Brief regering : Kabinetsreactie beleidsdoorlichting Deelnemingenbeleid

Nr. 67
BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 18 december 2020

Hierbij stuur ik u de beleidsdoorlichting van het deel van artikel 3 van begroting
IX, Financieringsactiviteiten publiek-private sector, dat ziet op de uitgaven en ontvangsten
van staatsdeelnemingen1. In de bijlage van de beleidsdoorlichting treft u tevens het oordeel van de onafhankelijke
deskundigen2. In het bijzonder richt de beleidsdoorlichting zich op de Nota Deelnemingenbeleid
rijksoverheid 20133 (hierna: nota 2013), waarin het beleid van de staat als aandeelhouder is beschreven.
Centraal staat wat de toegevoegde waarde van het aandeelhouderschap door de staat
is geweest als instrument voor het borgen van publieke belangen. De beleidsdoorlichting
beslaat de periode 2013 tot en met 2019.

De Minister van Financiën is systeemverantwoordelijk voor het beleid in de nota 2013.
Van de meerderheid van de deelnemingen (de zogenoemde staatsdeelnemingen) is de Minister
van Financiën aandeelhouder en is de beleidsverantwoordelijkheid bij een ander departement
belegd. Bij de overige deelnemingen (de zogenoemde beleidsdeelnemingen) vervult een
beleidsminister ook de aandeelhoudersrol. Deze beleidsdoorlichting richt zich primair
op het beheren, aangaan en afstoten van staatsdeelnemingen. Voor beleidsdeelnemingen
is onderzocht hoe de departementen die het aandeelhouderschap daarvan beheren het
beleid uit de nota 2013 toepassen.

Aangaan en afstoten van staatsdeelnemingen

Interventie door de overheid heeft als doel het behartigen van publieke belangen.
Als de overheid wil ingrijpen in de markt kan dat op verschillende manieren, waaronder
door het aangaan van een deelneming. De behoefte aan meer zeggenschap die daarmee
wordt verkregen, kan ontstaan als publieke belangen niet goed omschreven of afgebakend
kunnen worden (oftewel niet-contracteerbaar zijn). Het kabinet is terughoudend met
het aangaan of oprichten van een deelneming, daar moeten zwaarwegende redenen voor
zijn.

Bij de afweging of een staatsdeelneming geschikt is als aanvullend instrument om publieke
belangen te borgen hanteert het kabinet vier criteria. De beleidsdoorlichting concludeert
dat de criteria «nationaal publiek belang» en «rendement» in de praktijk het zwaarst
wegen. De overige twee criteria («welomschreven beleidsdoelstelling» en «periodieke
toetsing») zijn eerder een uitvloeisel van de twee eerdergenoemde criteria. Vaak wordt
al in een verkennend stadium geconcludeerd dat een deelneming niet het geschikte instrument
is. Meestal is dat omdat het publiek belang op een andere, minder ingrijpende manier
kan worden geborgd (bijvoorbeeld door wet- en regelgeving), of omdat de beoogde onderneming
zichzelf niet kan financieren en daardoor afhankelijk blijft van overheidsmiddelen.

Als het kabinet besluit tot het aangaan van een nieuwe deelneming worden drie keuzes
gemaakt: de omvang van het aandeel, staats- of beleidsdeelneming en permanente, niet-permanente
of bij voorbaat tijdelijke deelneming. De beleidsdoorlichting concludeert dat voor
het bepalen van de omvang van het aandeel geen generiek afwegingskader bestaat. Ook
de criteria om te kiezen voor een staats- of beleidsdeelneming zijn op dit moment
onvoldoende helder en de manier waarop de staat de aandeelhoudersrol invult, verschilt
tussen beide categorieën (en tussen beleidsdepartementen). Periodieke toetsing van
de uitzondering die beleidsdeelnemingen vormen op het centrale model heeft bovendien
niet plaatsgevonden.

De beleidsdoorlichting beveelt aan om de criteria en bijbehorende overwegingen voor
het aangaan van deelnemingen nader te expliciteren en verder uit te werken. Het kabinet
is van mening dat de criteria om een deelneming aan te gaan of af te stoten helder
moeten zijn en onderschrijft deze aanbeveling. Daarbij dient voldoende ruimte te blijven
voor uitzonderingen. Immers, ook als niet wordt voldaan aan alle criteria kan het
in uitzonderlijke gevallen toch wenselijk zijn een deelneming aan te gaan indien het
publieke belang op die manier het beste wordt gediend (bijvoorbeeld in een crisissituatie).
Het kabinet vindt het daarbij van belang dat ook het proces om tot politieke besluitvorming
te komen over het aangaan of afstoten van een deelneming goed wordt vastgelegd, waarbij,
zoals het rapport BMH164 opmerkt, ook de informatievoorziening van de Kamer aandacht verdient. Daarnaast beveelt
de beleidsdoorlichting aan om voor alle deelnemingen, dus ook beleidsdeelnemingen
en niet-permanente deelnemingen, elke zeven jaar te evalueren of het staatsaandeelhouderschap
nog steeds het juiste instrument is om de publieke belangen te borgen. Het kabinet
onderschrijft deze aanbevelingen. Het kabinet acht evaluaties voor elke soort deelneming
cruciaal om periodiek te bepalen of het gekozen instrument nog steeds passend is om
het betreffende publieke belang te borgen. Daarbij moet ook worden onderzocht of de
eerdere keuze voor een beleidsdeelneming (en daarmee een uitzondering op het centrale
model) nog actueel is.

Beheer van staatsdeelnemingen

In de beleidsdoorlichting wordt geconcludeerd dat het aannemelijk is dat de versterking
van de aandeelhoudersrol en professionalisering van de invulling van de zeggenschapsrechten
een belangrijk positief effect hebben gehad op het primaire doel: de borging van de
publieke belangen. Bij het beheren van staatsdeelnemingen streeft het kabinet daarnaast
goed ondernemingsbestuur en het behoud van het maatschappelijk vermogen na. Deze twee
doelstellingen zijn immers onlosmakelijk verbonden met het primaire doel. De beleidsdoorlichting
doet de aanbeveling om in de doelstelling van begrotingsartikel 3 te expliciteren
dat de primaire verantwoordelijkheid van de Minister van Financiën de borging van
de publieke belangen via zeggenschapsrechten is. Het kabinet onderschrijft deze aanbeveling.

Door de versterking van de aandeelhoudersrol en professionalisering van de invulling
van de zeggenschapsrechten heeft de staat verdere wezenlijke invloed verworven en
uitgeoefend op het beheer van staatsdeelnemingen. De versterking van de aandeelhoudersrol
volgt uit een verankering van lagere investeringsdrempels en een consultatierecht
van de strategie. De professionalisering van de aandeelhoudersbevoegdheden volgt uit
de uitwerking van richtlijnen (bijvoorbeeld een rendementseis) en gestructureerde
procedures (onder andere benoemings- en investeringsprocedures).

De beleidsdoorlichting identificeert een aantal aandachtspunten. Zo kan worden verhelderd
wat de rol van het beleidsdepartement is bij bepaalde aandeelhoudersaangelegenheden,
zoals bij de beoordeling van investeringsvoorstellen en de strategie. Het kabinet
onderschrijft de aanbeveling om de samenwerking tussen aandeelhouder en beleidsdepartementen
te expliciteren. Ook doet de beleidsdoorlichting de aanbeveling om het strategieproces
verder uit te werken. Mede omdat een strategieherijking het geëigende moment is om
discussies over toekomstige activiteiten te beslechten is nauwe betrokkenheid van
het beleidsdepartement gewenst. Daarnaast beveelt de beleidsdoorlichting aan om de
criteria en bijbehorende overwegingen waarop buitenlandse investeringen worden beoordeeld
nader te expliciteren. Het kabinet is van mening dat dit tot een verdere professionalisering
leidt van het consultatierecht van de strategie en het goedkeuringsrecht van investeringen
en onderschrijft de aanbevelingen.

De beleidsdoorlichting beveelt verder aan om de methodiek om te komen tot een gepaste
beloning voor bestuurders te onderzoeken en om de beloningen voor commissarissen (op
een daartoe gepast moment) te verhogen, zodat deze een betere reflectie zijn van de
bestede tijd en verantwoordelijkheden. Het kabinet deelt het uitgangspunt dat het
beloningsbeleid staatsdeelnemingen in staat moet stellen om vakkundige commissarissen
en bestuurders aan te trekken, rekening houdend met het publiek belang van de onderneming.
Het kabinet acht een verhoging van de beloningen voor commissarissen op korte termijn
niet gepast, vanwege de ontwikkelingen rondom COVID-19.

Tot slot adviseert de doorlichting om tot een volledigere en bredere monitoring van
en sturing op de financiële positie van deelnemingen te komen. Het kabinet is van
mening dat het opvolgen van deze aanbeveling voor een nog verdere professionalisering
van de aandeelhoudersbevoegdheden kan zorgen en daarmee een positief effect kan hebben
op de borging van de publieke belangen.

Besparingsvariant

De Regeling Periodiek Onderzoek (RPE) vereist dat een beleidsdoorlichting de beleidsopties
beschrijft in het geval er significant (ongeveer 20%) minder middelen op het beleidsartikel
beschikbaar zouden zijn. Bij de meeste artikelen waarop een beleidsdoorlichting zich
richt is sprake van forse beleidsuitgaven. Bij artikel 3 is dit niet geval: de totale
ontvangsten zijn groter dan de totale uitgaven. De uitgaven die betrekking hebben
op de activiteiten uit deze doorlichting bestaan voor het grootste deel uit vermogensverschaffing.
Deze uitgaven zijn incidenteel en fluctueren van jaar tot jaar, bijvoorbeeld in het
geval van een kapitaalinjectie in een bestaande staatsdeelneming of het verwerven
van aandelen. Het doorrekenen van een besparingsoptie op deze uitgaven acht het kabinet
vanwege het incidentele karakter niet opportuun.

De overige uitgaven betreffen vooral de inhuur van adviseurs en formatiekosten. Adviseurs
worden ingehuurd wanneer tijdelijk specifieke kennis vereist is, zoals bij waarderingsvraagstukken
of bij de begeleiding van aandelentransacties. Een besparing van 20% op de inhuur
van adviseurs levert € 0,8 miljoen per jaar op. Een besparing van 20% op de formatie
betekent een reductie van 4,9 fte. Dit levert een besparing van € 0,4 miljoen op.
Het is plausibel om aan te nemen dat een besparing op de formatie niet bijdraagt aan
een betere borging van publieke belangen. Bovendien zal dat waarschijnlijk tot meer
externe inhuur (en daarmee hogere uitgaven) leiden.

Oordeel onafhankelijke deskundigen

De beleidsdoorlichting is uitgevoerd door de directie Financieringen van het Ministerie
van Financiën. Om de objectiviteit van het onderzoek te waarborgen zijn een klankbordgroep
en een stuurgroep ingesteld, bestaande uit vertegenwoordigers van de hoofddirectie
Financieel Economische Zaken, de Inspectie der Rijksfinanciën, de directie Juridische
Zaken en de directie Algemene Financiële en Economische Politiek van het Ministerie
van Financien en vertegenwoordigers van de ministeries van Economische Zaken en Klimaat,
Infrastructuur en Waterstaat, en Algemene Zaken. Daarnaast is de beleidsdoorlichting
drie keer in de Commissie Beleidsevaluatie besproken, waarin ook de externe leden
de heer prof. dr. C. Koopmans (hoogleraar Beleidsevaluatie aan de Vrije Universiteit
Amsterdam) en mevrouw dr. V.E. Pattyn (universitair docent aan het Instituut Bestuurskunde
van Universiteit Leiden) zitting hebben.

De RPE vraagt bovendien om een onafhankelijke beoordeling van de beleidsdoorlichting.
Daarom hebben mevrouw prof. dr. M. Lückerath-Rovers (hoogleraar Corporate Governance
aan de Tilburg University) en de heer drs. J. Hers (hoofd van het cluster Financiële
markten en Finance bij SEO Economisch Onderzoek) de methodologie, de uitvoering van
het onderzoek en de kwaliteit van de beleidsdoorlichting beoordeeld. Het oordeel van
deze onafhankelijke experts wordt aangehecht aan de beleidsdoorlichting aangeboden
aan de Tweede Kamer.

In dit oordeel staat dat de beleidsdoorlichting op gestructureerde wijze heeft plaatsgevonden
met betrokkenheid van vertegenwoordigers van de relevante onderdelen van het Ministerie
van Financiën en andere departementen (AZ, EZK, en IenW). De onafhankelijke experts
geven aan dat het proces voldoende ruimte liet voor het leveren van kritiek en de
uitkomsten van de inhoudelijk goede discussies op correcte wijze zijn verwerkt in
het rapport. Ook gaan zij in op de gehanteerde methode die zij als zeer gebruikelijke
evaluatiemethode karakteriseren als een echte (causale) effectmeting niet goed mogelijk
is. Deze methode vinden zij goed te verdedigen.

Op hoofdlijnen onderschrijven de onafhankelijke experts de conclusies en aanbevelingen
van de doorlichting. Zij concluderen dat het aannemelijk is dat het beleid en de acties
van de afdeling deelnemingen van de directie Financieringen sinds 2013 hebben bijgedragen
aan de doelstellingen van het borgen van publieke belangen, goed ondernemingsbestuur
en het behoud van maatschappelijk vermogen.

De experts geven een aantal aandachtspunten mee. De staat zou in haar deelnemingenbeleid,
naast de focus op het publieke belang, nog duidelijker in kunnen zetten op het sturen
op het creëren van waarde op de lange termijn (financieel en niet-financieel) voor
alle relevante stakeholders. Onderzocht zou kunnen worden in hoeverre daarop gestuurd
kan worden buiten de al genoemde aspecten als het benoemen van de juiste mensen op
de juiste plek. Daarnaast wijzen zij in het kader van het aangaan van nieuwe deelnemingen
op het belang van ex-post evaluaties waarin onderzocht wordt of het ingezette instrument
heeft bijgedragen aan het borgen van publieke belangen. Tevens vragen zij aandacht
voor een proactieve rol van het beleidsdepartement bij in ieder geval het strategieproces.
Tot slot achten zij het logisch als de werkwijze voor strategie en investeringen zoals
die nu wordt gehanteerd bij staatsdeelnemingen ook zoveel mogelijk gebruikt zou worden
bij de uitvoering van het aandeelhouderschap van beleidsdeelnemingen.

Het kabinet is mevrouw prof. dr. M. Lückerath-Rovers en de heer drs. J. Hers zeer
erkentelijk voor hun scherpe blik gedurende het onderzoek en voor de observatie van
de aandachtspunten. Het kabinet onderschrijft deze aandachtspunten.

Actuele ontwikkelingen en het deelnemingenbeleid

De beleidsdoorlichting richt zich op de periode tot en met 2019, dus op de periode
voordat ons land te maken kreeg met COVID-19. De COVID-19 crisis heeft grote gevolgen
voor een aantal staatsdeelnemingen. Staatsdeelnemingen als (Air France-)KLM, FMO,
Holland Casino en NS zijn hard geraakt door de COVID-19 crisis en zullen de operationele
en financiële gevolgen daarvan de komende tijd blijven voelen. Als aandeelhouder heeft
de staat instrumenten in handen om de financiële gevolgen van staatsdeelnemingen (deels)
op te vangen, bijvoorbeeld door af te zien van dividend, het verstrekken van (garanties
op) leningen of het verschaffen van extra kapitaal. Het standpunt van het kabinet
is dat staatsdeelnemingen, net als andere ondernemingen, zoveel mogelijk gebruik moeten
maken van generieke steunmaatregelen. Indien aanvullende individuele steun noodzakelijk
is, hanteert het kabinet het Afwegingskader bij steunverzoeken individuele bedrijven5. Het uitgangspunt voor de staat als aandeelhouder is dat het publieke belang voorop
staat. Dat vertaalt zich overigens ook in de aanbeveling uit de beleidsdoorlichting
om dit primaire doel te verankeren in de doelstelling van het beleidsartikel. Rendement
is in deze uitzonderlijke crisis van secundair belang. Op de langere termijn is het
uiteraard van belang dat staatsdeelnemingen weer financieel gezond worden en blijven,
zodat ze de publieke belangen kunnen blijven borgen en het maatschappelijk vermogen
behouden blijft.

De gevolgen van een crisis, maar ook van andere actuele (internationale) ontwikkelingen,
zoals de energietransitie of ontwikkelingen op het gebied nationale veiligheid, kunnen
raken aan het deelnemingenbeleid. Bij dergelijke ontwikkelingen is er soms ook sprake
van publieke belangen die niet goed omschreven of afgebakend kunnen worden. Het instrument
aandeelhouderschap van de staat kan in die gevallen meerwaarde bieden ten opzichte
van meer statische instrumenten als wet- en regelgeving. Deze ontwikkelingen tonen
dat de grenzen van overheidsingrijpen niet vastliggen. De definitie van «publieke
belangen» verschuift onder invloed van politieke en maatschappelijke opvattingen en
voortschrijdend inzicht. Het is altijd een politieke weging om een staatsdeelneming
aan te gaan of af te stoten. Het kabinet hecht er daarom aan dat maatwerk het uitgangspunt
blijft voor het aangaan en afstoten van deelnemingen.

Nieuwe nota Deelnemingenbeleid

Uit de beleidsdoorlichting blijkt dat door de versterking van de aandeelhoudersrol
en professionalisering van de invulling van de zeggenschapsrechten de staat verdere
wezenlijke invloed heeft verworven en uitgeoefend op het beheer van staatsdeelnemingen.
In de rol van aandeelhouder kan de staat directer handelen dan als wetgever en daardoor
effectiever sturen op de publieke belangen die de staatsdeelnemingen borgen. De beleidsdoorlichting
concludeert dat het aandeelhouderschap door de staat van toegevoegde waarde is voor
het borgen van publieke belangen.

De beleidsdoorlichting heeft echter ook een aantal aandachtspunten en daaruit vloeiende
aanbevelingen opgeleverd. Het kabinet acht het belangrijk om deze aanbevelingen verder
uit te werken, waarbij op specifieke onderwerpen ook gebruik kan worden gemaakt van
de internationale en private peer review die in het kader van de beleidsdoorlichting
is uitgevoerd. Het kabinet ziet in de aandachtspunten voldoende aanleiding voor een
nieuwe nota Deelnemingenbeleid en laat het opstellen hiervan aan een nieuw kabinet.

De Minister van Financiën,
W.B. Hoekstra