Brief regering : Toezegging integriteit en corruptiebestrijding

29 911
Bestrijding georganiseerde criminaliteit

Nr. 222
BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 18 december 2020

Aanleiding

Tijdens het notaoverleg Georganiseerde criminaliteit/ondermijning, rechtspraak en
strafrechtketen van 5 november jl. (Kamerstuk 29 911, nr. 295) heb ik uw Kamer toegezegd een Kamerbrief te sturen over de inzet van de overheid
op integriteit van de overheidsdiensten en de weerbaarheid tegen ambtelijke corruptie.
Met deze brief geef ik, mede namens de Ministers van Defensie en Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties en de staatssecretarissen van Financiën en Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties, uitvoering aan deze toezegging.

Naar aanleiding van opsporingsonderzoeken zoals EncroChat en recente mediaberichten1 over de mainports in Nederland zien wij in Nederland signalen van ambtelijke en andere
vormen van corruptie. Deze signalen zijn verontrustend en moeten grondig onderzocht
worden. Het toont aan dat criminele groepen actief op zoek zijn naar ambtenaren, en
andere organisaties die zij kunnen inzetten in hun werkzaamheden. Dit vraagt overheidsbreed
versterkte aandacht. Een van de belangrijke middelen van een organisatie om weerbaar
te zijn tegen dergelijke negatieve inzet is een integere organisatie. In een integere
organisatie krijgen criminele netwerken minder kans om invloed te verkrijgen.

In deze brief ga ik in op het algemene integriteitsbeleid van de rijksoverheid en
zet ik uiteen hoe dit integriteitsbeleid vorm krijgt bij de belangrijkste actoren
in de strijd tegen georganiseerde ondermijnende criminaliteit, gezien het belang van
dit thema. Deze brief gaat daarom specifiek in op het lokaal bestuur en de rechtshandhavingsinstanties
Politie, Koninklijke Marechaussee (KMar), Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst
(FIOD) en Douane.2 Vervolgens wordt stilgestaan bij het kader voor de opsporing en vervolging van ambtelijke
corruptie en maatregelen die zijn getroffen ter versterking hiervan. Tot slot sta
ik stil bij maatschappelijke ontwikkelingen waardoor dit integriteitskader van belang
is voor de bestrijding van georganiseerde criminaliteit.

Algemeen kader integriteitsbeleid

Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) zet zich in voor
een veilig en integer openbaar bestuur en heeft daarbij een stelselverantwoordelijkheid
voor het onderwerp integriteit. Vanuit zijn rol als werkgever voor de sector Rijk
is de Staatssecretaris van BZK verantwoordelijk voor de coördinatie van het rijksbrede
integriteitsbeleid.

Integriteit vormt een belangrijk uitgangspunt voor het professioneel handelen van
rijksambtenaren (zie de Gedragscode Integriteit Rijk3). Het uitgangspunt hierbij is dat de ministeries en andere overheidsorganisaties
primair verantwoordelijk zijn voor de invulling van het integriteitsbeleid binnen
de eigen organisatie. Het bevorderen van de integriteit en het functioneren van het
decentraal bestuur is een belangrijk onderdeel van het beleid van de Minister van
BZK. In de brieven van de Minister van BZK aan uw Kamer van 18 oktober 20194 en 2 juli 20205 bent u geïnformeerd over de voorgang van de acties en maatregelen op het gebied van
bestuurlijke integriteit en weerbaarheid.

Lokaal bestuur

Naast aandacht voor de integriteit van de individuele overheidsdienaar is de weerbaarheid
van de gehele organisatie van groot belang. In dat kader heeft de Minister van BZK
samen met relevante netwerkpartners zoals mijn ministerie, eind vorig jaar de pilot
Integrale beveiligingsplannen opgezet.6 Met deze pilot wordt de weerbaarheid binnen gemeentelijke organisaties in brede zin
ondersteund en handelingsperspectieven ontwikkeld. Daarnaast loopt er, zoals beschreven
in de Kamerbrief van 2 juli 2020, een verkenning naar de praktijken en behoeften rond
lokale meldpunten waardoor registratie, opvolging en steun na incidenten beter gewaarborgd
is.

Integriteit binnen rechtshandhavingsorganisaties

Rechtshandhavingsorganisaties spelen een belangrijke rol waar het gaat om de bestrijding
van georganiseerde misdaad. Uit deze rol volgt dat integriteit binnen deze organisaties
van groot belang is, zeker wanneer het wordt gezien als opmaat naar schendingen van
integriteit of eventueel corruptie. Collega’s moeten elkaar in dit werkveld volledig
kunnen vertrouwen en moeilijke thema’s moeten daarbij ook bespreekbaar zijn. In 2019
is uw Kamer geïnformeerd7 over de vijfde evaluatieronde door de Groep Staten tegen Corruptie van de Raad van
Europa (hierna: GRECO). Onderwerp van de evaluatie was de preventie van corruptie
en versterking van integriteit bij de hoogste uitvoerende functies in de centrale
overheid en bij de rechtshandhavingsinstanties (dit tweede deel van deze evaluatie
richtte zich op de Politie en de KMar). Uit deze evaluatie volgt ook dat er in Nederland
geen algemene strategie of wettelijk kader bestaat die specifiek op beleid inzake
integriteit dan wel corruptiebestrijding zijn gericht. Volgens GRECO vormt de huidige
wet- en regelgeving als geheel echter een wettelijk kader waarin dat beleid wel tot
uitdrukking komt. Op de specifieke organisaties8 en de maatregelen die zij treffen, ga ik hieronder nader in.

• Politie

Integriteitsbeleid binnen de politie krijgt continue aandacht. De organisatie draagt
zorg voor integriteit als kernwaarde en voor de naleving in de zin van onderzoek naar
signalen. Daarbij is ook aandacht voor het bevorderen van een ethisch werkklimaat.
Elementen hierbij zijn ruimte krijgen en voelen om zaken aan de orde te stellen, jezelf
uit te spreken en waar nodig elkaar aan te spreken. Juist bij een organisatie die
verantwoordelijk is voor de veiligheid op straat moet de interne veiligheid namelijk
goed geborgd zijn. Naar aanleiding van onderzoek naar de huidige werkwijze bij interne
onderzoeken is gebleken dat het huidige stelsel integriteit en interne onderzoeken
voor de Politie verbeterd moet worden. In mijn Kamerbrief van 12 november jl.9 staan de contouren voor een vernieuwd stelsel beschreven en wordt uitgelegd welke
maatregelen de korpschef neemt om het stelsel te vernieuwen. De contouren van het
nieuwe stelsel richten zich voornamelijk op de verbetering van kwaliteit van onderzoeken
en meer aandacht voor het menselijke aspect; duidelijke organisatiestructuur, helder
onderscheid tussen een strafrechtelijk versus disciplinair traject, versterken lerend
vermogen organisatie, inzetten op preventie en gedrag en leiderschap. Hierbij is ook
aandacht voor de bestrijding van corruptie door bijvoorbeeld een verbeterde signalering
en screening10, de uitrol van atypisch bevragen en ook met een meer heldere organisatiestructuur
en protocollering. Uw Kamer zal hierover periodiek worden geïnformeerd in de halfjaarberichten
politie. Daarnaast zijn er andere lopende initiatieven, mede naar aanleiding van bovenstaande
evaluatie van GRECO.

• FIOD

Het Bureau Integriteit en Veiligheid (BIV) van de FIOD staat opgesteld voor meldingen
over integriteitsschendingen met vermoedelijke strafrechtelijke aspecten. De meldingen
betreffen medewerkers van het Ministerie van Financiën, dus inclusief Belastingdienst,
Toeslagen en Douane. Meldingen met het vermoeden van een (ambts)misdrijf worden gemeld
aan het Functioneel Parket van het Openbaar Ministerie (OM) dat uiteindelijk bepaalt
of, en door welke opsporingsinstantie onderzoek moet worden gedaan. Het BIV registreert
in onderzoek genomen meldingen. Het BIV werkt nauw samen met het Onderzoeksbureau
Integriteit Financiën (OIF) dat zich bezig houdt met meldingen, registratie en onderzoek
van integriteitsschendingen zonder strafrechtelijke aspecten (plichtsverzuim).

De FIOD heeft voor medewerkers van het Ministerie van Financiën (ook) een meldpunt
voor meldingen over zware georganiseerde criminaliteit, waaronder ernstige corruptie
of drugssmokkel: het meldpunt zware criminaliteit en integriteit van het Team Criminele
Inlichtingen (TCI) van de FIOD. De identiteit van de melder wordt bij dit meldpunt
afgeschermd.

De kaders voor integriteit bij de FIOD zijn dezelfde als bij het Ministerie van Financiën,
waaronder de Ambtenarenwet 2017 en het Personeelsreglement Financiën. De kaders voor
specifiek het BIV zijn het wetboek van strafvordering en het wetboek van strafrecht.
Daarnaast geldt de Baseline Intern Persoonsgericht Onderzoek (BIPO)11 en het concept Protocol Persoonsgericht Integriteitsonderzoek Financiën (in wording).

• Douane

De Douane heeft een samenhangend pakket aan integriteitsmaatregelen ter bescherming
van medewerkers en de organisatie tegen integriteitsrisico’s. De kaders voor integriteit
bij de Douane zijn dezelfde als bij het Ministerie van Financiën, waaronder de Ambtenarenwet
2017 en het Personeelsreglement Financiën.

Het integriteitsbeleid van de Douane is gebaseerd op de pijlers beleid, preventie,
managementinformatie en repressie. In de brieven van de Staatssecretaris van Financiën
– Toeslagen en Douane van 15 september 202012 en 15 oktober 202013 zijn de contouren geschetst van de integriteitsaanpak van de Douane. De Douane kent
ten aanzien van integriteit zachte initiatieven, zoals dilemmatrainingen voor medewerkers,
en harde initiatieven zoals ingrepen in werkprocessen waarbij bijvoorbeeld douaniers
die werkzaam zijn in het proces risicobeheersing en de containers voor controle selecteren
niet zelfstandig hun werkvoorraad kunnen bepalen.

Om het integriteitsbeleid van de Douane te verbeteren heeft de Staatssecretaris van
Financiën – Toeslagen en Douane in voornoemde Kamerbrieven toegezegd de screening
te versterken. Het gaat om screening van medewerkers bij binnenkomst in de organisatie
én gedurende hun loopbaan bij de Douane. De voorgestelde maatregelen om screening
binnen de Douane te versterken zijn: uitbreiding van vertrouwensfuncties, invoering
van het kwetsbaarhedengesprek, toepassing van de Verklaring Omtrent Gedrag (VOG) politiegegevens
en continue screening. Voor een uitgebreide omschrijving van deze maatregelen wordt
verwezen naar voornoemde Kamerbrieven van de Staatssecretaris van Financiën – Toeslagen
en Douane.

• KMar

Het Ministerie van Defensie werkt op drie vlakken aan integriteit: bevorderen van
integer gedrag, bewaken van normen en waarden en beschouwen wat goed gaat en wat beter
kan. Zakelijke integriteit is hier onderdeel van, net als het mitigeren van risico’s
op ambtelijke corruptie. Defensie is op dit gebied vooral kwetsbaar in haar relatie
met externe partijen. Defensie heeft integriteit op verschillende plekken in de organisatie
belegd. Als eerste is er een belangrijke rol voor de leidinggevende om de medewerker
te begeleiden en coachen op het gebied van integriteit. Daarnaast zijn er vertrouwenspersonen
en de Centrale Organisatie Integriteit Defensie om de medewerker en leidinggevende
te ondersteunen in het bevorderen en bewaken van de integriteit. Voor vermeende integriteitsschendingen
kan de medewerker terecht bij het Meldpunt Integriteit Defensie. Daarnaast heeft Defensie
staande regelgeving om de zakelijke integriteit te bevorderen. Hieronder vallen onder
andere de regels met betrekking tot het aannemen van geschenken.

De KMar is een politieorganisatie met militaire status en maakt onderdeel uit van
het Ministerie van Defensie. De KMar heeft meerdere verantwoordelijkheden op het gebied
van integriteit: Ten eerste binnen de eigen organisatie en naar eigen medewerkers;
voor de uitvoering van politietaken is de KMar wat betreft integriteitsvereisten gelijkgesteld
met de politie. Daarnaast treedt de KMar op als politie voor alle Defensieonderdelen.
De samenloop van taken vereist vakmanschap, zowel vakinhoudelijk als sociaal, en vraagt
om een zorgvuldige, integere manier van werken. Het integriteitsbeleid bij de KMar
richt zich niet alleen op handhaving (zoals onderzoeken van integriteitsschendingen
of ongewenst gedrag), maar ook op een juiste houding, morele competenties en een veilige
context. Dit moet de morele fitheid van de KMar vorm geven, in een snel veranderende
wereld. De KMar beschikt over een Cluster Integriteit dat adviseert, onderzoek doet
en klachten behandelt, en hanteert het integriteitsmanagementmodel dat integriteit
bekijkt vanuit het beschermen, (stimu)leren en handhaven. Het model geeft handvatten
aan risico-inventarisaties, preventie, voorbeeldgedrag, leren van incidenten, aanspreken
en, waar nodig, ook op het vlak van corrigeren en sanctioneren.

Opsporing en vervolging ambtelijke corruptie

Wanneer een integriteitsschending zover gaat dat er sprake is van vermoedens van zeer
ernstige schendingen of corruptie, waarvoor strafrechtelijke vervolging van ambtenaren
moet plaatsvinden, valt dit onder mijn verantwoordelijkheid. De Rijksrecherche is
dan in beginsel belast met het opsporingsonderzoek naar vermeende strafbare feiten
en gedragingen die de integriteit van de overheid ernstig kunnen aantasten. Dat gebeurt
in opdracht van de Coördinatie Commissie Rijksrecherche (CCR) op verzoek van de hoofdofficier
van justitie. Het gaat bijvoorbeeld om onderzoeken naar corruptie, het lekken van
informatie, fraude of schending van de geheimhoudingsplicht door ambtenaren. In de
Aanwijzing taken en inzet Rijksrecherche staat omschreven met welke zaken de Rijksrecherche
is of kan worden belast en op welke wijze de Rijksrecherche moet worden ingeschakeld.14

Omdat de Rijksrecherche als belangrijke partner wordt gezien van het landelijk multidisciplinair
interventieteam (MIT), is er vanuit de MIT gelden structureel 3.3 miljoen euro beschikbaar
gesteld voor versterking van de Rijksrecherche en de OM inzet in Rijksrecherche onderzoeken15. Tevens is het per 1 januari 2020 mogelijk om signalen over ambtelijke omkoping te
kunnen verwerken in een zogenoemd themaregister. Zachte (opsporings)informatie kan
dankzij dit register langer worden bewaard en opgeslagen. De themaverwerking versterkt
de informatiepositie van de Rijksrecherche voor het opsporen van ambtelijke omkoping,
met bijzondere aandacht voor de georganiseerde en ondermijnende criminaliteit.

Integriteit en georganiseerde criminaliteit

Verschillende partijen binnen de overheid beschikken over nuttige of noodzakelijke
informatie of voorzieningen waar criminele groeperingen belang bij hebben. Zo zijn
uit het EncroChat onderzoek signalen van ambtelijke en andere vormen van corruptie
naar boven gekomen. Een opsporingsonderzoek naar drugsimport via de haven van Vlissingen
toont ook aan dat corrupte havenmedewerkers worden ingezet om drugstransporten te
faciliteren. Ook mediaberichten over de haven van Rotterdam geven soortgelijke. Dit
illustreert nog maar eens dat criminelen actief op zoek zijn naar mogelijkheden om
medewerkers van publieke en private diensten te betrekken in hun werkzaamheden of
om te kopen. Criminelen proberen in toenemende mate invloed uit te oefenen op de bovenwereld
en een positie daarin te verkrijgen. Dit kan variëren van lokaal bestuur waar het
gaat om het verlenen van vergunningen, tot de politie die beschikt over informatie
over een op handen zijnde inval. Een solide integriteitsbeleid bij deze partijen is
één van de schakels van de keten die deze organisaties beschermen. In een integere
organisatie krijgen criminele partijen minder kans en minder grip. De wijze waarop
het integriteitsbeleid vorm krijgt, hangt af van de positie en taak van een organisatie.
De invulling van het integriteitsbeleid van deze organisaties is ook aan verandering
onderhevig en moet meebewegen met de maatschappelijke ontwikkelingen die wij signaleren.
Bovenstaande voorbeelden tonen des te meer aan hoe belangrijk het is om hier tijdig
op in te zetten. Het is ook van belang om beter zicht te krijgen op de risico’s die
er bestaan om ook te weten of de maatregelen die wij hebben getroffen afdoende zijn.
Daarom heb ik het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) gevraagd
om volgend jaar een onderzoek uit te voeren naar de risico’s op corruptie in Nederland.
In dit onderzoek wordt in lijn met de motie van het lid Omtzigt c.s. (Kamerstuk
31 934, nr. 43) ook gekeken naar signalen van corruptie in de mainports in Nederland, waaronder
ook de haven van Rotterdam.

Conclusie

Integriteit vormt een belangrijk uitgangspunt voor een professionele en betrouwbare
overheid. Rijksbreed en binnen de individuele ministeries wordt al veel aan integriteitsbeleid
en integriteitsbewustzijn gedaan. Daarnaast zijn integere organisaties een belangrijke
startpunt bij de weerbaarheid tegen georganiseerde ondermijnende criminaliteit. Mede
in het kader van de aanpak tegen ondermijning zijn al diverse maatregelen geïnitieerd,
zoals toegelicht in mijn Kamerbrief over het breed offensief tegen georganiseerde
ondermijnende criminaliteit. Maar actuele ontwikkelingen tonen aan dat we niet stil
kunnen blijven staan. Waar nodig zullen de betrokken organisaties ook nieuwe maatregelen
treffen om hier verder uitvoering aan te geven. Zoals aangeven in mijn brief over
de evaluatie van Nederland door de Anti-Corruptie werkgroep van de Organisatie voor
Economische Samenwerking en Ontwikkeling16 zal in het voorjaar een beleidsreactie over de opvolging van aanbevelingen uit een
aantal internationale corruptie evaluaties volgen. Ook is het WODC gevraagd om in
2021 een onderzoek uit te voeren naar risico’s op corruptie in Nederland. De uitkomsten
van dit onderzoek zullen, samen met de internationale evaluaties, een basis vormen
voor toekomstig beleid op preventie en aanpak van corruptie in Nederland.

De Minister van Justitie en Veiligheid,
F.B.J. Grapperhaus