Brief regering : Fiche: Mededeling Een renovatiegolf voor Europa

Nr. 2982 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 november 2020

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 9 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).

Fiche: Mededeling Methaanstrategie (Kamerstuk 22 112, nr. 2980)

Fiche: Mededeling strategie voor duurzame chemische stoffen (Kamerstuk 22 112, nr. 2981)

Fiche: Mededeling Een renovatiegolf voor Europa

Fiche: Besluit 8e Milieuactieprogramma (Kamerstuk 22 112, nr. 2983)

Fiche: Mededeling verbetering toegang tot rechter in milieuzaken in EU en lidstaten
(Kamerstuk 22 112, nr. 2984)

Fiche: Wijziging Verordening implementatie Verdrag van Aarhus (Kamerstuk 22 112, nr. 2985)

Fiche: Verordening EU-éénloketomgeving voor douane (Kamerstuk 22 112, nr. 2986)

Fiche: Verordening gemeenschappelijk Europees Luchtruim (Kamerstuk 22 112, nr. 2987)

Fiche: Verordening Agentschap voor de veiligheid van de luchtvaart -prestatiebeoordelingsorgaan
gemeenschappelijk Europees luchtruim (Kamerstuk 22 112, nr. 2988)

De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok

Fiche: Mededeling Een renovatiegolf voor Europa

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch
en Sociaal comité en het Comité van de Regio’s – Een renovatiegolf voor Europa – groenere
gebouwen, meer banen, hogere levenskwaliteit

b) Datum ontvangst Commissiedocument

14 oktober 2020

c) Nr. Commissiedocument

COM(2020)662

d) EUR-Lex

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1603122220757&uri=C…

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie

Niet opgesteld

f) Behandelingstraject Raad

Energieraad

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

2. Essentie voorstel

Volgens de Commissie is de gebouwde omgeving in Europa verantwoordelijk voor ongeveer
40 procent van het totale energiegebruik. Om de klimaatambities te halen is er volgens
de Commissie extra inzet nodig op renovaties van gebouwen met daarbij aandacht voor
energiezuinigheid, duurzame warmte en circulariteit. De mededeling «een renovatiegolf
voor Europa- «(RW- mededeling)» heeft als doel de renovatiegraad (het tempo van renovaties)
van gebouwen in de EU te verdubbelen tegen 2030. De strategie is reeds in de Europese
Green Deal1aangekondigd.

Concreet wil de Commissie het huidige Europese renovatietempo van gemiddeld 1 procent
per jaar verdubbelen om in 2050 een klimaatneutrale gebouwde omgeving te realiseren.
Dit leidt bovendien tot extra werkgelegenheid – circa 160.000 extra banen in de EU –
en investeringen in de sector. De renovatiegolf draagt bij aan een sterker economisch
herstel na de coronacrisis volgens de Commissie.

Uit de analyse van de Commissie komt naar voren dat er meerdere obstakels zijn bij
het verdubbelen van de renovatiegraad in de EU. Daarom doet de Commissie voorstellen
op vijf hoofdonderwerpen: normering via Europese regelgeving, financiering, energiearmoede
en slechtst presterende gebouwen, uitvoeringscapaciteit, innovatie en ontzorging en
integraliteit en wijkgerichte aanpak.

Ten eerste, worden er aanpassingen aan Europese richtlijnen aangekondigd. De Commissie
stelt voor om de Europese richtlijn energieprestatie van gebouwen (EPBD, 2018/844),
de energie-efficiëntie richtlijn (EED, 2018/2002) en de richtlijn hernieuwbare energie
(RED, 2018/2001) te wijzigen. Voorstellen hiertoe zullen in 2021 gepubliceerd worden
en bevatten waarschijnlijk gefaseerde minimale energieprestatievereisten voor alle
gebouwen, waaronder dus bestaande gebouwen. Ook komen er aanvullende eisen om de renovatie
van publieke gebouwen te bevorderen, zoals overheidsgebouwen, scholen, ziekenhuizen
en zorgfaciliteiten. Het plan om CO2-beprijzing in de gebouwde omgeving onder het Europese Emissiehandelssysteem (ETS)
te laten vallen, wordt nader onderzocht in een Impact Assessment dat in juni 2021
wordt verwacht2.

Als tweede bevat de mededeling ideeën en adviezen voor financiering vanuit het Europees
Herstelinstrument (waaronder de Recovery and Resilience Facility) en via het Meerjarig Financieel Kader (MFK). Ook wil de Commissie private (groene)
financiering stimuleren, onder meer door standaardisatie van financiële instrumenten
en keurmerken. De Commissie overweegt daarnaast maatregelen om milieu-, sociale en
governance (ESG) risico’s op te nemen in de prudentiële regelgeving bij de herziening
van de regels voor banken (verordening en richtlijn kapitaalvereisten) en verzekeraars
(richtlijn Solvency II, 2009/138). Verder wil ze de lidstaten ondersteunen bij de
nationale aanwending van opbrengsten uit het ETS en het ETS Moderniseringsfonds. Daarnaast
zal de Europese Investeringsbank haar steun aan het verduurzamen van de gebouwde omgeving
intensiveren.

Ten derde presenteert de Commissie een aanbeveling voor beleid van lidstaten om renovatie
in te zetten als middel om energiearmoede tegen te gaan, zodat de financiële gevolgen
van een hoge energierekening in een niet-duurzaam gebouw voor kwetsbare groepen beperkt
blijven. De focus zal liggen op de slechtst presterende gebouwen.

Ten vierde, legt de Commissie de nadruk op het vergroten van de uitvoeringscapaciteit.
Lokale partijen als gemeenten en bedrijven krijgen meer ondersteuning om grootschalige
renovatieprojecten voor te bereiden en uit te voeren via faciliteiten als ELENA3, wat financiering biedt voor technische ondersteuning en projectontwikkeling. Ondersteuning
is ook voorzien voor het thema arbeidsmarkt en scholing binnen de energietransitie
in de gebouwde omgeving. De Commissie benadrukt de nieuwe banen die gegenereerd kunnen
worden door de Renovation Wave, en geeft daarbij aan dat om- en bijscholing noodzakelijk
is. Bovendien is onderzoek en innovatie nodig om digitalisering en opschaling van
het renovatieproces te versnellen. Dit zal via onder andere Horizon Europe en LIFE
MFK-programma’s worden bevorderd.

Als laatste benadrukt de Commissie het belang van een integrale en sociale aanpak
met aandacht voor energiearmoede, circulariteit, digitalisering, gezondheid en kwaliteit.
Via wijkgerichte aanpakken kunnen de uitdagingen integraal meegewogen worden bij de
verduurzaming en verbetering van gebouwen. Ze zal dit stimuleren door grensoverschrijdende
samenwerking te faciliteren en goede voorbeeldprojecten te ondersteunen.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Het hoofdstuk over de gebouwde omgeving van het Klimaatakkoord bevat de maatregelen
die Nederland inzet om de gebouwde omgeving te verduurzamen en de afspraken die met
andere partijen zijn gemaakt om hiervoor de randvoorwaarden te creëren4. De kern van het beleid is dat in 2050 alle 7 miljoen woningen en 1 miljoen overige
gebouwen zijn verduurzaamd en op een duurzame manier worden verwarmd. De afspraken
in het Klimaatakkoord Gebouwde Omgeving zijn erop gericht om de CO2-uitstoot in de gebouwde omgeving terug te brengen door het komende decennium 1,5
miljoen woningen en anderen gebouwen te verduurzamen. Deze opgave is complex en uitdagend,
onder meer omdat hij direct raakt aan de woon- en leefomgeving van mensen en daarom
actieve medewerking bij de aanpassing en verduurzaming van individuele woningen vraagt.

Uitgangspunt en inzet van het beleid is dat de transitie haalbaar, betaalbaar en eerlijk
moet zijn. Nederland zet daarom in haar beleid in op collectieve aanpakken voor renovaties
en duurzame warmteoplossingen en -infrastructuur met de wijkgerichte aanpak. Met deze
aanpak worden plannen voor collectieve verduurzaming, wijk voor wijk uitgevoerd, te
beginnen bij wijken waar verduurzaming nu al rendabel is of samen met andere opgaven
in de wijk kan worden aangepakt, zoals vervanging van de riolering. Tevens moeten
stapsgewijze keuzes, zowel op individueel niveau als binnen de wijkgerichte aanpak,
mogelijk blijven. Voor gebouweigenaren, huishoudens en bedrijven moet het lonen om
op natuurlijke momenten, zoals een verhuizing of grote verbouwing, verduurzamingsmaatregelen
te treffen, omdat de kosten van verduurzaming dan aanzienlijk lager zijn en de overlast
relatief beperkt is. Dit wordt via het verduurzamingsbeleid gestimuleerd met financierings-
en ontzorgingsinstrumenten. Voor de verduurzaming van het maatschappelijk vastgoed
in Nederland zijn door twaalf sectoren zogeheten sectorale routekaarten opgesteld
waarin duidelijk wordt op welke wijze het vastgoed in die sector CO2-arm en aardgasvrij wordt gemaakt richting 20505. Tot slot is het de bedoeling om door innovatie en opschaling tot kostenreductie
van verduurzamingsmaatregelen te komen. Veel maatregelen en warmteoplossingen verdienen
zich op dit moment nog onvoldoende terug voor gebouweigenaren. Daarom wordt in Nederland
ook actief ingezet op het ondersteunen van innovatieve oplossingen met verschillende
innovatieregelingen.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet is positief over de mededeling van de Commissie voor een Renovatiegolf
om verduurzaming van de gebouwde omgeving aan te jagen en te versnellen. Het kabinet
acht dit noodzakelijk om de klimaatdoelen op tijd en met voldoende oog voor draagvlak,
haalbaarheid en betaalbaarheid te realiseren. Uitgangspunt is daarbij dat Europese
regelgeving ondersteunend is aan het nationale beleid en een kosteneffectieve bijdrage
levert aan het reduceren van CO2-uitstoot in de gebouwde omgeving. Tegelijkertijd erkent het kabinet de nationale
uitdaging op het gebied van renovatie. Daarom hecht het kabinet aan voldoende aandacht
voor uitvoerbaarheid en financierbaarheid op nationaal niveau. Het kabinet steunt
de oproep van de Commissie om samen te werken met relevante stakeholders op lokaal,
nationaal en Europees. Hieronder volgt een appreciatie van de belangrijkste en meest
invloedrijke aangekondigde maatregelen, gebundeld per thema.

Normering via Europese regelgeving

In de mededeling kondigt de Commissie meerdere wijzigingen aan in Europese regelgeving
ten aanzien van de energieprestatie van gebouwen. Nederland zal de voorstellen tot
wijzigingen in Europese regelgeving nauwlettend volgen en deze beoordelen op het effect
en of dit passend is bij het reeds in gang gezette beleid betreffende energiebesparing,
energie-efficiëntie, gebruik van hernieuwbare energie en circulariteit in Nederland.
Ten aanzien van de renovatie van gebouwen is het kabinet voorstander van duidelijke
Europese doelen over een langere periode, zodat investeringen over de jaren heen kunnen
worden ingezet en op die manier kan worden voldaan aan de doelen. Dit met het oog
op voorspelbaarheid van beleid en om gebouweigenaren in de gelegenheid te stellen
op natuurlijke momenten van (grootschalig) onderhoud en renovatie van hun vastgoed
te verduurzamen en op die manier te voldoen aan de eindnorm. Het kabinet vindt het
belangrijk dat er binnen de herzieningen van de EPBD, EED en RED ruimte blijft voor
nationaal maatwerk. Het kabinet zal zich daarom proactief inzetten om de Nederlandse
aanpak te delen met de Commissie en zal expertise leveren aan de verdere uitwerking
van de plannen met als doel voorkomen van tegenstrijdig beleid. Bij aanpassing van
de EED en RED is het kabinet geen voorstander van nationaal bindende doelen.

Financiering

Het kabinet herkent de analyse van de Commissie dat het waarborgen van betaalbaarheid
en beschikbaarheid van aantrekkelijke financiering belangrijke randvoorwaarden zijn
voor de ambitieuze doelstelling van het verdubbelen van de renovatiegraad. Het kabinet
verwelkomt dan ook de voorgenomen toegespitste Europese investeringen en programma’s
op dit vlak, die onder andere via de Europese Structuur- en Investeringsfondsen en
de Europese Investeringsbank (EIB) zullen worden gemobiliseerd. Het kabinet benadrukt
dat deze ambitieuze plannen van de Commissie voor alle lidstaten aanvullende kansen
moeten bieden en dienen aan te sluiten op zowel de meest prangende uitdagingen in
de afzonderlijke lidstaten, als op de potentie die private financiering biedt. Het
kabinet verwelkomt dan ook de versterkte focus van de Commissie op projectvoorbereiding,
ook bij kleinere organisaties, en ziet uit naar de verdere uitwerking en proactieve
maatwerkondersteuning van lidstaten op dit vlak, die noodzakelijk is om de verduurzamingsopgave
in verschillende sectoren te faciliteren en waarbij verdere versterking van de aansluiting
op de daarvoor beschikbare Europese middelen als een van de uitgangspunten kan dienen.

Daarnaast verwelkomt het kabinet een verdere vereenvoudiging van staatssteunregels
toegespitst op renovatie en investeringen voor gebouwen met verschillende gebouweigenaren
en collectieven.

Het kabinet staat in beginsel positief tegenover het ontwikkelen van een Europees
keurmerk voor groene financiële producten. Met betrekking tot eventuele aanpassingen
van het prudentiële raamwerk voor banken en verzekeraars zal het kabinet voor verzekeraars
inzetten op het verminderen van het belang van externe ratings in het kapitaaleisenraamwerk
voor verzekeraars (Solvency II evaluatie), om zo verzekeraars beter in staat te stellen
om in innovatieve duurzame sectoren te beleggen. Ook zal het kabinet voor banken inzetten
om al in de aankomende herziening van het Europese kapitaaleisenraamwerk (implementatie
van Bazel 3,5) stappen te zetten ten aanzien van duurzaamheidsrisico’s. Wel dient
opgemerkt te worden dat het voor het kabinet voorop staat dat de kapitaaleisen voor
banken en verzekeraars risico-gebaseerd dienen te blijven.

Beleid energiearmoede en focus op slechtst presterende gebouwen

Het plan van de Commissie om meer aandacht te vragen voor de sociale en financiële
gevolgen bij renovaties ondersteunt Nederland. Het kabinet erkent dat er rekening
moet worden gehouden met huishoudens met een lager inkomen in de nationale en Europese
klimaat- en energieplannen. Ondersteuning van deze huishoudens is onderdeel van het
Nederlandse armoedebeleid dat deel uitmaakt van het algemeen sociaal beleid. Nederland
is daarom geen voorstander van een Europese verplichting om bepaalde doelgroepen of
gebouwen met voorrang te renoveren. Het kabinet is voorstander van het plan van de
Commissie om in de lange termijn renovatiestrategie te rapporteren over het tegengaan
van armoede en het ondersteunen van huishoudens met een lager inkomen.

Uitvoeringscapaciteit, innovatie en ontzorging

Opschaling en versnelling van het aantal renovaties kent meerdere uitdagingen in de
praktijk. Het kabinet is daarom blij met de aandacht die er is voor innovatie, digitalisering,
technische expertise en projectondersteuning in de mededeling. Partijen die concreet
aan de slag gaan met projecten, zoals het bedrijfsleven en gemeenten, zijn hiermee
geholpen. Van belang is dat in de Europese plannen aandacht wordt besteed aan opschalingsmogelijkheden
en de financiering van onrendabele toppen6 hierbij. Er is ook nog de uitdaging om voldoende en juist gekwalificeerd personeel
te vinden en op te leiden voor de enorme hoeveelheid werk die verzet moet worden.
Het kabinet steunt de aankondiging om via grensoverschrijdende samenwerking nationale
programma’s te willen faciliteren. In de uitwerking zal het kabinet bij de Commissie
aandacht vragen voor de praktische uitvoerbaarheid, projectondersteuning, technische
expertise en een laagdrempelige toegankelijkheid van de Europese innovatie- en samenwerkingsprogramma’s.
Het kabinet werkt ook graag met andere lidstaten en de Commissie aan het vormgeven
van het innovatiebeleid voor de gebouwde omgeving, het bevorderen van digitalisering
en datadeling binnen de ontwerp-, bouw- en technieksector en het stimuleren van «one-stop-shops» ter ondersteuning van particulieren en bedrijven.

Integraliteit en de wijkgerichte aanpak

Kern van de wijkgerichte aanpak in Nederland is dat deze integraal moet zijn met ook
aandacht voor andere thema’s dan de energietransitie. Het kabinet verwelkomt de voorstellen
van de Commissie hieromtrent. De aandacht die de Commissie vraagt voor het wijkniveau
en de voorgestelde wijkaanpakken sluiten nauw aan bij de kabinetsinzet en het werk
van gemeenten. Goede voorbeelden en geleerde lessen uit Nederlandse projecten zullen
worden gedeeld met Europese samenwerkingspartners.

De ambitie om hergebruik en recycling van materialen te bevorderen past bij de Nederlandse
doelstellingen voor een circulaire bouweconomie. Het kabinet staat er positief tegenover
dat de Commissie het initiatief neemt om de renovatiegolf zoveel mogelijk met circulaire
maatregelen uit te voeren en kijkt daarom uit naar de uitwerking van de plannen. Het
kabinet vindt het belangrijk dat er gestreefd wordt naar een vermindering van de integrale
milieu-impact van het bouwwerk over de gehele levensduur. Hier zal het kabinet aandacht
voor vragen.7

Implicaties voor brede welvaart

De Tweede Kamer verzoekt met de motie van het lid Van Raan8 om bij voorstellen voortkomend uit de Green Deal rekening te houden met welvaart
in brede zin. Dit voorstel voldoet hieraan zoals ook toegelicht in het BNC-fiche over
het Climate Target Plan.9

De effecten op de kwaliteit van leven voor de huidige generaties in Nederland, de
gevolgen voor de kapitaalvoorraden voor latere generaties, en de grensoverschrijdende
effecten beoordeelt het kabinet positief. Voor de gevolgen voor de verdeling van kosten
en baten over verschillende groepen in de samenleving, is aandacht nodig in de specifieke
uitwerking van de voorstellen die in 2021 worden verwacht. De Commissie heeft in ieder
geval oog voor de sociaaleconomische gevolgen. Zo stelt zij extra investeringen vanuit
bijvoorbeeld de cohesiefondsen beschikbaar.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

De eerste reacties van lidstaten op de mededeling zijn overwegend positief. Men onderkent
de uitdagingen om de renovatiegraad in de EU te verdubbelen en onderschrijft de ambitie
om hier meer op in te zetten. Tegelijkertijd is er nog onduidelijkheid over de praktische
uitwerking van veel onderdelen van de mededeling. Landen geven dan ook aan dat zij
de concrete plannen voor onderliggende wet- en regelgeving zullen afwachten. Meerdere
lidstaten hebben in eerste reacties aangegeven dat de EU-maatregelen complementair
moeten zijn aan bestaande ambitieuze nationale maatregelen en deze niet moeten doorkruisen.
De commissie ITRE van het Europees Parlement ontving de mededeling overwegend positief
op 15 oktober 2020.

4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit, proportionaliteit, financiële
gevolgen en gevolgen op het gebied van regeldruk en administratieve lasten

a) Bevoegdheid

De grondhouding ten opzichte van de bevoegdheid voor de mededeling is positief. De
mededeling bevat voorstellen op meerdere beleidsterreinen van de EU, met name op het
terrein van milieu en energie. De EU heeft op dit vlak een gedeelde bevoegdheid met
de EU-lidstaten (zie artikel 4, tweede lid, onder e en i, VWEU). De mededeling en
aangekondigde voorstellen vallen dus binnen de bevoegdheid van de EU.

b) Subsidiariteit

De grondhouding ten aanzien van de subsidiariteit voor de mededeling is positief.
Om voldoende bij te dragen aan de EU-brede klimaatdoelstellingen, dienen de EU-lidstaten
de EU-brede renovatiegraad te verdubbelen. Vanwege dit urgente en EU-brede karakter
van de problematiek kunnen de EU-brede klimaatdoelstellingen niet voldoende worden
verwezenlijkt door de lidstaten afzonderlijk. De EU is het meest aangewezen niveau
om op te treden, vanwege het grensoverschrijdende karakter van de aanpak van de klimaatproblematiek
en diverse onderdelen van de mededeling.

c) Proportionaliteit

De grondhouding ten aanzien van de proportionaliteit van de mededeling is positief.
De mededeling biedt voorstellen voor het behalen van klimaatneutraliteit in 2050 middels
het verdubbelen van de renovatiegraad van gebouwen in de EU, de voorstellen in de
mededeling om de renovatiegraad van gebouwen te verdubbelen zijn geschikt om bij te
dragen aan de doelstelling van het behalen van klimaatneutraliteit in 2050. De Commissie
kondigt voorstellen aan die de lidstaten voornamelijk moeten ondersteunen in het bereiken
van klimaatneutraliteit en gaan daarmee niet verder dan noodzakelijk. Een mededeling
is hier het meest geschikte instrument voor om dat doel te bereiken.

d) Financiële gevolgen

De afspraken die de Europese Raad in juli jl. heeft gemaakt over het Europese herstelinstrument
Next Generation EU en het MFK 2021–2027, die gezamenlijk ten minste 30% aan klimaat moeten bijdragen,
bieden een belangrijke financiële basis voor het verder reduceren van CO2-emissies in de gebouwde omgeving en het duurzaam renoveren van gebouwen. De mededeling
noemt het Europese herstelinstrument, waaronder de Recovery and Resilience Facility, als optie voor het financieren van directe investeringen in energie-efficiëntie
van gebouwen om zo het doel van een verdubbeling van de renovatiegraad in de Europese
Unie te bereiken.

Indien er gevolgen zijn voor de EU-begroting is het kabinet van mening dat de benodigde
EU-middelen gevonden dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken financiële
kaders van het MFK 2014–2020 en het MFK 2021–2027 en dat deze moeten passen bij een
prudente ontwikkeling van de jaarbegroting. De financiële gevolgen voor de Rijksbegroting
en het nationale inkomstenkader moeten per afzonderlijk voorstel worden bezien. Financiële
gevolgen voor decentrale overheden dienen ook te worden bezien. De mededeling bevat
bijvoorbeeld ook voorstellen voor aanvullende eisen voor renovatie van decentrale
overheidsgebouwen. Ook is er extra aandacht voor het bevorderen van innovatie en van
digitalisering en datadeling binnen de ontwerp-, bouw- en technieksector. Dit kan
positieve effecten hebben op de Nederlandse concurrentiepositie in Europa, maar kan
ook tot extra inspanningen leiden van Nederland. Wanneer voorstellen leiden tot budgettaire
gevolgen, worden deze ingepast op de begroting van het betreffende beleidsverantwoordelijke
departement, ofwel de beleidsverantwoordelijke departementen, conform de regels van
de budgetdiscipline.

e) Gevolgen voor regeldruk en administratieve lasten en concurrentiekracht

De mededeling lijkt op hoofdlijnen goed aan te sluiten bij staand beleid. Bij de uitwerking
van de voorgestelde maatregelen zal het kabinet zich inzetten om de regeldruk zo beperkt
mogelijk te houden bij de invulling hiervan op nationaal niveau. Ook heeft het kabinet
aandacht voor de gevolgen voor (decentrale) overheid, bedrijfsleven en andere gebouweigenaren.
Om een beter beeld te krijgen van deze gevolgen is een grondige effectbeoordeling
van belang. Het kabinet zal hier aandacht voor vragen bij de Commissie.