Brief regering : Kabinetsreactie op het National Baseline Assessment (NBA) “Bedrijfsleven & Mensenrechten - Een onderzoek naar de stand van de implementatie van de United Nations Guiding Principles on Business and Human Rights in Nederland”

Nr. 36 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR BUITENLANDSE HANDEL EN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 1 december 2020

Graag bied ik u hierbij de kabinetsreactie aan op de nationale baseline assessment
«Bedrijfsleven & mensenrechten – Een onderzoek naar de stand van de implementatie
van de United Nations Guiding Principles on Business and Human Rights in Nederland» die is uitgevoerd door het College voor de Rechten van de Mens. Het
onderzoek is als bijlage bij deze brief gevoegd1.

De Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, S.A.M. Kaag

Achtergrond onderzoek

In juni 2011 nam de Mensenrechtenraad van de Verenigde Naties de United Nations Guiding Principles on Business and Human Rights (UNGP’s) aan. De UNGP’s zijn ontwikkeld onder leiding van VN-Speciaal Vertegenwoordiger
John Ruggie en bestaan uit drie pilaren. De eerste pilaar van de UNGP’s herbevestigt
de plicht van staten om mensenrechten te respecteren, ook in relatie tot het bedrijfsleven.
De tweede pilaar is gericht op de verantwoordelijkheid die bedrijven hebben om mensenrechten
te respecteren, ook wanneer de staat zijn beschermingsplicht niet nakomt. De derde
pilaar betreft de noodzaak om slachtoffers van mensenrechtenschendingen door activiteiten
van bedrijven mogelijkheden te geven tot herstel.

De UNGP’s vragen staten om de richtlijnen in de praktijk te vertalen door middel van
een Nationaal Actieplan Bedrijfsleven en Mensenrechten (NAP). Nederland was in 2014
één van de eerste Europese landen die dit heeft gedaan. Zes jaar later zijn de actiepunten
uit dat plan uitgevoerd of vormen zij doorlopende verplichtingen. Ons werk op bedrijfsleven
en mensenrechten is echter nooit af. De COVID-19 pandemie heeft wereldwijd laten zien
hoe kwetsbaar mensenrechten nog steeds zijn, en bedreigt de voortgang die hier de
afgelopen jaren op geboekt is. Deze zorgelijke omstandigheden vragen om een duidelijk
actieplan voor het Nederlandse beleid op het terrein van bedrijfsleven en mensenrechten,
in lijn met onze waarden en een uitgesproken ambitieniveau. Het NAP is aan herziening
toe, en dat is ook gevraagd door de Kamer.2 Dit herzieningsproces is in het najaar van 2019 gestart.

De UNGP’s raden aan om een national baseline assessment (NBA) uit te voeren alvorens een (nieuw) NAP op te stellen. Een NBA dient om de stand
van zaken wat betreft de implementatie van de UNGP’s in een land te beschrijven. Hierbij
wordt aangegeven wat goed gaat en wordt geïdentificeerd waar wetgeving en beleid,
indien nodig, aangescherpt kunnen worden. Het College voor de Rechten van de Mens
(hierna: College) heeft, in samenwerking met het Deense Mensenrechteninstituut en
de Universiteit Utrecht, in de periode januari 2020 tot september 2020 voor Nederland
een onafhankelijke NBA uitgevoerd.

Voor het NBA is gekeken naar drie zaken. Ten eerste beschrijft het College de nationale
en internationale ontwikkelingen op het gebied van bedrijfsleven en mensenrechten
sinds 2014. Ten tweede is het Nederlandse NAP uit 2014 geëvalueerd. Hierbij is gekeken
naar de impact van het NAP en de uitvoering van de actiepunten. Ten derde gaat het
NBA op basis daarvan in op de huidige staat van de implementatie van de UNGP’s in
Nederland. In deze kabinetsreactie wordt ingegaan op de belangrijkste bevindingen
van het NBA.

Het NBA heeft zich vooral gericht op de eerste en derde pilaar van de UNGP’s. De tweede
pilaar, de verantwoordelijkheid van bedrijven om mensenrechten te respecteren, is
volgens het College namelijk ruimschoots onderzocht als onderdeel van de gelijktijdige
herziening van het IMVO-beleid.3 In het NBA zijn de conclusies uit de betreffende studies voor deze herziening overgenomen.

Ontwikkelingen sinds eerste NAP 2014

Sinds de UNGP’s in 2011 unaniem werden aangenomen, zijn zij in een breed scala aan
internationale standaarden opgenomen. Voorbeelden zijn de OESO-richtlijnen voor Multinationale
Ondernemingen (OESO-richtlijnen) en de standaarden van de International Finance Corporation,
de private tak van de Wereldbank.4 Hiermee hebben de UNGP’s brede erkenning gekregen als de gezaghebbende internationale
standaard inzake bedrijfsleven en mensenrechten.

Ook op Europees niveau hebben de UNGP’s een plaats gekregen in het beleid. Zo is in
2018 de Europese richtlijn voor niet-financiële rapportage in werking getreden, die
bedrijven met meer dan 500 werknemers verplicht om bekend te maken hoe zij omgaan
met sociale uitdagingen en milieu.5 Daarnaast treedt in 2021 de EU-richtlijn Conflictmineralen in werking, die Europese
importeurs van mineralen uit conflict- en risicogebieden verplicht tot gepaste zorgvuldigheid.6

Verder heeft de Europese Commissie onlangs aangekondigd met een initiatief, mogelijk
wetgevend, op Internationaal Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen (IMVO) te komen.
Gepaste zorgvuldigheid is hier onderdeel van. Met het oog op een gelijk speelveld
en een grotere impact in productielanden is Nederland voorstander van maatregelen
op Europees niveau. Het kabinet kijkt dan ook uit naar het aangekondigde initiatief
van de Commissie.

In Nederland vinden de UNGP’s onder andere hun weg binnen de Wet zorgplicht kinderarbeid
die in 2019 is aangenomen en ondernemingen verplicht gepaste zorgvuldigheid toe te
passen om te voorkomen dat zij goederen en diensten leveren die met kinderarbeid tot
stand zijn gekomen. De wet vraagt om gepaste zorgvuldigheid in de (internationale)
keten en is daarmee een voorbeeld van een verplichting op het gebied van IMVO. Een
aantal elementen uit de wet moet nog worden uitgewerkt, voordat zij in werking kan
treden.7

Verder is op 1 januari 2020 de Wet afwikkeling massaschade in collectieve actie (WAMCA)
in werking getreden.8 Deze wet maakt het mogelijk schadevergoedingen in een gezamenlijke procedure collectief
af te handelen. In potentie vergroot de wet de toegang tot herstel voor slachtoffers
van mensenrechtenschendingen door toedoen van Nederlandse bedrijven, aangezien het
niet meer noodzakelijk is individueel te procederen om schadevergoeding te vorderen.
Vanwege de korte termijn waarop de wet van kracht is, is het evenwel nog te vroeg
om de effecten van de wet te evalueren.

Samenvatting NBA

Het NBA concludeert dat over het algemeen, beleid en wet- en regelgeving met betrekking
tot bedrijfsleven en mensenrechten in Nederland goed ontwikkeld zijn. Zo wordt benoemd
dat Nederland een breed scala aan mensenrechtenverdragen heeft geratificeerd en de
bestaande Nederlandse wetgeving voorziet in een brede bescherming tegen schendingen
van mensenrechten. Door als één van de eerste landen een NAP te publiceren gaf Nederland
ook als één van de eerste landen invulling aan de UNGPs.

Het NBA benoemt ook dat de toegankelijkheid van informatie over de UNGP’s en de OESO-richtlijnen
via (semi-)overheidsorganen sterk is toegenomen sinds 2014, wat een belangrijk actiepunt
was in het NAP van 2014. Zo bieden de sites van de Rijksdienst Voor Ondernemend Nederland
(RVO) en het Ondernemersplein informatie over de UNGP’s, de OESO-richtlijnen en hoe
gepaste zorgvuldigheid kan worden toegepast. Ook is er door MVO-Nederland een MVO-risicochecker
ontwikkeld waar ondernemingen gebruik van kunnen maken.

Het onderzoek signaleert evenwel een aantal aandachtspunten. Bij pilaar 1 wordt benoemd
dat de inzet van de overheid kan worden versterkt door de beleidscoherentie te vergroten.
Een bevinding hierbij is een gebrek aan bredere integratie van mensenrechten en de
UNGP’s in beleidsinstrumenten, zoals het Actieplan Arbeidsmarktdiscriminatie.

In relatie tot pilaar 2 wordt geconcludeerd dat een minderheid (35 procent) van de
grote bedrijven in Nederland voldoet aan de verwachting dat zij de UNGP’s en OESO-richtlijnen
onderschrijven.9 Mede in navolging van deze conclusie wordt een voorstel gedaan voor een vernieuwde
mix van bindende en niet-bindende maatregelen. Deze voorstellen zijn in lijn met de
IMVO-beleidsnota «Van voorlichten tot verplichten: een nieuwe impuls voor internationaal
maatschappelijk verantwoord ondernemerschap».10

Bij pilaar 3 wordt benoemd dat er nog een aantal barrières lijkt te bestaan voor een
effectieve toegang tot herstel, zowel juridisch als niet-juridisch. De onderzoekers
raden aan om onder andere te kijken naar juridische hervormingen en het uitbreiden
van niet-juridische klachtenmechanismen. Deze aandachtspunten worden verderop in deze
brief in meer detail behandeld.

Daarnaast concluderen de onderzoekers dat het vorige NAP vooral descriptief was. Met
het oog op de benoemde behoefte aan meer beleidscoherentie, stellen zij dat het nieuwe
NAP een ambitieuzere beleidsagenda mag vormen met duidelijkere actiepunten, doelstellingen
en monitoring. Daarmee kan het NAP richting geven aan het Rijksbrede beleid over bedrijfsleven
en mensenrechten.

De bevindingen van het NBA zijn op 24 september jl. besproken in een multi-stakeholderdialoog
met deelnemers uit het bedrijfsleven, het maatschappelijk middenveld en kennisinstituten.
De belangrijkste punten die naar voren kwamen waren: het belang van beleidscoherentie,
meer en concretere informatievoorziening vanuit de posten op gebied van mensenrechtenrisico’s,
en goede samenwerking met lokale organisaties met betrekking tot toegang tot herstel.
Deze uitkomsten komen overeen met de bevindingen in het NBA en neemt het kabinet graag
ter harte. Het kabinet onderschrijft het belang van beleidscoherentie en deelt de
analyse dat een goede samenwerking met lokale stakeholders een effectieve inzet van
beleidsinstrumenten op gebied van mensenrechten en bedrijfsleven kan versterken en
mogelijke toegang tot herstel kan bevorderen.

Kern kabinetsinzet

Op basis van de bevindingen van het NBA en de multi-stakeholderdialoog zal het kabinet
de volgende zaken incorporeren in het nieuwe NAP:

Pilaar 1

• Het nieuwe NAP zal functioneren als een Rijksbrede, coherente beleidsagenda op het
gebied van bedrijfsleven en mensenrechten. Hiermee wordt beoogd de relevante beleidsinstrumenten
optimaal in te zetten.

• Het kabinet streeft ernaar dat het nieuwe NAP duidelijke tijdslijnen zal bevatten
voor de implementatie van haar actiepunten, en concrete meetpunten die gebruikt kunnen
worden om de voortgang te monitoren.

• Het kabinet zal lokale partijen afdoende horen bij de herziening van het NAP.

• Het kabinet zal kijken naar mogelijkheden om zowel de Rijksinkoop als aanbestedings-
en subsidiekaders meer in lijn te brengen met de verplichtingen en verantwoordelijkheden
die passen bij IMVO.

• Er zal geïnventariseerd worden of er bij Nederlandse bedrijven de behoefte bestaat
aan aanvullende specifieke instrumenten voor het ondernemen in conflictgebieden.

Pilaar 2

• De maatregelen die volgen uit de herziening van het Nederlandse IMVO-beleid zullen
worden opgenomen in het nieuwe NAP. Het NAP sluit dan ook aan bij de uitkomsten van
het IMVO-traject.

Pilaar 3

• Het kabinet beoogt in het nieuwe NAP een accuraat beeld te schetsen van het landschap
voor de toegang tot herstel (d.w.z. de verschillende juridische en niet-juridische
mechanismen en hun complementariteit).

• Het kabinet zal meer informatie ophalen over de omvang van de behoefte aan rechtsbijstand
bij internationale aansprakelijkheidszaken.

• Het kabinet zal zich op Europees niveau inzetten voor een gepaste zorgvuldigheid verplichting,
waarvan toegang tot herstel en verhaal, waar gepast, één van de zes stappen van gepaste
zorgvuldigheid vormt.

• Daarnaast zal het voorziene IMVO-steunpunt zorgen voor informatie voor bedrijven,
specifiek ook MKB, over het onderdeel klachten- en geschillenmechanismen van gepaste
zorgvuldigheid.

Uitwerking

Pilaar 1 en beleidscoherentie

Het NBA sluit zich aan bij recente adviezen van de AIV en de SER om een integrale
visie op mensenrechten te incorporeren in alle relevante beleidsinstrumenten.11 Binnen het NBA worden hier diverse concrete punten onder gevat, zoals de aanpak van
mensenrechtenschendingen binnen Nederland, het toetsings- en inkoopbeleid van de overheid
en de rol van het Nederlandse postennetwerk bij het voorkomen van schendingen door
Nederlandse ondernemingen en hun partners. Door een duidelijke, mensenrechtelijke
beleidsagenda op te stellen, kunnen bestaande en nieuwe beleidsinstrumenten elkaar
versterken. Deze beleidsagenda en integrale visie moet van toepassing zijn op mensenrechten
in de internationale context evenals mensenrechten binnen Nederland. Volgens de onderzoekers
gebeurt dit op het moment nog te weinig.

Een integrale mensenrechtenvisie (nationale en internationale context)

Het is belangrijk te benoemen dat het bij bovengenoemde beleidscoherentie niet zozeer
gaat om het conformeren van nationale wet- en regelgeving aan mensenrechtelijke normen.
Dit vindt namelijk al plaats via de toetsing aan het Integraal Afwegingskader. De
onderzoekers stellen echter dat ook in Nederland, ondanks de bestaande beleidsinstrumenten,
duidelijke schendingen van mensenrechten door ondernemingen plaatsvinden. Hierbij
kan gedacht worden aan vormen van arbeidsuitbuiting of discriminatie. Waar dit bij
het Nederlandse buitenlandbeleid wordt gezien als mensenrechtelijk vraagstuk, wordt
dergelijke problematiek binnen Nederland zelden in de context van mensenrechten geplaatst,
maar eerder gezien als onderdeel van arbeidswetgeving en Collectieve Arbeidsovereenkomsten.

Het NBA noemt als voorbeeld de Actieplannen Arbeidsmarktdiscriminatie uit 2014 en
2018.12 Deze documenten zouden geen verwijzing maken naar andere beleidsterreinen of relevante
mensenrechtenkaders. Een integrale blik op de vraag hoe andere beleidsterreinen samenhangen
met de bescherming van mensenrechten zou volgens de onderzoekers meer recht doen aan
de implementatie van de UNGP’s en voorkomen dat verschillende regelgeving elkaar tegenspreekt
of dat er afzonderlijke kaders worden gecreëerd. Dit zou ook de effectieve inzet van
al bestaande beleidsinstrumenten kunnen versterken. Als positief voorbeeld noemen
de onderzoekers de integrale programma-aanpak «Samen tegen Mensenhandel», waarin er
interdepartementaal wordt samengewerkt en expliciet wordt verwezen naar relevante
kaders voor bedrijfsleven en mensenrechten, zoals de OESO-richtlijnen.13

Het kabinet neemt deze aandachtspunten over een integrale mensenrechtenvisie graag
ter harte. De afgelopen jaren is er hard gewerkt aan het integreren van mensenrechten
in zijn beleid. Voorbeelden die ook worden genoemd in het NBA zijn de integratie van
de UNGP’s en OESO-richtlijnen bij uitvoeringsinstanties zoals de RVO en Atradius,
de opname van deze richtlijnen in het internationale sociale voorwaarden (ISV)-kader
voor duurzaam Rijksinkoopbeleid en de cursus Business and Human Rights voor rijksambtenaren. Ook is in december 2019 het «Nationaal Actieplan Mensenrechten
2020» gepubliceerd, waarin wordt beschreven hoe het kabinet de mensenrechten in Nederland
wil beschermen en bevorderen, wat daarbij de doelstellingen en prioriteiten zijn en
welke rol andere organen, instellingen en burgers daarbij hebben.14

Mensenrechtenperspectief in nationale context – Rijksinkoop

Desalniettemin deelt het kabinet de analyse dat het mensenrechtenperspectief nog in
grotere mate meegenomen kan worden in het Nederlandse beleid. Voor wat betreft inkoop
en subsidies verschilt de mate waarin en de wijze waarop overheden via deze instrumenten
op (I)MVO sturen. Voor Rijksinkoop is de Rijksinkoopstrategie Inkopen met Impact het
uitgangspunt. Hierin zijn concrete doelen bepaald voor het maken van impact op verschillende
thema’s zoals duurzaamheid, innovatie en mensenrechten. Voor het thema ISV, dat zich
richt op het voorkomen of aanpakken van misstanden op het gebied van arbeidsomstandigheden,
mensenrechten en milieu in de toeleveringsketen, is aansluiting gezocht bij de OESO-richtlijnen
en wordt gepaste zorgvuldigheid gevraagd van opdrachtnemers. Dit Rijksbeleid geldt
verplicht binnen tien Rijksinkoopcategorieën, maar wordt ook door medeoverheden vrijwillig
toegepast. Het kabinet zal kijken naar mogelijkheden om zowel de Rijksinkoop als aanbestedings-
en subsidiekaders meer in lijn te brengen met de verplichtingen en verantwoordelijkheden
die passen bij IMVO.15

Mensenrechtenperspectief in nationale context – EZK-instrumentarium

RVO is op verzoek van het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK) dit jaar
een onderzoek gestart naar manieren waarop een IMVO-kader uitgaande van de OESO-richtlijnen
(en eventueel aanvullende richtlijnen) kan worden gehanteerd bij de verschillende
EZK-instrumenten waarvoor dit nog niet het geval is. EZK zal op basis van de resultaten
van dit onderzoek starten met het stapsgewijs en proportioneel invoeren van dergelijke
kaders.16

Mensenrechtenperspectief in internationale context

Op internationaal vlak wordt het Nederlandse postennetwerk in het NBA genoemd. Als
kenniscentra voor de landen waar zij zijn gevestigd, kunnen ambassades en consulaten
belangrijke schakelpunten zijn voor Nederlandse bedrijven en organisaties bij het
ondernemen in het buitenland. Nederlandse posten kunnen bedrijven ondersteunen in
het voorkomen van mensenrechtenschendingen door hen te informeren over risicofactoren.
Zoals is opgemerkt in het NBA, zijn de IMVO-richtlijnen voor de posten in 2019 aangepast.
Het kabinet heeft tijdens de behandeling van de BHOS-begroting van 2020 toegezegd
dat zij aan de Kamer zal rapporteren hoe de implementatie van de richtlijnen verloopt.
Om hier meer inzicht in te krijgen wordt momenteel een pilot uitgevoerd met een aantal
posten.17

Mensenrechtenperspectief in internationale context – informatiewinning lokale partijen

Een ander internationaal aspect is de informatiewinning bij lokale partijen in internationale
waardeketens voor Nederlands beleid dat (potentieel) grensoverschrijdende implicaties
heeft. Het NBA benoemt dat de expertise en visie van lokale NGO’s, bedrijven, stakeholders
en kwetsbare groepen, zoals inheemse bevolkingen en vrouwen, te weinig wordt meegenomen
in beleidsafwegingen van de Nederlandse overheid die hen mogelijk raken. Dit geldt
volgens de onderzoekers ook voor de betrokkenheid van rechthebbenden bij bilaterale
investeringsakkoorden. Terwijl de onderzoekers positief zijn over de integratie van
duurzaamheid, mensenrechten, de UNGP’s en OESO-richtlijnen in de modeltekst voor investeringsakkoorden
uit 2018, stellen zij dat de belangen van lokale rechthebbenden en stakeholders hier
verder in betrokken zouden moeten worden om mogelijke negatieve effecten van investeringen
en bedrijfsprocessen te voorkomen.18

Het kabinet deelt de analyse dat een goede inbreng van lokale stakeholders een effectieve
inzet van beleidsinstrumenten op gebied van mensenrechten en bedrijfsleven kan versterken.
De Nederlandse posten werken hierom al veelvuldig samen met lokale organisaties. Hierbij
gaat het niet alleen om wederzijdse informatievoorziening, maar ook om het uitvoeren
of ondersteunen van lokale projecten die uitvoering geven aan het bredere Nederlandse
buitenland-, handels- en ontwikkelingsbeleid gerelateerd aan bedrijfsleven en mensenrechten.
Als onderdeel van de herziening van het IMVO-beleid is ook gesproken met lokale belanghebbenden
en organisaties. Het kabinet heeft als voornemen om deze groepen ook te betrekken
bij de herziening van het NAP. Hiermee zal de Nederlandse inzet op bedrijfsleven en
mensenrechten worden versterkt en worden mogelijke negatieve nevengevolgen meegenomen
in de beleidsafweging.

Mensenrechtenperspectief in internationale context – investeringsakkoorden

De stelling uit het NBA dat investeringsbeschermingsakkoorden een barrière kunnen
vormen voor effectieve bescherming door staten tegen mensenrechtenschendingen, onderschrijft
het kabinet niet. Investeringsakkoorden beknotten overheden niet om regelgeving in
te voeren en te handhaven in het publieke belang. Dat geldt ook voor mensenrechten.
Dit zogenaamde «right to regulate» heeft een sterke rechtsbasis in het internationaal publiekrecht, namelijk het principe
van staatssoevereiniteit. Op basis van dit principe hebben staten het inherente recht
om wet- en regelgeving vast te stellen binnen hun landsgrenzen ten behoeve van de
openbare orde. Dit geldt ook voor mensenrechten. Handels- en investeringsakkoorden
vormen geen inbreuk op dit recht. In investeringsakkoorden en handelsakkoorden met
investeringsbeschermingsbepalingen van de nieuwe generatie, zoals degenen die recentelijk
door de EU met derde landen als Singapore en Canada zijn gesloten, wordt dit recht
daarbovenop juist nadrukkelijk geëxpliciteerd. Daarmee wordt gewaarborgd dat overheden
hun beleidsruimte behouden. Ook de Nederlandse modeltekst op basis waarvan Nederland
(her)onderhandelt met derde landen over bilaterale investeringsakkoorden, bevat een
dergelijk clausule

De onderzoekers stellen voorts dat de belangen van lokale rechthebbenden en stakeholders
beter zouden moeten worden vertegenwoordigd, om mogelijke negatieve effecten van investeringen
en bedrijfsprocessen te voorkomen. Sinds inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon
vallen directe buitenlandse investeringen onder de exclusieve bevoegdheid van de Europese
Unie (EU). Een deel van de investeringsakkoorden waar Nederland partij bij is, loopt
daarom via de EU. Nederland zet zich in Brussel in voor het monitoren en handhaven
van afspraken rondom bedrijfsleven en mensenrechten. Het kabinet ziet deze waarden
ook terug bij de onderhandelingen van Europese handels- en investeringsverdragen.
Wat betreft reeds uitonderhandelde investeringsakkoorden, en handelsakkoorden met
investeringsbeschermingsbepalingen, is het kabinet van mening dat de Europese inzet
op het gebied van investeringsbescherming (het zogenoemde Investment Court System, ICS) op adequate wijze ruimte geeft voor de inbreng van belanghebbenden door middel
van de «amicus curiae» procedure. Dit geldt ook voor de Nederlandse modeltekst voor
bilaterale investeringskoorden. Deze geeft ruimte voor de inbreng van lokale belanghebbenden,
en weegt deze mee.

Mensenrechtenperspectief in internationale context – ondernemen in conflictgebieden

Als laatste benoemt het NBA dat er in Nederlandse beleidsinstrumenten geen speciale
aandacht wordt besteed aan de hogere risico’s op mensenrechtenschendingen bij het
ondernemen in conflictgebieden. De onderzoekers concluderen dat er geen specifieke
instrumenten bestaan in Nederland om bedrijven hierin te begeleiden.

Het kabinet herkent zich ten dele in deze analyse. De afgelopen 15 jaar is een groot
aantal internationale standaarden en richtlijnen ontwikkeld op het gebied van bedrijfsleven
en mensenrechten. Een belangrijk deel van deze richtlijnen is gericht op conflictgebieden,
zoals de OESO-richtlijnen voor verantwoorde handel in mineralen uit conflictgebieden.19 De eerder al genoemde EU-richtlijn Conflictmineralen is een ander, recent voorbeeld.
Op basis hiervan kan geconcludeerd worden dat er wel degelijk richtlijnen bestaan
die bedrijven kunnen gebruiken om verantwoord te ondernemen in conflictgebieden.

Het kabinet erkent echter wel dat deze internationale richtlijnen niet geëxpliciteerd
zijn in de Nederlandse Leidraad Geïntegreerde Benadering of andere Nederlandse beleidsinstrumenten
gericht op conflictgebieden.20 Alhoewel de gepaste zorgvuldigheid-processen zoals beschreven in de UNGP’s en de
OESO-richtlijnen niet fundamenteel anders zijn voor conflictgebieden, stelt het kabinet
dat er logischerwijs aanvullende risico’s kunnen bestaan voor mensenrechtenschendingen.
Het kabinet zal inventariseren of er behoefte is bij Nederlandse bedrijven voor specifieke
instrumenten bij het ondernemen in conflictgebieden. Als dit het geval is, zal het
opstellen of expliciteren van dergelijke instrumenten in bestaande en nieuwe beleidsinstrumenten
een actiepunt zijn van het nieuwe NAP.

Mensenrechtenperspectief in internationale context – VN-verdrag Bedrijfsleven en Mensenrechten

Naast maatregelen op nationaal en Europees niveau blijft Nederland zich ook constructief
inzetten voor een mondiale aanpak in het kader van de VN. Zoals het kabinet al schreef
in de brief aan uw Kamer op 12 november 201921 staat het open voor gesprekken over een VN Verdrag Bedrijfsleven en Mensenrechten. Het benadrukt hierbij dat een dergelijk instrument geschikt moet zijn voor het na
te streven doel, effectief moet kunnen worden geïmplementeerd en gehandhaafd, en voldoende
draagvlak moet hebben. Een eerste stap hierbij is een juridische analyse en gezamenlijke
visie op EU-niveau, met aandacht voor een EU-onderhandelingsmandaat en op de Europese
mogelijkheden voor toegang tot herstel.

Proces en tijdspad

Het kabinet beoogt dat het nieuwe NAP een omvattende en coherente beleidsagenda vormt,
dat richting kan geven aan het Nederlandse overheidsbeleid op bedrijfsleven en mensenrechten.
Om deze reden vindt de herziening van het NAP plaats met hulp van een interdepartementale
werkgroep. In het nieuwe NAP zullen ook duidelijke actiepunten en monitoringsmogelijkheden
worden opgenomen, waarmee gevraagd aanscherpingen worden doorgevoerd ten opzichte
van het eerste NAP. In lijn met de BHOS nota «Investeren in perspectief», waarin het
werken aan gendergelijkheid en de versterking van de positie van vrouwen en meisjes
een dwarsdoorsnijdend doel is, zal de herziening van het NAP door een genderlens worden
bekeken en zal er gebruikt worden gemaakt van de beschikbare tools zoals de Gender
dimensions van de Guiding Principles on Business and Human Rights.22 Het kabinet verwacht het herziene NAP najaar 2021 naar de Kamer te sturen.

Pilaar 2

De onderzoekers stellen vast dat al voldoende onderzoek is gedaan naar de verantwoordelijkheden
van bedrijven, als onderdeel van het herzieningsproject «IMVO-maatregelen in perspectief».
Zodoende hebben zij zich in het NBA voornamelijk gericht op de pilaren 1 en 3. Voor
pilaar 2 zijn de inzichten uit de eerdere onderzoeken overgenomen.

Uit de aangehaalde onderzoeken komt onder andere naar voren dat een minderheid (35
procent) van de grote bedrijven in Nederland de UNGP’s en de OESO-richtlijnen onderschrijft
als referentiekader voor hun internationale activiteiten.23 Het kabinet heeft de afgelopen jaren voornamelijk ingezet op een vrijwillig IMVO-beleid,
waarbij bedrijven op hun eigen verantwoordelijkheden werden aangesproken en de benodigde
informatie en ondersteuning werd geboden.24 In de nota «Van voorlichten tot verplichten: een nieuwe impuls voor internationaal
maatschappelijk verantwoord ondernemerschap», concludeert het kabinet dat aanvullende
maatregelen nodig zijn en worden de hoofdlijnen van nieuw IMVO-beleid aangekondigd.25 Kern hiervan is een brede gepaste zorgvuldigheid verplichting, op Europees niveau,
aangevuld met een IMVO-steunpunt voor bedrijven. Wanneer dwingende maatregelen worden
geïntroduceerd, dient echter wel goed rekening te worden gehouden met de regeldruk
voor bedrijven en de proportionaliteit. In het nieuwe NAP zal de uitwerking van de
maatregelen uit het nieuwe IMVO-beleid nader worden toegelicht. Het NAP schetst daarmee
een integraal samenhangend beeld van het hele kabinetsbeleid op bedrijfsleven en mensenrechten.

Pilaar 3

Op het gebied van de toegang tot herstel concludeert het NBA dat er verschillende
verbeteringen mogelijk zijn. Het vorige NAP uit 2014 was beperkt tot het recht op
een effectieve remedie en bevatte weinig actiepunten, op het laten uitvoeren van een
onderzoek naar de stand van het Nederlandse recht in het licht van de UNGP’s na.26 Het NBA concludeert dat hierdoor een overkoepelende visie op een «landschap» van
verschillende vormen van remedie en rechtsherstel ontbreekt. Een nieuw NAP zou volgens
de onderzoekers dieper kunnen ingaan op de verhoudingen tussen de verschillende mechanismen
onderling en tussen klachtenmechanismen en andere maatregelen op het gebied van mensenrechten
en bedrijfsleven. Tegen deze achtergrond benoemt het NBA een aantal mogelijke barrières
voor de toegang tot herstel voor slachtoffers van mensenrechtendingen, zowel juridisch
als niet-juridisch.

Juridisch mechanismen – grensoverschrijdende zaken

Het NBA signaleert mogelijke juridische barrières in grensoverschrijdende zaken, waarbij
het schadeveroorzakende handelen in het buitenland plaatsvond en deels verweten werd
aan een Nederlandse vennootschap en deels aan een in het buitenland gevestigde dochteronderneming.
Het Nederlandse procesrecht voorziet in bevoegdheidsgronden voor de Nederlandse rechter
om dit soort zaken in behandeling te nemen. Het NBA uit evenwel de zorg dat op het
geschil inhoudelijk buitenlands recht van toepassing is, met mogelijk minder remedies
voor slachtoffers dan het Nederlandse recht. Dit komt omdat, volgens de Rome II-verordening,
het recht van de plaats waar de schade zich voordeed, van toepassing is op een onrechtmatige
daad. Volgens het NBA is het voor de toepassing van gepaste zorgvuldigheid verplichtingen
van belang dat Nederlands recht van toepassing is. De Rome II-verordening kent uitzonderingen
als gevolg waarvan Nederlands recht wel van toepassing kan zijn, wat volgens de NBA
de hiervoor gesignaleerde zorg nuanceert. De NBA noemt de uitzondering die geldt wanneer
het toepasselijke buitenlandse recht kennelijk onverenigbaar is met de Nederlandse
openbare orde. Het kabinet onderschrijft de nuancering van deze zorg en voegt daar
de uitzondering aan toe, dat in geval van milieuschade het recht van toepassing kan
zijn van het land waarin de onrechtmatige daad is gepleegd. In dat geval kan bij Nederlands
recht worden uitgekomen, als bijvoorbeeld een Nederlandse moedermaatschappij wordt
verweten onzorgvuldig te hebben gehandeld door in besluitvorming en toezicht op de
dochtermaatschappij onvoldoende te hebben gezorgd dat de dochter milieuschade voorkwam.

Daarnaast signaleert het NBA een mogelijke barrière in het kader van de tenuitvoerlegging
van vonnissen in niet-EU-landen (buiten het toepassingsbereik van de EEX-verordening27), die zijn gewezen tegen buitenlandse dochterondernemingen van Nederlandse vennootschappen.
Deze zorg wordt door het kabinet en ook andere landen gedeeld. Op 2 juli 2019 is tijdens
de 22ste diplomatieke sessie van de Haagse Conferentie het Verdrag inzake de erkenning
en tenuitvoerlegging van buitenlandse vonnissen in civiele en handelszaken aangenomen.28 Dit verdrag beoogt meer eenheid en zekerheid te creëren over onder meer de tenuitvoerlegging
van vonnissen wereldwijd. Het verdrag is nog niet in werking getreden. De Europese
Commissie houdt zich bezig met de voorbereiding van aansluiting bij dit verdrag.

Juridisch mechanismen – bewijsrecht

Het NBA benoemt daarnaast een aantal praktische barrières voor de juridische toegang
tot herstel. Een van deze mogelijke barrières is de potentieel ongelijke informatiepositie
tussen partijen, waarbij interne bedrijfsinformatie noodzakelijk kan zijn voor slachtoffers
om te kunnen procederen. Een gerelateerd aspect hierin is de bewijslast in aansprakelijkheidszaken,
waarbij het voor slachtoffers lastig kan zijn om de bewijzen te verkrijgen die nodig
zijn voor hun proces. Ook benoemt het NBA dat de hoge kosten die gepaard gaan met
complexe internationale zaken een obstakel kunnen vormen voor het aanspannen van een
proces.

Het kabinet heeft recent een wetsvoorstel gedaan voor de vereenvoudiging en modernisering
van het bewijsrecht.29 Partijen zijn verplicht om voorafgaand aan een procedure de relevante informatie
zoveel als mogelijk te verzamelen en met elkaar te delen. Als een partij niet beschikt
over documenten die voor haar procespositie van belang zijn, kan zij hiervan inzage
vragen bij de wederpartij of een derde, eventueel door tussenkomst van de rechter.
De verbetering van dit inzagerecht is een belangrijk onderdeel van het wetsvoorstel.
Door de toegankelijkheid tot informatie waarop recht op inzage bestaat te verduidelijken,
zou het zo moeten zijn dat er ten aanzien van de relevante feiten geen ongelijke informatiepositie
tussen partijen bestaat die inbreuk maakt op het beginsel van een eerlijk proces.
Het kabinet is er tegelijkertijd waakzaam voor dat met het inzagerecht documenten
worden verstrekt die niet relevant zijn voor de procedure of waarbij geen concreet
belang bij de informatievragende partij aanwezig is. Aan het recht op inzage zijn
daarom noodzakelijke voorwaarden verbonden die er vooral toe strekken te voorkomen
dat er wordt gevist naar informatie waarbij geen concreet belang bestaat of waarvan
het bestaan niet bekend is (zogeheten fishing expeditions). De informatievragende partij zal haar verzoek om inzage daarom voldoende concreet
moeten onderbouwen. Met deze eis wordt voorzien in een passend evenwicht tussen de
belangen van de informatievragende partij en die van de informatiebezitter.

Het wetsvoorstel brengt geen wijzigingen aan in de bepalingen van het bewijsrecht
over de bewijslast of de bewijslastverdeling. Het is op het moment zo geregeld dat
de partij die de feiten stelt, daarvan ook de bewijslast (en het bewijsrisico) draagt.
Echter kan de rechter al op verschillende manieren rekening houden met een ongelijke
informatiepositie tussen de partijen, bijvoorbeeld door zwaardere eisen te stellen
aan de partij zonder kennisachterstand of door de sterkere partij een feitelijk vermoeden
te laten ontkrachten, in plaats van dat de partij met een kennisachterstand deze moet
bewijzen. Het kabinet concludeert op basis daarvan dat tegemoet wordt gekomen aan
de geuite zorg dat de bewijslast een potentiële barrière vormt voor de toegang tot
herstel.

Juridisch mechanismen – rechtsbijstand

Voor de procedurekosten bestaat in Nederland de rechtsbijstand, waarop buitenlandse
gedupeerden onder bepaalde voorwaarden bij zaken in Nederland ook aanspraak kunnen
maken. De ervaring toont aan dat buitenlandse gedupeerden van dochterondernemingen
van Nederlandse moederbedrijven in Nederland via de Raad voor de Rechtsbijstand hier
in de praktijk gebruik van hebben gemaakt.30 Zoals eerder aangegeven is het door het aannemen van de WAMCA ook mogelijk geworden
om collectief te procederen en zo mogelijke procedurekosten onderling te verdelen.

De Raad voor de Rechtsbijstand heeft in dit verband aangegeven dat het adequaat financieren
van complexe en veelomvattende procedures een zware belasting vormt voor het beschikbare
budget.31 Het kabinet heeft de afgelopen jaren de nadruk gelegd op het verduurzamen van de
rechtsbijstand binnen Nederland om haar toekomstbestending te maken.32 Gezien de potentieel hoge kosten van onder andere internationale aansprakelijkheidszaken
wil het kabinet meer informatie ophalen over de omvang van het probleem dat in het
NBA geconstateerd is, alvorens hier maatregelen aan te verbinden.

Niet-juridische mechanismen

Een met juridische mechanismen verbonden instrument is de toegang tot niet-juridische
remediemechanismen, die een kostenbesparend, complementair onderdeel kunnen vormen
voor de toegang tot herstel. Het NBA benoemt in dit opzicht het Nederlandse Nationaal
Contactpunt voor de OESO-richtlijnen (het NCP) en een klachtenmechanismen bij bedrijven
zelf. Daarnaast benoemt het NBA de wens voor een toegankelijk centraal informatiepunt
waartoe potentiële slachtoffers zich kunnen wenden om te achterhalen welke (niet-juridische)
mechanismen beschikbaar zijn om herstel of verhaal te halen.

Niet-juridische mechanismen – NCP

Het NBA concludeert dat het NCP functioneert in lijn met internationale richtlijnen
en internationaal wordt gewaardeerd. Het NBA constateert echter wel een «onderbezetting
en een gebrek aan financiële middelen» bij het NCP, wat «in contrast [staat] met de
uitbreiding van het takenpakket van het NCP zoals aangekondigd in het NAP»33.

Het kabinet erkent het belang van een goed functionerend NCP, maar herkent zich niet
in de conclusie dat er een sterke onderbezetting is. De afgelopen jaren is de werkdruk
weliswaar toegenomen, maar zoals bevestigd in de Kamerbrief inzake de IOB-evaluatie
van het NCP is de capaciteit versterkt door een extra beleidsmedewerker te plaatsen
bij het NCP-secretariaat, een «flexibele schil» met consultants op te bouwen die tijdelijk
in kunnen springen en een verhoging van het aantal uren van de onafhankelijke NCP-leden.34 Binnen de bedrijfsvoering van het NCP wordt het afstemmen van de middelen op de werklast
doorlopend getoetst.

Niet-juridische mechanismen – klachten- en geschillenmechanismen op bedrijfsniveau

Met betrekking tot de klachten- en geschillenmechanismen op bedrijfsniveau stelt het
NBA dat slechts een klein deel van de Nederlandse bedrijven hun toegang tot herstel
op orde hebben.35 De overheid zou volgens de onderzoekers nadere (minimum-)eisen kunnen stellen aan
klachtenmechanismen op bedrijfsniveau en/of bedrijven meer begeleiding kunnen bieden
bij het inrichten van deze mechanismen, dan wel bij het aansluiten bij een mechanisme.
Bijvoorbeeld door middel van het verbeteren van handvatten voor bedrijven en door
kennisuitwisseling tussen bedrijven te bevorderen. Extra aandacht voor het midden-
en klein bedrijf (MKB) is hierbij belangrijk. Het opzetten van klachtenmechanismen,
toegankelijk voor derden, in sectoraal of multi-stakeholderverband, bijvoorbeeld via de IMVO-convenanten, wordt gesuggereerd als aanvulling op
klachtenmechanismen op bedrijfsniveau.

Het kabinet onderschrijft dat klachten- en geschillenmechanismen op bedrijfsniveau
een belangrijke element vormen van toegang tot herstel. Daarom verwacht het kabinet
van in Nederland gevestigde bedrijven dat zij, in lijn met de UNGP’s, zorgen voor,
of deel nemen aan, effectieve klachtenmechanismen ten behoeve van mogelijk benadeelde
personen en gemeenschappen. Het zorgen voor toegang tot herstel en verhaal, waar gepast,
is één van de zes stappen van gepaste zorgvuldigheid, en zou daarom onderdeel uit
moeten maken van de gepaste zorgvuldigheid verplichting waarop Nederland op Europees
niveau inzet. Als onderdeel van de uitwerking van de maatregelen uit het nieuwe IMVO-beleid,
verkent het kabinet hoe de zes stappen van de OESO-richtlijnen, inclusief zorgdragen
voor of bijdragen aan herstel en verhaal, het beste gewaarborgd kunnen worden binnen
deze gepaste zorgvuldigheid verplichting.36 Daarnaast zal het voorziene IMVO-steunpunt zorgen voor informatie voor bedrijven,
specifiek ook MKB, over het onderdeel klachten- en geschillenmechanismen van gepaste
zorgvuldigheid.37