Brief regering : Rapport van de Autoriteit Consument en Markt over Big Techs in het betalingsverkeer

Nr. 91 BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 1 december 2020

De Autoriteit Consument en Markt (ACM) heeft op mijn verzoek een marktstudie uitgevoerd
naar de rol van grote technologiebedrijven (Big Techs) in het Nederlandse betalingsverkeer.
Deze studie bied ik u aan mede namens de Staatssecretaris van Economische Zaken en
Klimaat1. Met deze studie wordt tevens uitvoering gegeven aan mijn toezegging tijdens het
plenaire debat (Handelingen II 2017/18, nr. 104, item 11) over de implementatiewet herziene richtlijn betaaldiensten (PSD2) (Kamerstuk 34 813) om de marktmacht van Big Techs2, de diversiteit van betaaldiensten en het ontstaan van monopolies te monitoren, waar
mogelijk met hulp van de ACM.

Positionering van Big Techs in het betalingsverkeer

Uit de studie van de ACM blijkt dat de aanwezigheid van Big Techs op de Nederlandse
betaalmarkt op dit moment nog beperkt is, maar wel groeit. Big Techs bieden tot nu
toe voornamelijk innovatieve betaalmiddelen aan consumenten aan, waaronder betaalmogelijkheden
via een e-wallet op mobiele apparaten. De entree van Big Tech stimuleert de innovatie
op de betaalmarkt, zowel bij deze partijen zelf als bij de grootbanken. Dit leidt
tot voordelen voor consumenten, die hierdoor kunnen profiteren van nieuwe, innovatieve
betaalmethoden met gebruiksgemak. Bij toonbankbetalingen springt de introductie van
Apple Pay vanaf juni 2019 in het oog. Het is de verwachting dat Big Techs hun activiteiten
op de Nederlandse betaalmarkt verder zullen uitbreiden.

De Big Techs hebben aangegeven dat de inwerkingtreding van de herziene richtlijn betaaldiensten
(PSD2) voor hen niet de (belangrijkste) reden is om de Europese en Nederlandse betaalmarkt
te betreden. Zij hebben er over het algemeen voor gekozen om betaaldiensten aan te
bieden om zo hun ecosysteem te versterken en het voor consumenten aantrekkelijker
te maken om binnen hun ecosysteem te blijven.

Als onderdeel van het onderzoek heeft de ACM aan PwC gevraagd om consumenten te enquêteren
over hun keuze voor betaalmiddelen. Uit de resultaten van de enquête blijkt dat consumenten
jonger dan veertig jaar de e-wallet als een vervanger zien voor de al meer geaccepteerde
betaalmiddelen zoals iDEAL3. Gezien de resultaten onder deze leeftijdsgroep kan op middellange termijn acceptatie
onder een bredere groep consumenten worden verwacht.

Hoewel Big Techs op dit moment niet dominant zijn op de Nederlandse betaalmarkt, is
het mogelijk dat zij de marktmacht die ze wel hebben op andere markten zullen overhevelen
naar de betaalmarkt. Hierdoor kunnen mededingingsrisico’s ontstaan. Daarom is de ACM
alert op eventuele toegangsweigering door Big Techs van concurrerende betaaldiensten,
het risico dat eigen betaaldiensten een preferentiële behandeling krijgen op platforms
van Big Techs en het risico op overhevelen van marktmacht door bundeling van producten.

De ACM concludeert dat de mededingingsregels, PSD2, en de EU-Verordening ten aanzien
van afwikkelvergoedingen4 in de huidige vorm verschillende mogelijkheden bieden om te interveniëren als deze
risico’s zich manifesteren. De zorg is alleen dat het instrumentarium tekort schiet
om de risico’s voldoende tijdig en effectief te adresseren in potentiële «tipping
markets5» zoals de betaalmarkt. De ACM ziet in dit kader twee beleidsopties om het bestaande
instrumentarium te versterken.

Op grond van PSD2 moeten betaalinstellingen toegang geven tot betaalsystemen onder
redelijke voorwaarden. In de praktijk opereren Big Techs op dit moment vaak niet als
betaalinstelling, maar als technische dienstverlener, waardoor deze verplichting uit
PSD2 niet op hen van toepassing is. De eerste beleidsoptie, die volgens de ACM voor
de hand ligt, is om PSD2 zo aan te passen dat betaalinstellingen onder objectieve,
niet discriminatoire en evenredige voorwaarden toegang krijgen tot de «technische
schil» van Big Techs, wanneer deze een poortwachtersfunctie hebben als technische
dienstverlener bij het bieden van betaaldiensten. Dit waarborgt dat consumenten zelf
kunnen kiezen van welke betaaldienst zij gebruik maken als zij betalen via een Big
Tech platform of apparaat.

De tweede beleidsoptie betreft een ex ante instrument in het mededingingsinstrumentarium.
Op grond van de mededingingsregels kan de ACM ingrijpen als een onderneming misbruik
maakt van haar dominante positie. Dit ingrijpen is ex-post, dus nadat mogelijke schade
zich heeft gematerialiseerd. In dynamische, innovatieve markten zoals de betaalmarkt,
waarin netwerkeffecten een grote rol spelen, is het van belang om snel te kunnen ingrijpen.
Dit kan de concurrentierisico’s van uitsluitings- of uitbuitingsgedrag in de vorm
van onredelijke toegang vroegtijdig beperken. Om die reden heeft de ACM gezamenlijk
met haar Belgische en Luxemburgse collega-toezichthouders op concurrentie een memorandum
gepubliceerd. Dit naar aanleiding van het initiatief van het Ministerie van Economische
Zaken en Klimaat om met een voorstel te komen tot een ex-ante instrument dat kan worden
ingezet tegen platformen, waar Big Techs onder kunnen vallen.6

Reactie en vervolgstappen

Uit de studie blijkt dat, hoewel de aanwezigheid van Big Techs op de Nederlandse betaalmarkt
op dit moment nog beperkt is, het wel de verwachting is dat zij hun activiteiten zullen
uitbreiden. De toetreding van Big Techs leidt tot meer concurrentie op de betaalmarkt
en stimuleert de innovatie in de sector. Dit leidt tot voordelen voor consumenten,
zoals een ruimere keuze in betaalmiddelen.

Tegelijkertijd kan de uitbreiding van activiteiten van Big Techs gepaard gaan met
concurrentierisico’s. Het is dan ook van belang dat de ACM ook in de toekomst alert
blijft op het gedrag van Big Techs dat ertoe kan leiden dat de concurrentiedynamiek
wordt verstoord.

Bovendien zal op de volgende manier opvolging worden gegeven aan de aanbevelingen
van de ACM. Op dit moment tref ik voorbereidingen voor de nationale evaluatie van
PSD2, die in 2021 zal plaatsvinden. Uw Kamer ontvangt uiterlijk begin februari 2022
de uitkomsten van deze evaluatie.7 In deze evaluatie zal ook aandacht worden besteed aan de reikwijdte van de richtlijn
ten aanzien van technische dienstverleners die ondersteuning bieden bij het verlenen
van betaaldiensten, de diversiteit van betaaldiensten en marktverhoudingen.

Daarnaast spelen er verschillende initiatieven ten aanzien van Big Techs op Europees
niveau, zowel in het kader van het betalingsverkeer, als het moderniseren van het
mededingingsinstrumentarium. In haar strategie voor retailbetalingen heeft de Europese
Commissie aangekondigd dat zij in het kader van de Europese evaluatie van PSD2 ook
zal kijken naar nieuwe risico’s die voortvloeien uit niet-gereglementeerde diensten,
waaronder technische diensten die samenhangen met de levering van gereglementeerde
betalingsdiensten. De Commissie zal hierbij beoordelen of en hoe deze risico’s het
best kunnen worden beperkt. Eén van de opties die de Commissie hierbij noemt is de
mogelijkheid om bepaalde activiteiten, indien gerechtvaardigd, onder het toepassingsgebied
van PSD2 te brengen. Bovendien zal de Europese Commissie onderzoeken of het passend
is wetgeving voor te stellen die gericht is op het waarborgen van een recht op toegang
onder eerlijke, redelijke en niet-discriminerende voorwaarden tot technische infrastructuur
die noodzakelijk wordt geacht om het aanbieden van betalingsdiensten te ondersteunen.
Zoals ook in het BNC-fiche bij deze strategie staat is het kabinet voorstander van
dit onderzoek en vindt het kabinet dit onderzoek belangrijk voor de verdere ontwikkeling
van mobiele betalingen en marktverhoudingen binnen de sector. Hierbij steunt het kabinet
de inzet van de Commissie dat eventuele regelgeving hierover geharmoniseerd moet zijn
op Unieniveau.

Op het gebied van ex ante ingrijpen bij Big Techs heeft de Europese Commissie in haar
digitale strategie van februari jl. aangekondigd in het vierde kwartaal van 2020 met
maatregelen voor platforms met een zogeheten poortwachtersfunctie te komen. Dat zijn
platforms waar gebruikers niet of nauwelijks meer omheen kunnen als ze mee willen
doen op een markt. Zoals hierboven is toegelicht kunnen Big Techs die actief zijn
op betaalmarkten hier onder vallen. Inmiddels zijn er consultaties geweest over dit
voorstel, dat de Digital Markets Act zal gaan heten. De opties voor poortwachtersregulering
die de Commissie in de consultaties schetst, zijn grotendeels in lijn met de Nederlandse
inzet die ook in het memorandum van de Benelux-toezichthouders uiteen is gezet. Recent
heeft de Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat samen met de Franse Staatssecretaris
voor Digitalisering, Cédric O, een non-paper gepubliceerd waarin hun gedeelde positie
nader wordt toegelicht.8 De reacties op de non-paper zijn positief en er worden constructieve gesprekken met
andere lidstaten gevoerd, waaronder over medeondertekening. Naar verwachting zal de
Commissie in december wetgevende voorstellen op dit terrein publiceren. Dan ontvangt
uw Kamer conform de geldende afspraken een verder uitgewerkte Nederlandse inzet en
positie via een BNC-fiche.

Ik zal deze studie tevens onder de aandacht brengen van de Europese Commissie. Dit
doe ik mede ter uitvoering van de motie van het lid Snels (GL) c.s.9, waarin de regering is verzocht om er in Europees verband voor te pleiten dat de
effecten van PSD2 op het punt van marktverhoudingen worden gemonitord, opdat er zo
nodig tijdig Europese maatregelen genomen kunnen worden.

De Minister van Financiën,
W.B. Hoekstra