Brief regering : Analyse inzake stijgende WIA-instroom en Ziektewetlasten (ZW)

Nr. 1038
BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 december 2020

Met de motie van de leden Van Brenk en Van Dijk1 heeft uw Kamer mij opgeroepen om waar mogelijk nadere analyse te doen naar de stijgende
WIA-instroom van de afgelopen jaren en maatregelen te nemen waar noodzakelijk. Inmiddels
heb ik de analyse naar de stijgende WIA-instroom afgerond. Daarnaast heb ik – zoals
toegezegd in mijn brief van 2 juli 20202 – een analyse gedaan naar de stijgende publieke Ziektewetlasten. In deze brief informeer
ik uw Kamer over de uitkomsten van deze analyses. Beide analyses treft u als achtergronddocumenten
aan bij deze brief3.

Uit de analyse van de WIA-instroom blijkt dat een groot deel van de stijging is te
verklaren door geïmplementeerd beleid en positieve ontwikkeling van de economie. Een
positieve ontwikkeling van de economie leidt namelijk tot meer werknemers die verzekerd
zijn voor de werknemersverzekeringen. Ook is het totaal aantal arbeidsongeschikten
(WIA en WAO samen) als aandeel van het aantal verzekerden afgenomen in de afgelopen
jaren. Ik zie op basis van de gedane analyse geen noodzaak tot het treffen van maatregelen
in de WIA. Wel onderstrepen sommige ontwikkelingen het belang van al ingezet beleid
en de behoefte aan aanvullend onderzoek.

Op basis van de onderzochte ontwikkelingen is het verklaarbaar dat het beroep op de
ZW de afgelopen jaren is toegenomen. Niet alle gewenste cijfers zijn voorhanden of
de cijfers zijn niet zuiver genoeg om kwantitatieve uitspraken te doen in welke mate
ontwikkeling hebben bijgedragen aan de stijging van de publieke ZW-lasten. Dat betekent
dat ontwikkelingen in de ZW op dit moment alleen kwalitatief kunnen worden geduid.
Door verschuivingen van publiek verzekering naar het eigenrisicodragerschap en vice
versa, flexibilisering van de arbeidsmarkt, het toegenomen aantal werkenden en de
uitbreiding van de doelgroep van de no-riskpolis vallen immers meer mensen dan voorheen
onder de publieke ZW. Wel is de langere verblijfsduur van de vangnetgroep zwangeren
en WW-gerechtigden in de ZW en de oploop in de instroom van WW-gerechtigden aan het einde van
de WW-duur opvallend. De vangnetgroep zieke zwangeren en WW-gerechtigden behoeven
daarom nadere aandacht.

In paragraaf 1 van deze brief ga ik verder in op de ontwikkelingen bij de WIA, de
oorzaken achter de stijging van de WIA-instroom en de conclusies die ik trek op basis
van de analyse. Vervolgens zal ik in paragraaf 2 hetzelfde doen voor de analyse van
de publieke ZW-lasten.

1. WIA

1.1 Ontwikkeling WIA-instroom

De ontwikkeling van de WIA-instroom is weergegeven in tabel 1.

Tabel 1: Instroom WIA

Instroom WIA

2014

2015

2016

2017

2018

20191

WGA publiek verzekerd

23.369

21.725

24.419

25.806

25.803

26.715

WGA eigenrisicodrager (ERD)

5.312

5.495

6.003

5.448

5.965

7.362

IVA

8.195

8.543

9.589

10.481

11.648

11.733

Totaal

36.876

35.763

40.011

41.735

43.416

45.810

Bron: Kwantitatieve informatie UWV

X Noot

1

Cijfers in 2019 betreffen voorlopige cijfers. Dit geldt voor alle data voor 2019 afkomstig
uit de kwantitatieve informatie van het UWV.

Er valt een aantal zaken op aan de WIA-instroom:

1. De WIA-instroom neemt in 2015 af. Instroom in de WIA kan via twee wegen plaatsvinden.
Voor werknemers met een vaste dienstbetrekking gebeurt dit in principe via de loondoorbetaling
bij ziekte. Voor werknemers (vaak met een tijdelijke dienstbetrekking) waarvan het
dienstverband eindigt tijdens ziekte, zwangere werknemers, werknemers met een no-riskpolis
of WW-gerechtigden is er bij ziekte de Ziektewet. Deze tweede groep noemen we vangnetters.
De daling van de instroom in de WIA in 2015 houdt verband met de Wet beperking ziekteverzuim
en arbeidsongeschiktheid vangnetters (Bezava)4 die is ingegaan op 1 januari 2013. De effecten van deze wet zijn te zien vanaf 1 januari
2015.

2. Vanaf 2016 neemt de instroom in de WIA toe. Ten opzichte van 2015 lag de WIA-instroom
in 2019 zo’n 28% hoger. Op de oorzaken zal in paragraaf 1.2 nader worden ingegaan.

3. Daarnaast is er een forse toename van de instroom van eigenrisicodragers in de WGA
in 2019. Dit is te verklaren doordat in 2017 een koppeling is gemaakt tussen WGA-vast
en WGA-flex voor het eigenrisicodragerschap en de publieke verzekering. Sinds dat
jaar is het mogelijk voor werkgevers om voor het gehele WGA-risico eigenrisicodrager
te worden en niet alleen voor het vaste personeel. Daardoor zijn er meer werknemers
die onder een eigenrisicodrager vallen. Dit werkt met een vertraging van twee jaar
(de ziekteperiode) door in de instroom van eigenrisicodragers in de WGA.

Wanneer de instroom in de WIA wordt uitgesplitst naar instroomroute dan valt op dat
de stijging van de WIA-instroom voor het grootste gedeelte werknemers betreft die
vanuit de loondoorbetaling de WIA instromen (tabel 2) en niet bij de populatie die
via de Ziektewet de WIA instroomt ondanks een toename van het aandeel werknemers met
een tijdelijke dienstverband (zie ook paragraaf 2.2). Dit komt doordat werknemers
met een tijdelijk dienstverband vaak relatief jong zijn. De oorzaken achter de toename
van de instroom in de WIA liggen echter voor een groot deel bij 60-plussers. Daardoor
neemt de instroom in de WIA het meest toe voor werknemers die via de loondoorbetaling
in de WIA terechtkomen.

De instroom vanuit de Ziektewet is in 2016 weer toegenomen. Deze toename is toe te
schrijven aan de economische crisis die tot een forse stijging van het aantal WW-gerechtigden
heeft geleid. Dit werkt met een vertraging van twee jaar (de ziekteperiode) door in
de instroom van vangnetters in de WIA.

Tabel 2: Instroom WIA naar instroomroute

Instroom WIA

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Vangnet (Ziektewet)

19.827

18.086

20.331

20.838

20.264

20.775

Niet-vangnet (loondoorbetaling)

17.049

17.677

19.680

20.897

23.152

25.035

Totaal WIA

36.876

35.763

40.011

41.735

43.416

45.810

Bron: UWV kwantitatieve informatie

1.2 Analyse WIA

De analyse heeft vijf factoren aan het licht gebracht die hebben bijgedragen aan een
hogere WIA-instroom. Hieronder ga ik in op deze vijf factoren.

1.2.1 Stijging Aow-gerechtigde leeftijd

Een eerste verklaring voor de toename in de WIA-instroom is de verhoging van de AOW-gerechtigde
leeftijd. Sinds 1 januari 2013 wordt de AOW-gerechtigde leeftijd in stapjes verhoogd.
Dit heeft twee effecten op de WIA-instroom. Ten eerste kunnen werknemers tot op latere
leeftijd de WIA instromen. In 2019 stroomden 1.675 personen na het bereiken van de
65-jarige leeftijd de WIA in. Ten tweede werken werknemers langer door omdat zij pas
later recht krijgen op een AOW-uitkering en pensioen. Hierdoor zijn er meer werknemers
actief op oudere leeftijd (ook onder de 65 jaar). Ook dit leidt tot een toename van
de instroom in de WIA.5

1.2.2 Afschaffen VUT- en prepensioenregelingen

De analyse laat zien dat het instroomrisico in de WIA voor werknemers van 60 jaar
en ouder fors is toegenomen zowel bij mannen als vrouwen. De oorzaak hiervan ligt
in het afschaffen van VUT- en prepensioenregelingen. Vroeger konden mensen met (een
groter risico op) gezondheidsproblemen vervroegd met pensioen via een VUT-regeling
of prepensioenregeling. De mensen die bleven doorwerken, waren over het algemeen mensen
(zonder gezondheidsproblemen) met een relatief laag risico op arbeidsongeschiktheid.
Na het afschaffen van vervroegde-uittredingsregelingen werken alle mensen langer door, en dus ook de mensen met een verhoogde
kans op uitval door ziekte. Dit zorgt voor een geleidelijke stijging van het instroomrisico
van ouderen. Tabel 3 laat dit zien. Het instroomrisico voor 60- tot 65-jarigen loopt
geleidelijk op. Ook voor de groep die jonger is dan 60 jaar loopt het instroomrisico
op, maar veel minder snel. Het merendeel van de ouderen haalt nog altijd vanuit werk
het pensioen. Ik zal de ontwikkeling van het instroomrisico de komende jaren blijven
volgen.

Tabel 3: Instroomrisico naar leeftijdsgroep (instroom per 100 verzekerden)

Instroomrisico WIA

2015

2016

2017

2018

2019

Jonger dan 60 jaar

0,46

0,50

0,51

0,51

0,51

60–65 jaar

0,88

1,06

1,16

1,29

1,34

Bron: UWV kennisverslag 2019–3

1.2.3 Toename aantal verzekerden WIA

De afgelopen jaren kenden, tot de coronapandemie uitbrak, een sterke economische groei.
Die ging samen met een toename van de werkzame beroepsbevolking en daarmee ook met
het aantal personen dat verzekerd is op grond van de WIA (tabel 4). Bij een gelijkblijvend
instroomrisico betekent een toename van het aantal verzekerden (met een vertraging
van twee jaar) een toename van de instroom in de WIA. Bovendien is het aantal werknemers
in de leeftijdscategorie 58 tot 64 jaar relatief sterk gestegen. Aangezien het risico
op arbeidsongeschiktheid toeneemt naarmate een werknemer ouder wordt, werkt dit ook
het sterkst door in de instroom in arbeidsongeschiktheid.

Tabel 4: Ontwikkeling verzekerden1

Leeftijd

2013

2014

2015

2016

2017

18 – 22 jaar

– 3,9%

0,3%

3,5%

0,1%

6,0%

23 – 27 jaar

– 0,8%

0,8%

1,7%

0,6%

3,0%

28 – 32 jaar

– 0,5%

0,9%

1,8%

2,1%

3,4%

33 – 37 jaar

0,3%

0,5%

– 0,1%

0,9%

1,9%

38 – 42 jaar

– 5,0%

– 3,4%

– 2,8%

– 0,8%

0,9%

43 – 47 jaar

– 0,7%

– 0,3%

– 1,9%

– 3,4%

– 3,4%

48 – 52 jaar

– 0,2%

0,2%

– 0,4%

0,0%

1,0%

53 – 57 jaar

1,6%

2,5%

1,7%

1,5%

1,9%

58 – 64 jaar

5,9%

5,7%

4,5%

4,8%

4,4%

Totaal

– 0,5%

0,7%

0,8%

0,6%

2,1%

Bron: Cijfers UWV

X Noot

1

Bij de leeftijdscategorieën moet 2 jaar worden opgeteld voordat instroom plaatsvindt
vanwege de wachttijd. Bijvoorbeeld een verzekerde in de leeftijdscategorie 48–52 jaar
is tussen de 50 en 54 jaar bij instroom in de WIA.

1.2.4 Toename instroomrisico vrouwen

Het instroomrisico voor vrouwen ligt hoger dan het instroomrisico voor mannen. Sinds
2014 is het instroomrisico ook toegenomen voor vrouwen onder de 60 jaar. Dit is een
ander beeld dan bij mannen waar het instroomrisico ten opzichte van 2014 is gedaald
(waarschijnlijk als gevolg van de wet Bezava). De oorzaak achter het verschil is onduidelijk,
wel zijn er aanwijzingen waar het verschil in instroomrisico van vrouwen en mannen
mee samenhangt.

Allereerst blijkt uit onderzoek van UWV6 met name in vier bedrijfstakken de instroom fors is toegenomen. Dat zijn de bedrijfstakken
Gezondheid, Overheid overig, Overheid onderwijs en Financieel & diensten. Met uitzondering
van de sector Financieel & diensten zijn dit sectoren waar relatief veel vrouwen werken.
UWV beschrijft een trendmatige stijging van de kans op arbeidsongeschiktheid in de
bedrijfstak Gezondheid. Bij mannen concentreert de gestegen kans op arbeidsongeschiktheid
zich bij de 50-plussers, maar bij vrouwen is deze zichtbaar in alle leeftijdsgroepen.
Daarnaast ziet UWV dat stress gerelateerde ziektebeelden een belangrijke component
vormen van de stijging van de instroomkans in de WIA bij vrouwen in de bedrijfstak
Gezondheid. Ook in de bedrijfstak Overheid en Onderwijs is de instroomkans in de WIA
toegenomen de afgelopen jaren, zowel bij mannen als bij vrouwen. Psychische aandoeningen
zijn voor een groot deel verantwoordelijk voor deze stijging bij mannen (70% van de
stijging) en bij vrouwen (40% van de stijging).

Uit de Nationale Enquête Arbeidsomstandigheden (2019) van TNO en het CBS blijkt daarnaast
dat vrouwen op vrijwel alle indicatoren van psychosociale arbeidsbelasting (PSA) ongunstiger
scoren dan mannen. Zij ervaren minder autonomie, meer taakeisen, een hogere emotionele
belasting en meer burn-outklachten. Er is geen verschil tussen mannen en vrouwen met
betrekking tot de werk-privé balans. Vrouwen ervaren wel iets minder vaak dan mannen
dat het werk moeilijk is.

Ik wil beter inzicht krijgen in het hogere instroomrisico van vrouwen in de WIA en
zal daarom hier onderzoek naar laten verrichten.

1.2.5 Toename psychische ziektebeelden

Hoewel de verdeling van de instroom naar diagnosehoofdgroep redelijk stabiel is tussen
2014 en 2019, valt op dat het aandeel psychische stoornissen in de instroom licht
toeneemt. De oorzaak hiervan is onduidelijk. Dit zou wellicht te maken kunnen hebben
met de conjunctuur, aangezien uit eerdere onderzoeken bekend is dat er in een hoogconjunctuur
meer sprake kan zijn van stress dan in een laagconjunctuur. Het verband tussen conjunctuur
en psychische ziektebeelden is echter niet aangetoond. In paragraaf 1.3 zal ik nader
toelichten welke acties ik onderneem op het vlak van psychische ziektebeelden.

1.3 Conclusie WIA

Een groot deel van de stijging van de instroom in de WIA is goed te duiden als het
logische gevolg van geïmplementeerd beleid of de positieve economische ontwikkelingen
in de afgelopen jaren. Ook is het totaal aantal mensen dat een arbeidsongeschiktheidsuitkering
ontvangt (WAO en WIA samen) als aandeel van het aantal verzekerden afgenomen. In 2014
was dit nog 8,1 per 100 verzekerden, in 2019 7,7. De uitval door arbeidsongeschiktheid
is dus relatief afgenomen. Daarnaast is de werkhervatting binnen de WGA toegenomen;
er vinden dus relatief meer personen in de WGA een baan. Hierbij moet wel opgemerkt
dat dit deels een hoogconjunctuureffect is. Bij economische neergang zal het aantal
verzekerden immers afnemen en hierdoor zal het aantal arbeidsongeschikten per 100
verzekerden op dat moment waarschijnlijk oplopen.

Duurzame inzetbaarheid

De bevinding dat de uitval onder werknemers van 60 jaar en ouder toeneemt wijst op
het grote belang van een verdere verbetering van de duurzame inzetbaarheid van (oudere)
werknemers. Het kabinet vindt het belangrijk dat werkenden zoveel mogelijk gemotiveerd,
gezond en productief blijven tot hun pensioen. Hiervoor is het nodig dat alle werkenden
en werkgevers regelmatig stil staan bij duurzame inzetbaarheid, gezamenlijk vooruitkijken
en gericht aan de slag gaan. In het Pensioenakkoord uit 2019 is daarom afgesproken
dat het kabinet met de Maatwerkregeling Duurzame Inzetbaarheid & Eerder Uittreden
de komende jaren een forse impuls geeft aan duurzame inzetbaarheid. De MDI&EU ziet
op het faciliteren van sectorale maatwerkafspraken rondom duurzame inzetbaarheid en
eerder uittreden, met als doel eraan bij te dragen dat uiteindelijk alle werkenden
hun AOW-leeftijd gezond werkend kunnen bereiken; ook degenen die zwaar werk verrichten.
Samenwerkingsverbanden van sociale partners in sectoren kunnen vanaf juni 2021 subsidieaanvragen
voor activiteitenplannen indienen. Het kabinet stelt voor de MDI&EU € 1 miljard beschikbaar
voor de periode 2021 tot en met 2025. Uw Kamer is per brief op 6 juli 2020 over de
contouren van de MDI&EU geïnformeerd.7 Ook is uw kamer eerder geïnformeerd over het Meerjarig Investeringsprogramma Duurzame
Inzetbaarheid en Leven Lang Ontwikkelen (MIP)8, waarvoor structureel 10 miljoen euro beschikbaar is vanuit het Pensioenakkoord.
Doel van dit programma is om bewustwording te stimuleren en kennis en interventies
beter toepasbaar te maken en te verspreiden.

Instroomkans vrouwen

De analyse en eerder onderzoek geeft geen duidelijkheid over de stijging van het instroomrisico
van vrouwen. Ik zal daarom – zoals ik ook in paragraaf 1.2 heb aangegeven – een onderzoek
laten uitvoeren naar het hogere instroomrisico van vrouwen in de WIA.

Psychische ziektebeelden

Het aantal mensen met burn-outklachten vertoont de laatste jaren een stijgende lijn.
Om hier meer inzicht in te krijgen is TNO gevraagd onderzoek te doen naar de achterliggende
oorzaken van burn-outklachten in relatie tot werk-privé omstandigheden. Conform de
motie van het lid Renkema9 worden ook effecten van maatschappelijke ontwikkelingen meegenomen. De tussenresultaten
zijn op 19 december 201910 aan uw Kamer toegezonden. Het eindrapport is binnenkort gereed en zal nog dit jaar
aan uw Kamer worden toegezonden.

Eerder heb ik uw Kamer aangegeven11 private verzekeraars graag te willen helpen in het verbeteren van de kwaliteit en
duurzaamheid van de re-integratie. Daarom zal ik in 2021 onderzoek laten verrichten
naar de eisen die psychische ziektebeelden stellen aan de dienstverlening. Hiermee
kunnen UWV en eigenrisicodragers hun dienstverlening voor deze groep verbeteren. De
toename van het aantal WIA-gerechtigden met een psychisch ziektebeeld onderstreept
het belang van dit onderzoek.

Aanbevelingen sociale partners

Verder hebben sociale partners mij tien aanbevelingen gedaan om de arbeidsparticipatie
van arbeidsongeschikte werknemers te verbeteren. Ik ben op dit moment in gesprek met
sociale partners over deze aanbevelingen. In het eerste kwartaal van 2021 verwacht
ik de aanbevelingen en mijn reactie daarop met uw Kamer te delen.

Conclusie

Ik vind de stijging van de WIA-instroom in de afgelopen jaren op basis van het huidige
beleid verklaarbaar en deze geeft mij geen aanleiding om beleidsinterventies te plegen
op het terrein van de WIA. Als uw Kamer niettemin een beeld wenst van de mogelijkheden
om de uitgaven te verminderen dan verwijs ik u naar de ombuigings- en intensiveringslijst
van het Ministerie van Financiën en het IBO «Geschikt voor de arbeidsmarkt» waarin
maatregelen zijn opgenomen om de instroom in de WIA te beperken.12

2. ZW

2.1 Context analyse

Allereerst wordt opgemerkt dat de analyse alleen ziet op de ontwikkelingen van de
publieke ZW-lasten. We hebben immers geen zicht op het private deel van de ZW-lasten.
Onder het private deel van de hybride markt vallen de eigenrisicodragers. Zij dragen
de ZW-lasten zelf of herverzekeren zich voor deze lasten op de private markt. UWV
beschikt derhalve niet over cijfers over de private ZW-lasten.

Daarnaast wordt opgemerkt dat de omvang van de ZW-populatie verschilt over tijd. Zo
spelen conjuncturele ontwikkelingen een rol op het gebruik van de ZW. Ook speelt strategisch
gedrag van werkgevers een rol, bijvoorbeeld in keuzes voor het werken met of zonder
uitzendbeding of bij de beslissing om eigenrisicodrager te worden. Hierdoor zijn bepaalde
gegevens over de ZW niet voorhanden. Deze zaken bemoeilijken het analyseren van patronen
over tijd. De ontwikkelingen in de ZW kunnen momenteel kwalitatief worden geanalyseerd,
maar er kunnen geen kwantitatieve uitspraken worden gedaan over de mate van stijging.13

Hierdoor kunnen de ontwikkelingen in de ZW kwalitatief worden geanalyseerd, maar kunnen
er geen kwantitatieve uitspraken worden gedaan over de mate van stijging. Indien de
bron niet nader gespecificeerd is voor de ZW is de data afkomstig van het UWV.

Ook is de ZW geen homogene populatie. De ZW bestaat uit zeven verschillende vangnetgroepen
met ieder verschillende achtergronden en kenmerken. Het gaat om:

– werknemers die ziek zijn door zwangerschap of bevalling;

– werknemers die ziek zijn door orgaandonatie;

– eindedienstverbanders (deze groep omvat ook uitzendkrachten zonder uitzendbeding);

– uitzendkrachten met uitzendbeding;

– zieke WW-gerechtigden;

– vrijwillig verzekerden; en

– werknemers met een no-riskpolis.

Niet iedere ZW-gerechtigde stroomt op de eerste ziektedag de ZW in. Zo stromen zieke
WW-gerechtigden pas na dertien weken ziekte vanuit de WW de ZW in. En eindedienstverbanders
stromen pas de ZW in als hun arbeidscontract is afgelopen; ze kunnen voordat zij de
ZW instromen pas enkele dagen ziek zijn, maar ook een aantal maanden.

2.2 Ontwikkeling publieke ZW-lasten

De publieke ZW-lasten zijn in de periode van 2013 tot en met 2019 gestegen met 7%.
De lasten namen eerst af van € 1,61 miljard in 2013 naar € 1,48 miljard in 2015 en
stegen weer naar € 1,73 miljard in 2019. In deze periode schommelde de omvang van
de publieke ZW-populatie (gemeten als gemiddelde lopende ZW-uitkeringen per jaar)
tussen de 87.200 en 98.400 mensen. In vergelijking met 2013 nam de ZW-populatie tot
en met 2019 toe met 2,8%, oftewel met 2.700 uitkeringsgerechtigden.

Tabel 5 Overzicht omvang ZW-populatie (gemeten als gemiddeld lopende ZW-uitkering)
en publieke ZW-lasten. Bron UWV & SZW

Jaar

Gemiddelde omvang ZW-populatie in publiek domein

ZW-uitkeringslasten, lopende prijzen (x € 1.000)

2013

95.667

€ 1.612.562

2014

91.753

€ 1.525.377

2015

88.001

€ 1.483.923

2016

87.235

€ 1.498.216

2017

90.396

€ 1.545.151

2018

94.682

€ 1.627.534

2019

98.368

€ 1.725.947

2.3 Analyse stijging instroom ZW

De analyse heeft zes factoren aan het licht gebracht die hebben bijgedragen aan een
toename van het beroep op de ZW. Hieronder ga ik op deze factoren in.

2.3.1 Ontwikkelingen op de arbeidsmarkt

Een van de oorzaken dat de publieke ZW-lasten stijgen zijn de ontwikkelingen op de
arbeidsmarkt. Het aantal werkende personen is in de periode van 2013 tot en met 2019
met 12,6% gestegen. Daarnaast hebben meer mensen een contract voor bepaalde tijd.
Het aandeel banen met een contract voor bepaalde tijd steeg in de periode 2013 tot
en met 2019 met 6,5%-punt. Werknemers hebben gedurende de looptijd van hun arbeidsovereenkomst
recht op loondoorbetaling bij ziekte. Als zij na beëindiging van de arbeidsovereenkomst
nog steeds ziek zijn stromen zij door naar de ZW.14 Deze twee arbeidsmarktontwikkelingen vergroten het aantal mensen dat potentieel een
beroep kan doen op de ZW.

2.3.2 Uitbreiding van de no-riskpolis

De kring van verzekerden voor de ZW nam ook toe door de uitbreiding van de no-riskpolis
in 2016. De doelgroep die in aanmerking komt voor de no-riskpolis is toen uitgebreid
met de gemeentelijke doelgroep banenafspraak/nieuw beschut werk.15 De uitbreiding van de kring van verzekerden van de vangnetgroep no-riskpolis verklaart
grotendeels de stijgende de instroom (146%) van deze vangnetgroep in de periode van
2013 tot en met 2019.

2.3.3 Ontwikkelingen hybride markt

Voor de vangnetgroepen uitzendkrachten en eindedienstverbanders kunnen werkgevers
eigenrisicodrager worden. Voor de ZW-flex is 4% van alle werkgevers eigenrisicodrager.
Doordat vooral grote werkgevers eigenrisicodrager zijn, is het aandeel qua loonsom
groter en neemt toe in de periode 2013–2019 van 5,1% in 2013 naar 44,1% in 2019.

De verschuiving van een publieke verzekering naar het eigenrisicodragerschap of vice
versa hoeft geen evenredige verschuiving van het risico (en daaruit vloeiende ZW-lasten)
te betekenen. Werkgevers verschillen onderling qua risicoprofiel, bijvoorbeeld door
de sector waarin ze opereren en de kenmerken van hun personeelsbestand. Zo hebben
werkgevers in de uitzendsector in het algemeen een hoger ZW-risico dan werkgevers
in andere sectoren, omdat de uitzendsector in verhouding meer tijdelijke contracten
verstrekt aan hun personeel dan vaste contracten.

Het is daarom nodig om een onderscheid te maken tussen de uitzendsector en overige
sectoren. In de periode van 2013 tot en met 2019 nam het aandeel eigenrisicodragers
qua loonsom voor de uitzendsector juist af van 60,4% in 2013 naar 48,2% in 2019. Uitzendbureaus
keren terug naar een publieke verzekering bij het UWV. Tot 1 januari 2020 bestond
de mogelijkheid voor uitzendwerkgever om zich in een andere sector dan de uitzendsector
– ook wel vaksector genoemd – te registeren.16 Per 1 januari 2020 zijn alle uitzendwerkgevers weer ingedeeld in de uitzendsector.
Voor uitzendbureaus had een indeling in de vaksector in het publieke bestel financieel
voordeel. De vaksectoren kennen een lagere maximumpremie ZW dan de uitzendsector.

Figuur 1 Eigenrisicodragerschap uitzendsector vs. overige sectoren (Bron UWV)

Daarentegen neemt bij de overige sectoren het aandeel eigenrisicodragers in de loonsom
nog wel toe van 1,2% in 2013 naar 44% in 2019. Over het algemeen zijn het de grotere
werkgevers met een relatief goed risico die kiezen voor het eigenrisicodragerschap.

Als gevolg van het uitreden van de betere risico’s en de terugkeer van uitzendwerkgevers
die over het algemeen een slechter risicoprofiel hebben, verslechterde het gemiddelde
risicoprofiel van de publiek verzekerde werkgevers in de periode van 2013 tot en met
2019. Het slechter wordende publiek risicoprofiel zorgt voor hogere publieke lasten.

2.3.4 Stijgende verblijfsduur WW-gerechtigden en hogere instroomkans bij einde WW-uitkering

De gemiddelde verblijfsduur in de ZW neemt af van 24,5 weken in 2014 naar 18,4 weken
in 2019. Daarbij valt op dat de verblijfsduur van zieke WW-gerechtigden in de ZW juist
boven de gemiddelde verblijfsduur ligt en toeneemt van 26 weken in 2013 naar 36 weken
in 2019.17 De instroom van het aantal zieke WW-gerechtigden nam eerst toe en vervolgens af in
de periode van 2013 tot en met 2019. De instroom van zieke WW-gerechtigden is sterk afhankelijk van conjuncturele ontwikkelingen (zie paragraaf 2.3.6).

Tabel 6 Overzicht instroom WW-gerechtigden

Jaar

Instroom WW-gerechtigden

2013

32.282

2014

39.202

2015

39.408

2016

41.466

2017

38.771

2018

34.622

2019

31.551

Ook lijkt de instroomkans van WW-gerechtigden samen te hangen met het bereiken van
de maximum uitkeringsduur. Figuur 2 laat zien dat WW-gerechtigden zich vaker ziekmelden
naarmate het moment in zicht komt waarop de WW-uitkering eindigt. Dit is onafhankelijk
van de hoeveelheid WW-rechten die men heeft opgebouwd. Ondanks dat WW-gerechtigden
verplicht zijn zich bij ziekte uiterlijk op de tweede ziektedag te melden bij UWV,
kan er sprake zijn van «uitgestelde» ziekmeldingen. Sommigen melden zich pas ziek
wanneer het einde van het WW-uitkering in zicht komt, terwijl zij mogelijk al langer
ziek zijn.

Figuur 2 Instroom ZW van WW-gerechtigden naar uitkeringsduur WW (bron IBO arbeidsongeschiktheid,
2017)

Figuur 3 laat zien hoe lang WW-gerechtigden ziek zijn en de relatie tot het moment
van ziekmelding. Ziekmeldingen aan het einde van de uitkeringsduur van de WW-gerechtigden
luiden vaker een langdurige ziekteperiode in dan ziekmeldingen aan het begin van de
uitkeringsduur. Aangezien het niet logisch lijkt dat juist de ernstigere gezondheidsklachten
met gemiddeld langere hersteltermijnen laat worden gemeld, is het niet aannemelijk
dat «uitgestelde» meldingen de stijging van de ziekmeldingen verklaren. Een mogelijke
verklaring is dat het financiële belang van behoud van een uitkering een rol speelt
in de afweging om zich ziek dan wel beter te melden.

Figuur 3 Ziekteverloop WW-gerechtigden voor verschillende ziekmeldmomenten (bron IBO
arbeidsongeschiktheid, 2017)

2.3.5 Hogere instroom en stijgende verblijfsduur bij de vangnetgroep zwangeren

De vangnetgroep zwangeren is de grootste groep die instroomt in de periode de periode
van 2013 tot en met 2018.18 De instroom van deze vangnetgroep schommelt in deze periode van 73.600 in 2013 naar
79.100 in 2019. Ook nam de verblijfsduur van deze vangnetgroep toe van twaalf weken
in 2013 naar dertien weken in 2019.

Bij zieke zwangeren kan het onderscheid voor en na zwangerschapsverlof worden gemaakt.
De meeste zieke zwangeren worden ziek voor hun zwangerschaps- en bevallingsverlof.
Slechts 11 tot 14% van de zieke zwangeren stromen in de ZW na afloop van het bevallingsverlof.
De zwangeren die voor het zwangerschapsverlof ziek worden verblijven ongeveer negen
weken in de ZW, terwijl zieke zwangeren die na de bevalling ziek worden gemiddeld
33 weken in de ZW verblijven. De reden van de kortere verblijfsduur voor zwangeren
die voor het zwangerschapsverlof in de ZW stromen is dat het recht op een ZW-uitkering
vervalt als de zwangerschapsverlofperiode in gaat. Zij ontvangen vanaf dan een WAZO-uitkering.
Het is dus geen uitstroom vanwege herstel.

Door de langere verblijfsduur en hogere instroom stijgt het aantal zwangeren in de
ZW-populatie met 4.000 (ex-)zwangeren, een stijging van 25%, tussen 2013–2019. Op
dit moment bestaat er geen goed inzicht in de reden van de stijging van de instroom
en de ziekteduur in deze groep. Uit de cijfers komt niet direct een oorzaak naar voren.
Daarom laat ik UWV hier nader onderzoek naar doen.

2.3.6 Conjuncturele ontwikkelingen

Conjuncturele ontwikkelingen hebben geen eenduidig effect op de in- en uitstroom van
ZW-gerechtigden, doordat er twee tegenovergestelde effecten optreden.

Bij een groeiende economie neemt de vraag naar uitzendkrachten toe en neemt de groep
werknemers die potentieel kunnen instromen bij de vangnetgroep uitzendkracht of eindedienstverbanders
(de uitzendkrachten zonder uitzendbeding) toe. Daarentegen neemt het aantal WW-gerechtigden af en gaan er minder bedrijven failliet bij een hoog conjunctuur. Dit heeft
als gevolg dat het aantal WW-gerechtigden en eindedienstverbanders (mensen waarvan
het contract afloopt tijdens de ziekteperiode) die potentieel in de Ziektewet kunnen
komen afneemt.

Welk effect de overhand heeft is niet te kwantificeren. Het is niet uit te sluiten
dat de economische groei in de periode van 2013 tot en met 2019 heeft bijgedragen
aan de stijging van de publieke ZW-lasten.

2.4 Conclusie ZW

Op basis van de onderzochte ontwikkelingen is de toename van het beroep op de ZW kwalitatief
verklaarbaar door verschuivingen van private naar het eigenrisicodragerschap en vice
versa, flexibilisering van de arbeidsmarkt, het toegenomen aantal werkenden en de
uitbreiding van de doelgroep van de no-riskpolis. Hierdoor vallen meer mensen dan
voorheen onder de publieke ZW. De stijgende instroom van de no-riskpolisgroep is in
lijn met de verwachting ten tijde van de uitbreiding van de no-riskpolispopulatie.
Wel zijn er een aantal ontwikkelingen die nadere aandacht vragen.

Ontwikkelingen op de hybride markt

Het verslechteren van het risicoprofiel van publiek verzekerde werkgevers op zichzelf
is geen reden tot zorg. Gegeven het gekozen financieringsstelsel is dit een erkend
risico. De uittreding van goede risico’s was al voorzien ten tijde van de invoering
van een hybride stelsel voor de Ziektewet.19 Ik houd de jaarlijkse bewegingen in de hybride markt nauwlettend in de gaten.

Hogere instroom en stijgende verblijfsduur bij de vangnetgroep zwangeren

Opvallend is de hogere instroom en de langere verblijfsduur van zieke zwangeren in
de ZW waardoor het aantal zieke zwangeren in de ZW-populatie toeneemt. Op dit moment
bestaat er geen goed inzicht in de reden van de stijging van de instroom en de ziekteduur
bij zieke zwangeren. Uit de cijfers komt niet direct een oorzaak naar voren. Ik laat
UWV hier nader onderzoek naar doen en zal uw Kamer informeren over de uitkomsten hiervan.

Stijgende verblijfsduur WW-gerechtigden en hogere instroomkans bij einde WW-uitkering

Ook stijgt de verblijfsduur van WW-gerechtigden in de ZW. De instroomkans van WW-gerechtigden
lijkt samen te hangen met het bereiken van de maximum uitkeringsduur. Een mogelijke
verklaring is dat het financiële belang van behoud van een uitkering een rol speelt
in de afweging om zich ziek dan wel beter te melden. Echter, het verlies van werk
kan impact hebben op fysieke en mentale gezondheid.

UWV is zich bewust van het risico dat verzekerden zich ten onrechte ziekmelden dan
wel ten onrechte niet beter melden vanuit de WW, waardoor de betrokkene een ZW-uitkering
ontvangt (en de WW-uitkering ten onrechte eventueel wordt opgeschort/opgeschoven)
om zodoende de totale uitkeringsduur te verlengen. UWV is dan ook zeer alert op dergelijke
ziekmeldingen.

In het onderzoek naar misbruikrisico’s in de ZW, dat KPMG in de zomer van 2020 heeft
verricht, is dit risico eveneens onderkend. In de decemberbrief over de stand van
de uitvoering wordt hier nader op ingegaan. Op dit moment maakt UWV, met betrokkenheid
van SZW, een analyse van de misbruikrisico’s in de ZW die door KMPG in beeld zijn
gebracht, waaronder dit risico. Daarbij wordt ook ingegaan op de beheersmaatregelen
die UWV daar nu al op inzet, waardoor onterechte ziekmeldingen vanuit de WW worden
aangepakt. Dit is naar verwachting afgerond voor het voorjaar van 2021. Naar aanleiding
hiervan zullen gesprekken plaatsvinden tussen UWV en SZW in hoeverre het wenselijk
en noodzakelijk is om aanvullende beheersmaatregelen te nemen bovenop de al ingezette
maatregelen.

Evenals voor de WIA geeft de ombuigings- en intensiveringslijst van het Ministerie
van Financiën en het IBO «Geschikt voor de arbeidsmarkt» voor de ZW een beeld van
de mogelijkheden om de uitgaven te verminderen.20

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
W. Koolmees