regelingen was in het plan van aanpak opgenomen om deze
te toetsen bij herziening of verlenging. Omdat van een aantal lopende regelingen de
eerstvolgende verlenging of wijziging pas na enkele jaren gepland was en het subsidiebedrag
dusdanig hoog, heb ik besloten om deze regelingen in 2019 toch versneld te toetsen.
Dat betrof bijvoorbeeld de Subsidieregeling stageplaatsen zorg en de Subsidieregeling
kwaliteitsimpuls personeel ziekenhuiszorg, die zijn in 2019 getoetst. Van een derde
grote regeling, namelijk de Regeling publieke gezondheid, zijn onderdelen in 2019
beoordeeld. Dat betreft de griepprik en pneumokokkenvaccinatie. Het onderdeel in deze
regeling over bevolkingsonderzoeken is nog niet volledig op staatssteun getoetst.
De reden hiervan is dat de Regeling publieke gezondheid wordt geëvalueerd waarbij
de financieringsmogelijkheden en -instrumenten worden bezien. De gehele regeling wordt
na deze evaluatie bij de eerstvolgende herziening getoetst. Dat zal naar verwachting
in 2021 zijn.

Er zijn nog enkele andere reeds bestaande regelingen die nog niet volledig zijn getoetst.
Het gaat hierbij om de volgende: de Subsidieregeling opleiding tot advanced nurse
practioner en opleiding tot physician assistant, de Subsidieregeling vaccinatie stageplaatsen
zorg en de Subsidieregeling Opleidingen in een Jeugd ggz-instelling. Deze regelingen
lopen in 2022 af. Daarnaast zijn er regelingen die weliswaar in het verleden zijn
getoetst maar waarvan de staatssteuntoetsing bij een eventuele verlenging of herziening
wordt geactualiseerd. Het betreft de Regeling palliatieve terminale zorg, de Subsidieregeling
Impulsfinanciering PGO-leveranciers 2018–2021 en de Subsidieregeling huisvestingslasten.

Er is in de afgelopen jaren een grote inhaalslag gemaakt. Toch zijn er ook op het
gebied van staatssteun nog financiële onzekerheden over de rechtmatigheid. Deze tracht
ik zoveel mogelijk te minimaliseren. De wijze waarop we dat doen en waar we als VWS
tegenaan lopen licht ik hierna toe.

Werkproces staatssteuntoetsing binnen VWS

Zoals hierboven vermeld worden sinds 2018 subsidies die vanuit VWS worden verstrekt
standaard vooraf getoetst op staatssteun. Indien een subsidieaanvraag wordt ingediend,
wordt per activiteit beoordeeld wat het risico op staatssteun is. Ter illustratie,
een subsidieaanvraag kan meer dan 10 activiteiten bedragen. Voor subsidieregelingen
wordt voor het geheel der activiteiten getoetst op staatssteun. Deze toetsen worden
in het subsidiedossier gearchiveerd.

In veel gevallen kan geconcludeerd worden dat er geen risico op staatssteun bestaat.
In dat geval kan de subsidie gewoon worden verleend. Soms wordt geconstateerd dat
subsidie voor bepaalde activiteiten wel staatssteun zal behelzen. Dat kan ertoe leiden
dat deze activiteiten niet worden gesubsidieerd: dat zou immers de mededinging kunnen
verstoren. In andere gevallen is het toch, om beleidsmatige redenen, wenselijk om
de activiteiten te subsidiëren. Er wordt dan gezocht naar alternatieve beleidsinstrumenten
of een wijze om de subsidies in lijn met de staatssteunregels te verstrekken.

Er zijn verschillende manieren om de subsidies in lijn met de staatssteunregels te
verstrekken. Zo kan bij subsidies die voldoen aan de voorwaarden van de algemene groepsvrijstellingsverordening1 (AGVV) worden volstaan met een kennisgeving van de steun aan de Commissie nadat subsidieverlening
heeft plaatsgevonden. Ook is het op grond van de staatssteunregels mogelijk om, met
name in de zorgsector, subsidies te verstekken voor diensten van algemeen economisch
belang (hierna: DAEB’s). Indien dat noodzakelijk en wenselijk is zal VWS de subsidieontvanger
belasten met de uitvoering van die DAEB. Indien de subsidie voor de DAEB’s voldoen
aan de eisen gesteld in het DAEB vrijstellingsbesluit2, kunnen deze zonder voorafgaande melding worden gevestigd.

Van deze laatste mogelijkheid maakt VWS regelmatig gebruik. We rapporteren eens in
de twee jaar over deze DAEB’s aan de Europese Commissie. Onlangs is er gerapporteerd
over de DAEB’s van 2018 en 2019. De nationale rapportages van de nationale autoriteiten
worden door de Europese Commissie online gepubliceerd.

Indien er geen mogelijkheid is tot vrijstelling van melding, kan VWS er ook voor kiezen
om een formele meldingsprocedure bij de Europese Commissie te starten. Zij kan de
steun dan goedkeuren.

Resterende aandachtspunten en risico’s

Op bovengenoemde manier sluiten we zo veel mogelijk de staatssteunrisico’s uit voor
subsidies die vanuit VWS worden verstrekt. De staatssteunregels zijn zo ingericht
dat het in eerste instantie aan de nationale autoriteiten zelf is om te beoordelen
of er wel of geen sprake is van staatssteun. Vanwege de complexiteit van het staatssteunrecht
is er vaak sprake van interpretatieruimte. Als er geconstateerd wordt dat er geen sprake is van staatssteun, dan hoeft er geen melding te worden gedaan bij de Europese
Commissie. Slechts wanneer een nationale autoriteit van oordeel is dat sprake is van
staatssteun waarvoor geen vrijstelling mogelijk is en zij die wil verlenen, dient
de steunmaatregel te worden genotificeerd aan de Europese Commissie. De Commissie
onderzoekt dan of inderdaad sprake is van staatssteun en of de steunmaatregel verenigbaar
is met de interne markt.

Ik hecht er in dit verband belang aan te vermelden dat nationale autoriteiten de Europese
Commissie over een steunmaatregel om advies kunnen vragen; ze zijn hiertoe niet verplicht. Zoveel volgt uit de «Gedragscode voor een
goed verloop van de staatssteunprocedure» die tot doel heeft de notificatie en het
onderzoek van een steunmaatregel zo vlot mogelijk te laten verlopen en waarin de mogelijkheid
tot het vragen van informeel advies is opgenomen. De code roept geen nieuwe rechten
en plichten in het leven, dus ook geen plicht tot het inwinnen van advies.

Omdat staatssteun geen exacte wetenschap is, kan het voorkomen dat de Europese Commissie,
of de Nederlandse of Europese rechter een ander oordeel heeft dan ik. Bij een klachtprocedure
bij de Europese Commissie of een juridische procedure bij de Nederlandse of Europese
rechter kan dan geconstateerd worden dat er toch sprake is van staatssteun. Daarom
is er niet altijd complete zekerheid te geven dat een subsidie volledig «staatssteunproof»
is. Overigens heeft er in de afgelopen jaren op het zorgterrein als het gaat om staatssteun
maar een enkele nationale rechtszaak gespeeld, waarbij de eiser stelde dat VWS ten
onrechte staatssteun verstrekte. In deze zaak is VWS in hoger beroep in het gelijk
gesteld. In de afgelopen jaren hebben zich geen klachten voorgedaan.

Restrisico’s kunnen leiden tot onzekerheden over de rechtmatigheid

Ondanks dat VWS de staatssteuntoetsing zo goed mogelijk uitvoert, kan zoals hierboven
is aangegeven niet in alle gevallen worden gegarandeerd dat het risico op ongeoorloofde
staatssteun nihil is. Het is vervolgens de vraag hoe dergelijke restrisico’s te wegen
en op welke wijze daarover verslag te doen in de bedrijfsvoeringspargraaf in het jaarverslag.

Rijksbrede voorschriften vragen van VWS dat het totaal van alle onzekerheden opgenomen
wordt in de bedrijfsvoeringsparagraaf in het jaarverslag. Conform deze voorschriften
worden ook de kleinere onzekerheden ongewogen meegenomen in het totaalbeeld van fouten
en onzekerheden. Een gevolg kan bijvoorbeeld zijn dat bij een niet geheel uit te sluiten
risico op staatssteun bij een grote subsidieregeling, voor het gehele bedrag van deze
regeling een onzekerheid ten aanzien van de rechtmatigheid wordt gerapporteerd. Hierdoor
kan ten onrechte het beeld ontstaan dat deze middelen voor verkeerde doelen of zelfs
frauduleus worden uitgegeven.

VWS heeft in de bedrijfsvoeringparagraaf van het jaarverslag 2019 in totaal € 666
miljoen aan onzekerheden en fouten ten aanzien van de rechtmatigheid gemeld (€ 595
miljoen onzekerheden en € 71 miljoen fouten). Van de fouten is € 20 miljoen vanwege
een te laat gevestigde DAEB en € 50 miljoen voor het niet formeel melden aan de Europese
Commissie. De onzekerheden hebben betrekking op de vraag of een subsidie volledig
voldoet aan de staatssteunregels. Over de aard van de onzekerheden en fouten en de
wijze om deze te beoordelen en te herstellen is VWS in overleg met de Auditdienst
Rijk (ADR). In het jaarverslag 2019 heeft VWS aangesloten bij de oordelen van de ADR
ten aanzien van de fouten en onzekerheden rondom staatssteun.

Ik ben voornemens om in de bedrijfsvoeringsparagraaf in het jaarverslag 2020, meer
dan voorheen, toe te lichten wat de aard is van de fouten en onzekerheden ten aanzien
van de rechtmatigheid. Daarmee wordt het voor uw Kamer meer inzichtelijk of bijvoorbeeld
sprake is van tekortschietende staatssteuntoetsing of dat sprake is van een naar mijn
oordeel een beperkt en/of aanvaardbaar restrisico, ook in de wetenschap dat het geven
van 100 procent zekerheid over de rechtmatigheid vaak niet mogelijk is.

Actualiteit covid-19

Ter bestrijding van covid-19 is naast inkoop ook het subsidie-instrument ingezet (bijvoorbeeld
de zorgbonus), alsmede bijdragen (aan agentschappen, ZBO’s/RWT’s, medeoverheden en
internationale organisaties (bijvoorbeeld CEPI)). Ten aanzien van staatssteun heeft
de Europese Commissie, naast de Tijdelijke Kaderregeling Covid-19, specifiek voor
de zorg aangegeven dat steun ten behoeve van zorg om de coronacrisis het hoofd te
bieden buiten de staatssteuncontrole valt. Deze lijn is te vinden op de website van
de Europese Commissie (Externe link:https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/qanda_20_458).

De inspanningen van de afgelopen jaren zijn erop gericht geweest om subsidies te toetsen
op staatssteun. Deze toetsing wordt sinds 2018 structureel uitgevoerd. Er resteren
nog enkele regelingen die, indien ze verlengd worden, in 2021 en 2022 worden getoetst.

De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
H.M. de Jonge