Brief regering : Reactie op rapport Algemene Rekenkamer over de netto betalingspositie EU-afdrachten

Nr. 153 BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 27 november 2020

De vaste commissie voor Financiën heeft in een brief van 30 oktober jl. gevraagd om
een reactie op het rapport van de Algemene Rekenkamer over de nettobetalingspositie
van Nederland bij de afdrachten aan de Europese Unie (Kamerstuk 21 501-03, nr. 150). Middels deze brief zal ik, mede namens de Minister van Buitenlandse Zaken, een
algemene appreciatie geven van het rapport en ingaan op de specifieke vragen die zijn
gesteld.

Algemene appreciatie

Het Rekenkamerrapport «Focus op de nettobetalingspositie van Nederland; Saldo betalingen
en ontvangsten Nederland in de EU» geeft een goed overzicht van de verschillen tussen
de boekhoudkundige definitie en de «operating budgetary balance» (OBB) definitie die
door de Commissie wordt gehanteerd voor de berekening van de nettobetalingspositie
van lidstaten. Ook komt uit het rapport naar voren dat Nederland onder beide definities
een grote nettobetaler is, en dat zonder korting Nederland samen met het VK (dat inmiddels
de EU heeft verlaten) de grootste nettobetalers zouden zijn geweest in de afgelopen
jaren.

Het Rekenkamerrapport schetst ook hoe de definitie van de nettobetalingspositie in
het verleden een rol heeft gespeeld bij voorgaande onderhandelingen over de meerjarenbegroting
van de Europese Unie (Meerjarig Financieel Kader; MFK). U vroeg of het kabinet hierover
contact heeft gehad in het kader van de afgelopen MFK-onderhandelingen. In de aanloop
naar de eindonderhandelingen over het MFK 2021–2027 was er enige discussie met de
Europese Commissie over de presentatie van cijfers die het effect van het Commissievoorstel
op de Nederlandse afdrachten weergaf. Die discussie ging hoofdzakelijk over het verschil
in presentatie van de invoerrechten en de effecten van het Commissievoorstel op de
EU-afdrachten, en was daarmee zijdelings gerelateerd aan de definitie van de netto-positiebetalingspositie.

De Rekenkamer duidt dit in haar rapport als een verschil van mening tussen de Europese
Commissie en Nederland over welke definitie gehanteerd zou moeten worden. Het kabinet
ziet deze discussie echter niet als een principieel verschil van mening over definities,
maar vooral als een verschil van inzicht over de presentatie van cijfers. Het kabinet
hanteert daarbij het uitgangspunt dat ten behoeve van een transparante vergelijking
de cijfers die Nederland presenteert waar mogelijk moeten aansluiten bij de presentatie
in de Nederlands begroting, d.w.z. afdrachtencijfers volgens de boekhoudkundige definitie.
Zoals de Rekenkamer ook in haar rapport aangeeft, is dit sinds 2002 het geval.

Naast de boekhoudkundige definitie wordt bij de presentatie van de EU-afdrachten op
de begroting van Buitenlandse Zaken ook de «OBB-definitie» van de Europese Commissie
gebruikt, daar waar lidstaten met elkaar worden vergeleken. Het kabinet is van mening
dat beide definities een bepaalde waarde, maar ook bepaalde beperkingen hebben.

In het specifieke geval van het voorstel van de Europese Commissie in 2018 levert
de boekhoudkundige definitie van de afdrachten een beter beeld op van de effecten
op de Nederlandse begroting dan de OBB-definitie. Een onderdeel van het Commissievoorstel
was om de perceptiekostenvergoeding (het percentage van de invoerrechten dat lidstaten
mogen inhouden als vergoeding voor de kosten van het innen ervan) te verlagen van
20% naar 10%. Deze verlaging van de perceptiekostenvergoeding zou hebben geleid tot
een budgettaire tegenvaller voor Nederland van 0,2–0,3 miljard euro per jaar. In de
OBB-definitie worden de invoerrechten en de perceptiekostenvergoeding niet meegenomen.
Het effect van dit voorstel zou daardoor met de OBB-definitie niet zichtbaar zijn
in de Nederlandse EU-afdrachten. In de boekhoudkundige definitie wordt deze tegenvaller
wel zichtbaar in de cijfers. Voor het overige was het verschil tussen beide definities
niet relevant voor de Nederlandse standpuntbepaling, omdat de kabinetsinzet gericht
was op het voorkomen van een afdrachtenstijging als gevolg van de uittreding van het
VK.

Boekhoudkundige en OBB-definitie

De boekhoudkundige definitie sluit aan bij de Nederlandse begrotingssystematiek, en
neemt alle invoerrechten mee (inclusief perceptiekostenvergoeding), zoals het Rekenkamerrapport
ook beschrijft. Invoerrechten maken geïmporteerde producten van buiten de EU duurder,
en die kosten worden uiteindelijk (deels) gedragen door Europese burgers en bedrijven.
Inhoudelijk is er een duidelijk verband tussen de heffing van invoerrechten en de
Europese interne markt. Daarom kan beargumenteerd worden dat een deel van de invoerrechten
die door de Nederlandse douane wordt geheven uiteindelijk niet door Nederlandse burgers
en bedrijven wordt betaald, maar door burgers en bedrijven in andere EU-lidstaten
die goederen kopen die via Nederlandse havens zijn ingevoerd. Daar staat tegenover
dat Nederlandse burgers en bedrijven ook goederen kopen die duurder zijn geworden
door invoerheffingen die door andere EU-landen zijn geheven. Per saldo, met name vanwege
de rol van Rotterdam als een van de grootste havens in Europa, zal Nederland een groter
deel van de EU-invoerheffingen innen dan uiteindelijk door Nederlandse burgers en
bedrijven wordt betaald.

De Commissie gebruikt de OBB-definitie om EU-breed vergelijkbare cijfers te kunnen
publiceren en zoals reeds genoemd, gebruikt ook Nederland deze cijfers wanneer we
met andere landen vergelijken. Echter, ook de cijfers volgens de OBB-definitie hebben
beperkingen. De definitie laat de invoerrechten (inclusief perceptiekostenvergoeding)
volledig buiten beschouwing, terwijl de invoerrechten uiteindelijk nog steeds door
bedrijven en burgers in de lidstaten worden afgedragen en dus in die zin wel een financiële
«last» is die in de lidstaten wordt gedragen. Het volledig toerekenen aan het land
waar de invoerrechten worden geheven is een niet geheel correcte weergave van het
effect, maar het volledig weglaten van deze afdrachten is dat ook niet.

Een tweede belangrijk verschil tussen beide definities ligt in de behandeling van
de administratieve uitgaven van de Europese begroting, zoals ook in het rapport van
de Rekenkamer wordt geconstateerd. In de boekhoudkundige definitie worden die wel
meegenomen, in de OBB-definitie niet. In hoeverre het terecht is dat administratieve
uitgaven niet worden meegenomen is een open vraag, maar er kan wel een kanttekening
worden gemaakt bij de consistentie van de indeling zoals deze in de OBB-definitie
wordt gebruikt. Administratieve uitgaven van de Europese Commissie zelf (onder Heading
7 in het MFK 2021–2027) worden niet meegenomen, maar de administratieve uitgaven van
agentschappen die onder een ander deel van de Europese begroting vallen, worden in
de OBB-definitie wel toegerekend aan de lidstaten waar die agentschappen gevestigd
zijn.

In antwoord op uw vraag waarom Nederland vast zou houden aan de boekhoudkundige definitie,
is op basis van het voorgaande het antwoord dat Nederland niet vasthoudt aan één definitie.
Het kabinet gebruikt beide definities en is zich bewust van de beperkingen die aan
beide definities kleven, zoals die ook hierboven en in het Rekenkamerrapport beschreven
zijn. Het kabinet erkent dat het gebruik van meerdere definities niet ideaal is, maar
ziet hier ook geen grote principiële bezwaren tegen. Het verschil in definitie heeft
in de MFK-onderhandelingen geen rol van betekenis gespeeld. Gezien het beperkte gebruik
van de nettobetalingspositie in de Europese onderhandelingen levert een afwijkende
presentatie op de Nederlandse begroting daarom ook geen problemen op. Verder, en zoals
de Rekenkamer ook aangeeft in haar rapport, is Nederland een van de grootste nettobetalers
aan de Europese begroting volgens beide definities. In het geval dat de netto-betalingspositie
mogelijk weer een rol gaat spelen in toekomstige onderhandelingen, verandert de positie
van Nederland derhalve niet noemenswaardig, ongeacht de te gebruiken definitie.

Invoerrechten en de Nederlandse begroting

Tot slot vroeg u naar het advies van de Studiegroep Begrotingsruimte (SBR) om de afdracht
van de EU-invoerrechten deels of geheel buiten het uitgavenplafond te plaatsen en,
daaraan gerelateerd, waarom de afdracht van de invoerrechten op de nationale begroting
staat.

Het advies van de SBR heeft een andere achtergrond dan het verschil tussen de boekhoudkundige
definitie en de OBB-definitie. Zoals de SBR heeft aangegeven is er sprake van een
weeffout bij de invoerrechten doordat de EU-afdrachten onder het uitgavenplafond vallen.
Dat betekent dat als de douane meer invoerrechten heft, de afdracht aan de EU stijgt
en dit leidt tot krapte onder het uitgavenplafond, terwijl er ook hogere invoerrechten
tegenover staan en vice versa. De hierop volgende bezuinigingen binnen het uitgavenplafond
zouden leiden tot een verbetering van het EMU-saldo, terwijl een stijging van de invoerrechten
op zichzelf (afgezien van de perceptiekostenvergoeding) saldoneutraal zou moeten zijn.
Voor het oplossen van dat probleem is het niet nodig om de invoerrechten geheel van
de begroting te halen, maar volstaat het om deze (gedeeltelijk) buiten het uitgavenplafond
te plaatsen. In dat kader is het te overwegen om de invoerrechten bij de verantwoording
op de begroting apart te zetten van de andere afdrachten. Zo kan duidelijker het onderscheid
worden gemaakt tussen afdrachten die wel onder het uitgavenkader vallen en invoerrechten
die daar dan niet meer onder zouden vallen.

Inzicht in maatschappelijke baten en lasten van de EU

Naar aanleiding van de constatering van de Rekenkamer dat de nettobetalingspositie
geen beeld geeft van het saldo van maatschappelijk baten en lasten van de EU voor
Nederland, vroeg u of onder het nieuwe Meerjarig Financieel Kader initiatieven worden
genomen om dat beeld in kaart te brengen. Het kabinet is het met de Rekenkamer eens
dat de nettobetalingspositie geen maatstaf is voor het belang van Europese samenwerking
voor Nederland. De Eerste Kamer heeft naar aanleiding van het rapport van de Rekenkamer
de motie Backer aangenomen1, waarin de regering verzocht wordt een geactualiseerd onderzoek uit te laten voeren
naar de maatschappelijke baten en lasten van het EU-lidmaatschap. Het kabinet zal
op deze vraag nader ingaan in de reactie op de motie Backer en dit ook met uw Kamer
delen.

De Minister van Financiën,
W.B. Hoekstra