Brief regering : Voortgang stimulering duurzame energieproductie en klimaattransitie

Nr. 327
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 24 november 2020

Met deze brief informeer ik uw Kamer over een aantal onderwerpen in verband met de
stimulering van hernieuwbare energie en andere vormen van CO2-reductie. Ik sta eerst stil bij de realisatie van projecten met een SDE+-beschikking
in relatie tot onder andere de gevolgen van het coronavirus. Vervolgens behandel ik
de overstimuleringstoets in de SDE++, de samenloop van de CO2-heffing en de SDE++ en de rol van de transportindicatie bij aanvragen voor hernieuwbare
elektriciteit. Daarna behandel ik de motie van het lid Harbers c.s. (Kamerstuk 35 300 XIII, nr. 31) over het gebruik van SF₆ in windturbines. Vervolgens ga ik in op de gevolgen van
de lage energieprijzen voor de subsidieverstrekking. Tot slot informeer ik uw Kamer
over de motie van het lid Dik-Faber c.s. (Kamerstuk 32 813, nr. 541), over het onderzoeken van het rekening houden met de hele economische levensduur
in de SDE++.

Ontheffing voor projecten met realisatietermijn tot en met voorjaar 2021

Op 21 april jl. heb ik uw Kamer geïnformeerd dat alle projecten met een realisatietermijn
in 2020 met vertraging in verband met de gevolgen van het coronavirus of het gebrek
aan transportcapaciteit op het elektriciteitsnet op aanvraag één jaar ontheffing kunnen
krijgen (Kamerstuk 31 239, nr. 315). Ik wil deze maatregel graag verlengen waardoor deze ook van toepassing is op alle
projecten met een uiterste realisatietermijn tot en met juni 2021. Daarna zal de Rijksdienst
voor Ondernemend Nederland (RVO.nl) verzoeken om ontheffing weer inhoudelijk op de
haalbaarheid van de realisatie toetsen. Deze maatregel heeft bewust een tijdelijk
karakter en is erop gericht om projecten te ondersteunen die door onvoorziene omstandigheden
in het gedrang zijn gekomen. Tegelijkertijd is het onwenselijk om budget te reserveren
voor projecten die, ook met één jaar ontheffing op de realisatietermijn, niet gerealiseerd
kunnen worden. Het beeld is dat projecten inmiddels in grotere mate doorgang kunnen
vinden en beter rekening kunnen houden met de gevolgen van het coronavirus. Ook voor
het gebrek aan transportcapaciteit in bepaalde regio’s geldt dat deze problematiek
inmiddels langer bekend is en deels langdurig van aard is. Projecten moeten de ontheffing
zelf bij RVO.nl aanvragen en bij deze aanvraag verklaren dat realisatie binnen de
ruimere periode mogelijk is.

SDE++

Op 14 september jl. heb ik uw Kamer geïnformeerd dat ik ernaar streef om voor de eerste
openstellingsronde van de SDE++ van 24 november tot en met 17 december 2020 geactualiseerde
beleidsregels over de overstimuleringstoets te publiceren (Kamerstuk 31 239, nr. 326). Het doel van deze toets is om eventuele (onrechtmatige) overstimulering te voorkomen.
Momenteel zijn de Beleidsregels cumulatietoets steun in het kader van het Besluit
stimulering duurzame energieproductie (Stcrt. 2011, nr. 22069) nog van toepassing. Deze zijn op punten niet passend bij de SDE++ en deels verouderd
en worden daarom aangepast. Dit kost helaas meer tijd dan eerder verwacht, waardoor
ik in deze brief de belangrijkste onderdelen van deze toets uiteen zal zetten. Op
die manier kunnen ook bedrijven hiermee rekening houden bij hun subsidieaanvraag.

In het advies van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) over de basisbedragen
voor de SDE++ wordt uitgegaan van een bepaald rendement op eigen vermogen en vreemd
vermogen per techniek. De overstimuleringstoets is bedoeld om overschrijding van dit
redelijke rendement te voorkomen, in lijn met milieusteunkader en de staatssteungoedkeuring
van de Europese Commissie. Uitgangspunt van de toets is dat alle direct aan het project
gerelateerde kosten, zoals investeringskosten en operationele kosten maar ook operationele
opbrengsten, worden opgevoerd. De opgave voor de toets moet worden voorzien van een
verklaring van een accountant. Gedurende de looptijd van de beschikking kan ook een
hertoets plaatsvinden op initiatief van de Minister of op verzoek van de producent
(maximaal drie keer). Als er bij een toets wordt vastgesteld dat er sprake is van
overstimulering, dan wordt de hoogte van de subsidie voor de resterende looptijd verlaagd
(bijvoorbeeld € 90 i.p.v. € 100 per ton CO2 bij een gelijkblijvende periode van 15 jaar). Tot nu toe werd de maximale subsidiabele
productie aan het einde van de looptijd gekort. Indien de subsidie wordt gekort, is
zoals bij elk besluit bezwaar en beroep mogelijk. Bedrijven moeten ervan uit kunnen
gaan dat zij niet teveel of te weinig, maar een redelijk rendement kunnen krijgen
voor de inspanningen die zij leveren om te verduurzamen. Op de website van RVO.nl
is voor verschillende technieken van de SDE++ meer informatie te vinden.

Voor de uitvoering werkt RVO.nl inmiddels aan een toepassing waardoor de meetdata
die nodig is voor uitkeren van de subsidies gemakkelijk en zorgvuldig door meetbedrijven
kunnen worden aangeleverd. In de volgende aanpassing van de SDE++-regelgeving wil
ik daarom als eis opnemen dat producenten toestemming geven aan het meetbedrijf om
deze data via deze toepassing aan RVO.nl te verstrekken. Op deze manier kunnen de
meetbedrijven ook voor alle technieken die niet werken met garanties van oorsprong
de meetdata direct aan RVO.nl sturen.

CO2-heffing niet gecorrigeerd in de SDE++

Over de voortgang van het Klimaatakkoord (Kamerstuk 32 813, nr. 193) en in het bijzonder de CO2-heffing heb ik de Kamer, maar ook recent de Europese Commissie, geïnformeerd in het
kader van de discussie rondom de Europese Green Deal. Daarbij heb ik aangegeven dat
ik niet voornemens ben om binnen de SDE++-regeling te corrigeren voor de CO2-heffing. Het doel van de CO2-heffing is namelijk om te borgen dat de industrie de investeringen doet die nodig
zijn voor het behalen van het reductiedoel. Het doel is niet om collectieve middelen
op te halen, noch om de businesscase voor verduurzaming voor de betreffende bedrijven
te verbeteren. De SDE++ en de CO2-heffing volgen hierbij de wortel- en stokgedachte en borgen dat we de beide doelen
van het hoofdstuk industrie uit het Klimaatakkoord realiseren, namelijk CO2-reductie in de industrie zekerstellen én Nederland aantrekkelijk houden voor investeringen
door verduurzamende industrie. Voor de afvang en opslag van CO2 geldt dat voor nieuwe installaties een uitvoeringsovereenkomst moet worden afgesloten
waarbij een bankgarantie wordt overgelegd. Om te borgen dat betrokken partijen door
dit vraagstuk geen financiële risico’s lopen heb ik in een eerder stadium aan hen
aangegeven deze bankgarantie niet in te winnen als zij hun project niet wensen door
te zetten als binnen de SDE++ een correctie plaatsvindt voor de nationale CO2-heffing.

Transportindicatie werkt, maar meer transparantie blijft gewenst

Sinds het najaar van 2019 is bij subsidieaanvragen voor hernieuwbare elektriciteit
een transportindicatie van de netbeheerder verplicht. Deze indicatie wordt niet verstrekt
als kan worden aangetoond dat er geen transportcapaciteit beschikbaar is. De netbeheerder
doet dit middels een openbaar congestiemanagementonderzoek. Hiermee wordt het risico
beperkt dat er subsidiebeschikkingen worden afgegeven voor projecten in gebieden waar
geen ruimte op het elektriciteitsnet is. Daarbij geldt dat een transportindicatie
geen garantie is op transportcapaciteit. Voor een deel van de projecten zal uiteindelijk
blijken dat er geen transportcapaciteit is. Inmiddels zijn er twee openstellingsrondes
van de SDE+ geweest waarin deze transportindicatie verplicht was. Het middel werkt
goed en draagt eraan bij dat er met name aanvragen voor zon- en windprojecten worden
gedaan in gebieden waar op het elektriciteitsnet nog voldoende ruimte is.

Voortgang na motie Van der Lee en onderzoek rol ACM

Sinds de introductie van de transportindicatie zijn er zorgen geuit door de markt
en ook door uw Kamer. De kern van de kritiek hierbij is dat de afweging van de netbeheerder
om voor een gebied wel of geen transportindicatie te verstrekken niet goed inzichtelijk
is voor een projectontwikkelaar en daarmee niet transparant genoeg. Uw Kamer nam hierover
de motie van het lid Van der Lee aan die opriep om projecten die geen transportindicatie
krijgen toch nog in dezelfde openstellingsronde te laten meedoen als de Autoriteit
Consument en Markt (ACM) een klacht hierover gegrond verklaart (Kamerstuk 32 813, nr. 379). Deze motie dateert nog voor de eerste openstellingsronde waarin de transportindicatie
is gebruikt. Hierna hebben zich enkele belangrijke ontwikkelingen voorgedaan. Er is
overleg op gang gekomen tussen enerzijds de netbeheerders en anderzijds de betrokken
brancheverenigingen van projectontwikkelaars om beter te begrijpen hoe netbeheerders
tot de conclusie komen dat er sprake is van congestie in bepaalde gebieden. Het is
voor het tempo in de energietransitie van belang dat netbeheerders transparant zijn
over waarom congestiemanagement op bepaalde locaties in het net wel of niet mogelijk
is. Marktpartijen zijn daarnaast vertrouwder geworden met het middel transportindicatie,
dat enerzijds wel ontwikkelingen in bepaalde gebieden remt, maar tegelijkertijd ook
duidelijkheid biedt aan de sector en voorkomt dat projecten worden ontwikkeld die
vanwege de schaarste aan transportcapaciteit niet gerealiseerd kunnen worden.

Tot slot heb ik, mede in verband met de motie Van der Lee, met de ACM een toezichthoudende
rol verkend. Daarbij bleek dat het toetsen door de ACM van afgegeven transportindicaties
door de netbeheerders zeer inefficiënt is, omdat die rol of heel beperkt zou zijn
(bijvoorbeeld een controle of er een onderzoek naar congestiemanagement is gedaan)
of er speciaal hiervoor een nieuw algemeen geldend kader ontwikkeld zou moeten worden.
Daarbij is de verwachting dat aanvullend toezicht op de huidige manier van verstrekken
van transportindicaties niet zal leiden tot een betere benutting van het elektriciteitsnet.
Temeer omdat netbeheerders op dit moment ook bij twijfel een transportindicatie afgeven.
Ik wil om deze reden het huidige systeem van de transportindicatie nu niet veranderen,
maar juist het gesprek met de sector en de netbeheerders voortzetten op welke manier
de transparantie nog verder kan worden vergroot. Dit vraagstuk speelt ook breder,
bijvoorbeeld in het kader van de investeringsplannen van netbeheerders en de regionale
energiestrategieën.

Gebruik van SF₆ in windturbines

Om invulling te geven aan de motie van het lid Harbers c.s. (Kamerstuk 35 300 XIII, nr. 31) heb ik onderzoek gedaan het gebruik van SF₆ in windturbines en de emissies die daarbij
vrijkomen. De emissie van het broeikasgas SF₆, zwavelhexafluoride, was in Nederland
in 2018 in totaal 5.943 kg, omgerekend 0,13 Mton CO2-equivalent, oftewel 0,07% van de nationale emissies. De grootste bron betreft lekkages
uit dubbel glas dat als afval wordt verwerkt. Omdat SF₆ sinds 2008 niet meer in dubbel
glas en diverse andere toepassingen mag worden gebruikt, zullen die emissies afnemen.
SF₆ wordt nog wel toegepast in transformatoren, om kortsluiting te beperken. In windmolens
zitten dergelijke transformatoren om de spanning van de opgewekte stroom te verhogen
naar middenspanning om deze vervolgens te kunnen transporteren. Het betreft in de
regel hermetisch afgesloten systemen die zijn getest op een lekkage van minder dan
0,1% per jaar. De Europese brancheorganisatie voor windenergie schat een gemiddelde
emissie van 1,5 gram per turbine per jaar, omgerekend 35 kg CO2eq. Dit is vergelijkbaar met een gemiddelde autorit van 300 km in een auto met verbrandingsmotor.

Het gebruik van transformatoren, die vooral in het elektriciteitsnet zitten, zal groeien.
Alternatieven voor SF₆ bestaan reeds voor een deel van de toepassingen, maar vergen
nu nog omvangrijkere behuizingen die niet in alle gevallen, zoals windturbines, goed
passen. Alternatieve gassen die in compactere installaties toepasbaar zijn, zijn nog
beduidend duurder. Ook vergt dat herontwerp van transformatoren. De Europese Commissie
heeft recent een verkenning laten doen naar de ontwikkelingen op dit terrein. Op grond
daarvan verwacht ik dat de Commissie in de aangekondigde herziening van de F-gassenverordening
eind volgend jaar zal komen met voorstellen om de inzet van SF₆ in nieuwe systemen
voor bepaalde spanningsniveaus en toepassingen te gaan verbieden. Ondertussen blijft
het kabinet zich inzetten om alternatieven te stimuleren, zoals met de MIA/Vamil.
Een grotere vraag, zoals recent door Stedin en TenneT, helpt de meerkosten naar beneden
te brengen.

Gevolgen lagere energieprijzen

De SDE++ vergoedt in principe de onrendabele top van hernieuwbare energieprojecten
en andere CO2-reducerende technieken. Dat is het verschil tussen de kostprijs en de marktwaarde
van het geleverde product. Om ervoor te kunnen zorgen dat met de beschikbare middelen
zoveel mogelijk CO2 kan worden gereduceerd, wordt de maximale subsidie beperkt door de basisprijs. Als
de marktwaarde van het product onder de basisprijs zakt, stijgt de uitgekeerde subsidie
niet meer mee. Dat is op dit moment het geval in verband met de lage energieprijzen.
Ik ben bewust van de impact die dit voor projecten kan hebben. De SDE++-subsidie wordt
echter verstrekt over de gehele looptijd van een project waarbinnen de energieprijs
fluctueert. De regeling is zo ingericht dat er langetermijnduidelijkheid is over de
subsidievoorwaarden. De risico’s zijn zodoende bij subsidie-aanvragers bekend. In
de berekeningen van de benodigde subsidiehoogtes door het PBL wordt daarnaast rekening
gehouden met een vergoeding voor het risico dat projecten lopen. Zoals bijvoorbeeld
de Klimaat- en Energieverkenning laat zien wordt er voor de langere termijn verwacht
dat de energieprijzen weer zullen stijgen. Daarmee is de huidige situatie naar verwachting
dus van tijdelijke aard.

Economische levensduur projecten SDE++

Naar aanleiding van de motie van het lid Dik-Faber c.s. (Kamerstuk 32 813, nr. 541), waarin verzocht wordt om in kaart te brengen hoe in de SDE++ voor alle technieken
de gehele economische levensduur mee kan worden genomen in de berekening van de CO2-reductie, ben ik in overleg met het PBL en de relevante brancheverenigingen een traject
gestart om dit te onderzoeken met het oog op de openstelling van de SDE++ volgend
jaar. Uw Kamer wordt nader geïnformeerd over de uitkomsten van dit traject in de Kamerbrief
over de SDE++-openstellingsronde in 2021 in het begin van volgend jaar.

De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
E.D. Wiebes