Brief regering : Verminderen van het aantal verkooppunten van tabaks- en aanverwante producten

32 793
Preventief gezondheidsbeleid

Nr. 79
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 november 2020

In het Nationaal Preventieakkoord heeft het kabinet met 72 maatschappelijke partijen
het doel gesteld een rookvrije generatie in 2040 te realiseren: in 2040 rookt minder
dan 5% van de inwoners van Nederland van 18 jaar en ouder en 0% van de jongeren en
zwangere vrouwen. Om dit te bereiken is het verminderen van het aantal verkooppunten
van tabaks- en aanverwante producten cruciaal. In het Nationaal Preventieakkoord is
daarom de afspraak gemaakt dat het aantal verkooppunten van tabaks- en aanverwante
producten de komende jaren wordt teruggebracht en het Ministerie van VWS onderzoek
laat uitvoeren naar de mogelijkheden om het aantal verkooppunten in de toekomst te
beperken: afgesproken is dat aan het einde van deze kabinetsperiode er duidelijkheid
is over het proces en het moment waarop een verdere vermindering van verkooppunten
zal worden gerealiseerd.1

Met deze brief bied ik Uw Kamer het onderzoek «Beperken van het aantal verkooppunten
tabak: Verkenning beleidsopties»2 aan en geef ik duidelijkheid over een stapsgewijze vermindering van het aantal verkooppunten
van tabaks- en aanverwante producten. Verder informeer ik U in deze brief over mijn
gesprekken met supermarkten en tankstations en doe ik daarmee de moties van de leden
Kuik (CDA) en Dik-Faber (CU), van september 20193 en februari 20204 en een motie van lid van Gerven (SP) van december 20195 af.

Kern van de brief

Om te voorkomen dat jongeren gaan roken en om ex-rokers te beschermen kiest het kabinet
ervoor om de verkoop van tabaks- en aanverwante producten te beperken tot verkoopkanalen
waar doorgaans geen kinderen en ex-rokers komen.

Op termijn zullen deze producten alleen nog worden verkocht bij tabaksspeciaalzaken
waar alleen de volwassen roker komt en die zich vrijwel exclusief richten op de verkoop
van tabaks- en aanverwante producten.6

De vermindering van het aantal verkooppunten van tabak vindt gefaseerd plaats, via
onderstaande stappen:

– 2023: Verbod op de online verkoop van tabak

– 2024: Verbod op de verkoop van tabak bij supermarkten

– Na 2030: inzet om gefaseerd de verkoop van tabak af te bouwen achtereenvolgens bij
tankstations en tabak- en gemakszaken, waarna de verkoop van tabak voorbehouden is
aan speciaalzaken.

Om de laatste stap van het voorbehouden van de verkoop van tabak aan speciaalzaken
zorgvuldig vorm te kunnen geven wordt hier in 2021 onderzoek naar gedaan. In 2021
ontvangt uw Kamer dit onderzoek.

Verderop in deze brief wordt deze gefaseerde aanpak nader toegelicht.

Maatschappelijke context

De maatschappelijke steun voor het verminderen van het aantal verkooppunten van tabak
is groot: bijna drie kwart van alle Nederlanders (71%) is voorstander van het verminderen
van het aantal verkooppunten van tabak en 73% meent dat tabaks- en aanverwante producten
alleen verkocht mogen worden in speciaalzaken, om ervoor te zorgen dat jongeren (onder
de 18 jaar) niet beginnen met roken, zo blijkt uit recent onderzoek van de Gezondheidsfondsen
voor Rookvrij.7 Tijdens de thematafel Roken van 26 mei en 3 november 2020 hebben de deelnemers eveneens
prioriteit gegeven aan deze maatregel.8
9 De ruim 150 artsen die deelnamen aan de actie #Artsenslaanalarm en zo hun steun voor
het Nationaal Preventieakkoord uitspraken, vatten het kernachtig samen: «Verkooppunten
omlaag, prijs omhoog!».10

Onderzoek

Het afgelopen half jaar is onderzoek gedaan naar beleidsopties om het aantal verkooppunten
van tabak te verminderen, door SEO Economisch Onderzoek. Onderdeel van dit onderzoek
is a) een nulmeting van het aantal verkooppunten, waarbij ik tegemoet kom aan de motie
van de leden Kuik & Dik-Faber van september 2019, b) ervaringen met het verminderen
van verkooppunten in het buitenland en c) beleidsopties om het aantal verkooppunten
te verminderen bekeken voor de Nederlandse situatie. Hieronder bespreek ik kort de
uitkomsten per onderdeel.

a) Nulmeting

Nederland telde ultimo 2019 bijna 16.000 verkooppunten van tabaks- en aanverwante
producten. Supermarkten vormen het grootste aandeel (40% van de verkooppunten), tabak-
en gemakszaken (inclusief speciaalzaken) het kleinste aandeel (10%). Van de tabak-
en gemakszaken is ongeveer 16% een tabaksspeciaalzaak die zich vrijwel exclusief richt
op de verkoop van tabaks- en aanverwante producten. De totale omzet aan rookwaren
bedraagt € 4,4 miljard, waarvan 55% door supermarkten wordt omgezet (€ 2,4 miljard).

Het aantal verkooppunten is het hoogst in Zuid-Holland, Noord-Holland, Noord-Brabant
en Gelderland. Het aantal tabaksverkooppunten per aantal inwoners, de dichtheid, is
echter het hoogst in Zeeland en Limburg. Zowel het aantal verkooppunten als de dichtheid
van verkooppunten is het laagst in Flevoland. De circa 16.000 verkooppunten zijn als
volgt opgebouwd:

– 6.441 (mini)supermarkten en avondwinkels;

– 2.094 bemande tankstations;

– 1.576 tabak- en gemakszaken, waarvan circa 250 speciaalzaken die zich vrijwel exclusief
richten op de verkoop van tabaks- en aanverwante producten;

– 5.650 tabaksautomaten (die per 2022 zullen verdwijnen);

– Onbekend aantal overige verkooppunten (online, videotheken, etc.).

b) Ervaringen in het buitenland

Voor dit onderzoek is gekeken naar Hongarije, Italië, Spanje, Finland en Schotland.
In de eerste drie landen geldt een staatsmonopolie en is de verkoop van tabak beperkt
tot specifieke tabakswinkels of gemakswinkels, Finland kent een vergunningsstelsel
en Schotland een registratiesysteem. Tabaksautomaten zijn (nog) toegestaan in Italië
en Spanje, online verkoop is alleen nog in Schotland toegestaan, niet in de andere
vier landen. Het beperken van het aantal verkooppunten is alleen in Hongarije expliciet
als doel geformuleerd. In alle onderzochte landen is het beleid gemotiveerd met volksgezondheidsargumenten.
Daarnaast is het Hongaarse beleid ook ingegeven door economische motieven en is het
monopoliesysteem van Italië en Spanje oorspronkelijk opgezet om de positie van de
tabakswinkels te beschermen en daarmee inkomsten van de overheid veilig te stellen.
Het aantal verkooppunten is in Hongarije en in iets mindere mate Finland het afgelopen
decennium sterk teruggelopen, in Italië en Schotland was de afname beperkter. Alle
landen tonen een afname in het aantal rokers; de precieze bijdrage van de maatregel
van het verminderen van deze verkooppunten aan deze afname is moeilijk te kwantificeren,
omdat deze maatregel vaak werd ingevoerd als onderdeel van een pakket aan maatregelen
en vermindering van het aantal verkooppunten vaak geen expliciet beleidsdoel was.

c) Beleidsopties voor de Nederlandse situatie

Op basis van de uitkomsten van het onderzoek naar de beleidsopties die in het buitenland
zijn ingevoerd en de varianten waar Uw Kamer in bovengenoemde moties reeds haar voorkeur
voor heeft uitgesproken, heeft de begeleidingscommissie de onderzoekers verzocht de
volgende beleidsopties nader te bekijken voor de Nederlandse situatie:

1. Alleen verkoop door tabak- en gemakszaken, waaronder speciaalzaken die zich vrijwel
exclusief richten op de verkoop van tabaks- en aanverwante producten.

2. Alleen verkoop door speciaalzaken die zich vrijwel exclusief richten op de verkoop
van tabaks- en aanverwante producten.

3. Een vergunningsstelsel met voorwaarden voor de verkoop van tabaks- en aanverwante
producten.

4. Maximaal aantal verkooppunten per x aantal inwoners per regio (bijvoorbeeld per provincie).
In de uitwerking is gekozen voor een halvering van het aantal verkooppunten.

5. Maximaal aantal verkooppunten per vierkante kilometer per regio (bijvoorbeeld per
provincie). In de uitwerking is gekozen voor een halvering van het aantal verkooppunten.

Zowel verkopende als niet-verkopende partijen zijn voor het rapport gesproken. Voor
opties 3, 4 en 5 is weinig tot geen steun: deze sorteren beperkt effect in vergelijking
met optie 1 en 2. Verder is onduidelijk hoe deze opties moeten worden ingericht en
menen respondenten dat deze oneerlijk zijn, omdat zij oneigenlijke concurrentie veroorzaken
(opties 4 en 5). Daarentegen kan het beperken van het aantal verkooppunten tot alleen
tabak- en gemakszaken (beleidsoptie 1) of alleen speciaalzaken die zich vrijwel exclusief
richten op de verkoop van tabaks- en aanverwante producten (beleidsoptie 2) op begrip
rekenen van geïnterviewde vertegenwoordigers van de verschillende verkoopkanalen,
mits er een overgangsperiode is waarin zij zich kunnen aanpassen en er sprake is van
een level playing field. De gestelde benodigde overgangsperiode verschilt per verkoopkanaal. Supermarkten
zijn veel minder afhankelijk van tabaksverkoop dan tankstations en tabak- en gemakszaken,
waarbij met name tankstations bij een korte overgangstermijn zonder mogelijkheid tot
aanpassing in de rode cijfers zouden kunnen komen. Tankstations verwachten een overgangsperiode
van vijf jaar nodig te hebben om hun assortiment aan te passen. In de economische
modellering neemt het aantal rokers in opties 1 en 2 af met 1,2% respectievelijk 1,4%
richting 2030 (ten opzichte van het totaalaandeel rokers in de Nederlandse bevolking).
Deze beleidsopties leiden bij directe invoering naar verwachting tot een verlies van
ongeveer 700 (optie 1) respectievelijk 1.100 banen (optie 2) in 2030. In de jaren
daarna neemt het verlies van het aantal banen af, omdat ook de vraag naar tabaks-
en aanverwante producten terugloopt vanwege de dalende rookprevalentie als gevolg
van maatregelen die genomen zijn in het Nationaal Preventieakkoord, en door een autonome
trend richting minder roken. Op lange termijn wordt er geen effect verwacht omdat
de arbeidsmarkt tendeert naar een evenwicht.

Voor alle beleidsopties geldt dat er mogelijk neveneffecten kunnen ontstaan in de
vorm van verschuivingen naar verkoop via internet, het buitenland of illegale verkoop.
Een andere mogelijk neveneffect is het ontstaan van nieuwe verkooppunten, in het geval
van de beleidsopties waarbij de verkoop beperkt wordt tot tabak- en gemakszaken dan
wel speciaalzaken. Gelet op de uitvoerbaarheid, het effect op rookprevalentie, het
draagvlak en neveneffecten komen de beleidsopties 1 en 2 als beste uit het onderzoek
met een afname in het aantal rokers van 1,2% en 1,4% in 2030, als gevolg van deze
specifieke maatregel.

Samenvatting gesprekken

Sinds de start van het Preventieakkoord heb ik meerdere gesprekken gevoerd met (de
brancheverenigingen van) supermarkten en hen consequent gevraagd wanneer zij stoppen
met de verkoop van tabak. In het kader van het verminderen van verkooppunten heb ik
naast deze partijen ook de brancheverenigingen van de tankstations en tabak- en gemakszaken
gesproken.11 Al deze gesprekken ben ik ingegaan met de hoop tot een convenant te komen met meerdere
partijen, vanuit een beroep op de volksgezondheid, waarin men zich gezamenlijk uitspreekt
om op eigen initiatief de verkoop van tabak af te bouwen.

Laat ik vooropstellen: de vertegenwoordigers van de verkoopkanalen die ik gesproken
heb scharen zich achter de ambitie van een rookvrije generatie in 2040 en willen daar
hun bijdrage aan leveren. Zij zijn zich ervan bewust dat de verkoop van tabak een
aflopende zaak is en hebben ook de wil om op den duur te stoppen met tabaksverkoop,
zoals ook het rapport onderstreept. Maar de vrees voor concurrentienadeel en het belang
van het creëren van een level playing field binnen en tussen sectoren lijken in de weg te staan van een convenant, althans binnen
de termijnen die uw Kamer en ik voor ogen hebben. Meerdere partijen hebben dan ook
aangegeven actie van de overheid, inclusief wetgeving, af te wachten voor uitfasering
van de verkoop van tabaks- en aanverwante producten op weg naar een rookvrije generatie.

Visie van het kabinet

Nederlanders worden velen malen per dag blootgesteld aan tabaks- en aanverwante producten:
tijdens het doen van boodschappen in de supermarkt, het tanken, het verzenden van
pakketten of kopen van een tijdschrift bij een tabak- en gemakszaak en ook steeds
meer online. Het huidige overmatige aantal verkooppunten neemt naar verwachting alleen
maar verder toe de komende jaren. Jongeren moeten kunnen opgroeien in een tabak- en
rookvrije omgeving en daar passen circa 16.000 verkooppunten niet bij. Hetzelfde geldt
voor (ex)rokers. De verleiding om een pakje sigaretten te halen bij hun dagelijkse
boodschappen blijft onverminderd groot. Het verminderen van de (nu nog) brede beschikbaarheid
van rookwaren beschermt jongeren en gestopte rokers tegen de verleiding om te gaan
roken en voorkomt impulsaankopen van rokers. Tegelijk werkt deze relatie twee kanten
op: met het afnemen van het aantal rokers is het dan ook niet meer dan normaal dat
ook het aantal verkooppunten afneemt. Daarmee is het belang van het verminderen van
het aantal verkooppunten niet te onderschatten: dit is een cruciale maatregel op weg
naar een rookvrije generatie.

Om de ambitie van een rookvrije generatie in 2040 te realiseren is het noodzakelijk
om jongeren en ex-rokers te beschermen door het aantal verkooppunten te verminderen.
Op termijn zullen deze producten alleen nog worden verkocht bij tabaksspeciaalzaken
waar alleen de volwassen roker komt en die zich vrijwel exclusief richten op de verkoop
van tabaks- en aanverwante producten (beleidsoptie 2 uit het onderzoek). De verdere
beperking van de verkoop van tabak tot tabaksspeciaalzaken genereert groot structureel
effect voor de volksgezondheid. In het onderzoek rekenen de onderzoekers ons voor
dat directe invoering van deze beleidsoptie hiermee in de praktijk 210.000 mensen
van het roken af zou houden en mogelijk meer dan 100.000 sterfgevallen als gevolg
van roken zou voorkomen, aangezien ruim de helft van de mensen die blijft roken, sterft
aan de gevolgen hiervan12.

In deze tabaksspeciaalzaken komt alleen de volwassen roker, in tegenstelling tot supermarkten,
tankstations en tabak- en gemakszaken, waar de dagelijkse boodschappen en vaak ook
andere artikelen zoals snoep, tijdschriften, schoolagenda’s en andere kantoorartikelen
worden verkocht. Hierdoor zullen, kinderen, jongeren en ex-rokers niet meer geconfronteerd
worden met tabaks- en aanverwante producten op verschillende verkooppunten. Hiermee
maken we beginnen met roken moeilijker en (blijven) stoppen met roken makkelijker.
Daarnaast gaat deze optie in het onderzoek gepaard met de grootste afname van het
aantal rokers. Om te bezien op welke wijze het mogelijk is om de verkoop uiteindelijk
te beperken tot speciaalzaken die zich vrijwel exclusief richten op de verkoop van
tabaks- en aanverwante producten zal in 2021 nader onderzoek worden uitgevoerd. Hierbij
wordt de te verwachten economische impact en regionale spreiding in beeld gebracht.

Naast een vermindering van verkooppunten betekent deze aanpak dat er uiteindelijk
een verschuiving in de markt zal plaatsvinden, van een breed en groot aantal verkoopkanalen
naar speciaalzaken die zich vrijwel exclusief richten op de verkoop van tabaks- en
aanverwante producten. Uiteraard is het onzeker hoe de markt zich precies zal ontwikkelen.
Waarschijnlijk zullen bepaalde verkooppunten zich omvormen tot tabaksspeciaalzaak
en zullen er nieuwe speciaalzaken ontstaan in gebieden waar die nu ontbreken. Om die
redenen is het reëel om te verwachten dat er een markt overblijft met een redelijk
aantal verkooppunten, waardoor het niet onmogelijk wordt om in (dunbevolkte) delen
van het land tabak te blijven kopen.

Stapsgewijs afbouwen

Het verminderen van verkooppunten door middel van wetgeving is geen sinecure: het
rapport maakt duidelijk dat de meest effectieve beleidsopties een vermindering in
het aantal verkooppunten en de rookprevalentie opleveren, maar ook economische gevolgen
hebben. De verkopende partijen vragen terecht aandacht voor de gevolgen voor de ondernemer
en geven aan dat zij tijd nodig hebben om hun formule hierop aan te passen. Hierbij
dient wel opgemerkt te worden dat de economische effecten uit het onderzoek gebaseerd
zijn op directe inwerkingtreding van deze beleidsoptie. Ik ben ervan overtuigd dat
de gefaseerde aanpak die het kabinet voor ogen heeft een sterk mitigerend effect op
de economische gevolgen zal hebben, zeker in combinatie met meerdere verzachtende
omstandigheden. Zo verkleinen een ruimere overgangstermijn en getrapte invoering het
banenverlies, terwijl substitutie ervoor zorgt dat de werkgelegenheid die samenhangt
met de verkoop van tabak verschuift, binnen dezelfde of naar een andere sector. Verder
tekenen de onderzoekers ook op dat deze banen op den duur überhaupt zouden verdwijnen
vanwege de effecten van de maatregelen uit het Nationaal Preventieakkoord, terwijl
ook de verkopende partijen in het onderzoek de eindigheid van tabaksverkoop constateren.

Om ondernemers tegemoet te komen en de negatieve economische effecten te verzachten,
voorzie ik ruime overgangstermijnen en een getrapte invoering:

2023: Verbod op de online verkoop van tabaks- en aanverwante producten

Ten eerste zal de internetverkoop van tabaks- en aanverwante producten, in navolging
van meerdere Europese landen en om een verschuiving naar online verkoop te voorkomen,
worden verboden vanaf 2023.

2024: Verbod op de verkoop van tabak bij supermarkten

Ten tweede beoog ik de verkoop van tabak te beëindigen bij verkoopkanalen waar veel
gezinnen en kinderen komen, zoals supermarkten. Eerder heeft Lidl al aangetoond dat
een financieel gezonde supermarktketen niet afhankelijk hoeft te zijn van de verkoop
van tabaksproducten. Ik verwacht dat het verbod op de verkoop van tabak bij de supermarkten
direct een groot positief effect op de volksgezondheid zal sorteren, aangezien zij
verantwoordelijk zijn voor meer dan de helft van de totale tabaksverkoop. Rekening
houdend met de duur van het wetgevingstraject en een overgangstermijn voorzie ik vanaf
2024 een verbod op de verkoop van tabaks- en aanverwante producten bij de bijna 6.500
supermarkten. Vanaf 2024 is tabaksverkoop daarmee voorbehouden aan tankstations en
tabak- en gemakszaken, wat tot 2030 een gezondheidswinst genereert van circa 120.000
minder rokers, zo blijkt uit het onderzoek.

Na 2030: inzet om gefaseerd de verkoop van tabak af te bouwen achtereenvolgens bij
tankstations en bij tabak- en gemakszaken, waarna de verkoop van tabak voorbehouden
is aan speciaalzaken

Ten slotte voorzie ik een verbod op de verkoop van tabak bij tankstations en tabaks-
en gemakszaken. Vanwege de grotere financiële afhankelijkheid van de verkoop van tabaks-
en aanverwante producten is voor deze kanalen een ruime overgangsperiode aan de orde.
Ik heb vertrouwen in het aanpassingsvermogen van deze branches. Tankstations zullen
zich bijvoorbeeld beraden op het «tankstation van de toekomst», onder invloed van
maatschappelijke ontwikkelingen als elektrisch rijden en tabaksontmoediging. Tabaks-
en gemakszaken zullen zich meer op hun buurtfunctie en verkoop van het overig assortiment
kunnen toeleggen, terwijl zij de verkoop van tabak uitfaseren.

Daarmee is het eindstation van deze aanpak het voorbehouden van de tabaksverkoop aan
speciaalzaken die zich vrijwel exclusief richten op de verkoop van tabaks- en aanverwante
producten. Voor deze speciaalzaken blijven de huidige regels van kracht, waaronder
het reclameverbod en specifieke uitzonderingen daarop. Echter, de weg hiernaartoe
verdient nader onderzoek. Daarom laat ik in 2021 onderzoeken hoe deze eindfase na
2030 het beste vormgegeven kan worden, met aandacht voor de economische impact en
regionale spreiding van speciaalzaken. U ontvangt dit onderzoek in 2021, zodat een
volgend kabinet hierover kan besluiten.

Registratie en monitoring

Bovenstaande maatregelen zal het aantal verkooppunten van tabak fors doen verminderen
en tegelijkertijd leiden tot verschuivingen in de markt. Om zicht te houden op de
ontwikkelingen in de tabaksbranche, autonoom en als gevolg van bovenstaande maatregelen,
verken ik verder de komende tijd nut en noodzaak van de invoering van een registratiesysteem
en verdere monitoring13. In 2021 zal uw Kamer hier verder over geïnformeerd worden.

Tot slot

Dit jaar is een groot aantal maatregelen in werking getreden: van de rookvrije schoolterreinen
tot de neutrale verpakkingen voor sigaretten en shagtabak, van accijnsverhogingen
tot het uitstalverbod. De rookprevalentie daalt weliswaar. Toch zijn aanvullende maatregelen
nodig om de ambities uit het Nationaal Preventieakkoord te behalen en het gebruik
van deze dodelijke producten en de 20.000 jaarlijkse doden verder te doen afnemen.
Roken blijft een zware verslaving, waar alleen een breed pakket aan maatregelen tegen
helpt: van preventie en publiekscampagnes tot aanpak van de illegale handel en hulp
bij het stoppen met roken. Essentieel hierin is het verminderen van het aantal verkooppunten
van tabak. Het zou niet meer normaal moeten zijn om bij de dagelijkse boodschappen
in de supermarkt of het halen van een tijdschrift bij een kiosk in aanraking te moeten
komen met tabaks- en aanverwante producten. Door de zichtbaarheid én beschikbaarheid
aan te pakken wordt een substantiële bijdrage geleverd aan de realisering van een
rookvrije generatie per 2040, waarbij kinderen kunnen opgroeien in een tabak- en rookvrije
omgeving.

De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
P. Blokhuis