Brief regering : Opvolging advies rapport "De NVWA: bewaker, ook beleidsmaker?" Aanscherping van de procedures voor beleidskaders en beleidsregels LNV en VWS

Nr. 175 BRIEF VAN DE MINISTERS VAN LANDBOUW, NATUUR EN VOEDSELKWALITEIT EN VOOR MEDISCHE
ZORG

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 19 november 2020

Op 18 april 2019 hebben wij u het rapport van ABDTOPConsult «De NVWA: bewaker, ook
beleidsmaker?» toegestuurd over de taakverdeling tussen beleid en de handhaving door
de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) (Kamerstuk 33 835, nr. 121). Daarna is tijdens het Algemeen Overleg NVWA op 23 april 2019 (Kamerstuk 33 835, nr. 122) toegezegd uw Kamer te informeren over de aanscherping van de procedures voor beleidskaders
en beleidsregels en over de mogelijke aanpassing van (zeven) vastgestelde beleidsregels
naar aanleiding van dit rapport. Tevens wordt in deze brief ingegaan op de invulling
van het voorzorgsbeginsel, als reactie op een van de aanbevelingen uit het rapport
van de Onderzoeksraad voor Veiligheid over opkomende voedselveiligheidsrisico’s1. Tenslotte heeft de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit in het Algemeen
Overleg NVWA op 15 oktober 2019 (Kamerstuk 33 835, nr. 130) toegezegd u te informeren over open normen waarbij vanuit de NVWA behoefte bestaat
aan nadere invulling.

Vanwege de drukke werkzaamheden rondom corona heeft deze beantwoording vertraging
opgelopen. In deze brief informeren wij u hoe bovenstaande toezeggingen inmiddels
zijn opgepakt.

1. Reactie op rapport ABDTOPConsult «De NVWA: bewaker, ook beleidsmaker?»

In het rapport van ABDTOPConsult wordt gesproken over beleidskaders als het gaat om
de beleidsverantwoordelijkheid van de Minister en over beleidsregels als het gaat
over invulling van het mandaat van de NVWA als toezichthouder. Hieronder lichten wij
de invulling van beleidskaders en beleidsregels en de procedures zoals wij deze voortaan
gaan toepassen toe.

1.1 Beleidskaders

Een beleidskader beoogt richting te geven aan het handelen van overheid, burgers en
bedrijven om bepaalde doelen te bereiken. Veel beleidskaders hebben de vorm van regelgeving.
Van burgers en bedrijven wordt verwacht dat zij de regels naleven. De overheid houdt
hierop toezicht en treedt zo nodig handhavend op om naleving van de regels af te dwingen.
Voor de totstandkoming van regelgeving gelden de reguliere regelgevingsprocedures.
Bij de voorbereiding van regelgeving is standaard ruimte ingebouwd voor de NVWA om
te toetsen of nieuwe regelgeving uitvoerbaar en handhaafbaar is via de zogenoemde
uitvoerbaarheids- fraude- en handhaafbaarheidstoets. Door middel van deze toets kan
de NVWA vaststellen of de regelgeving voldoende houvast biedt om haar toezichts- en
handhavingstaak goed te kunnen uitvoeren. Ook is in regelgevingsprocedures ruimte
ingebouwd voor consultatie van betrokkenen waaronder het bedrijfsleven.

Het komt ook voor dat er geen beleidskader is, of dat het beleidskader in de (toezichts)praktijk
vragen oproept. De ministeries stellen zo nodig (aanvullende) beleidskaders op. Dit
doen zij op eigen initiatief. Als er in het kader van het toezicht en de handhaving
behoefte is aan een nieuw of aanvullend kader, kan de NVWA de Ministeries van LNV
en VWS (verder: de ministeries) vragen om een beleidskader te maken of nader te verduidelijken.
De overlegmomenten tussen de ministeries en de NVWA bieden hiervoor voldoende gelegenheid.
Een verzoek van de NVWA tot het vaststellen van een beleidskader wordt door de ministeries
vanzelfsprekend zorgvuldig beoordeeld. Ook wordt de Europese dimensie van regelgeving
daarin meegenomen.

1.2 Beleidsregels

Onder een beleidsregel wordt verstaan2: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend
voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg
van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.
Uit deze definitie volgt dat er drie categorieën beleidsregels bestaan:

1. afweging van belangen;

2. vaststellen van feiten; en

3. uitleg van wettelijke voorschriften.

Beleidsregels voor afweging van belangen en vaststelling van feiten (categorie 1 en 2)

Beleidsregels in categorie 1 en 2 richten zich op de invulling van de wijze van toezicht
en handhaving, hetgeen een taak is van de NVWA. Een voorbeeld van een beleidsregel
in categorie 1 is het interventiebeleid van de NVWA. De NVWA wil hiermee duidelijkheid
geven op welke wijze gehandhaafd wordt. Zo wordt in het specifieke interventiebeleid
aangegeven in welke gevallen een sanctie wordt opgelegd en welke sanctie dat is. Een
voorbeeld van een beleidsregel in categorie 2 kan voor de NVWA niet worden gegeven,
omdat deze op dit moment niet bestaan. Bij een categorie 2 beleidsregel kan gedacht
worden aan een beleidsregel die ziet op een bepaalde manier van meten.

Het mandaat aan de Inspecteur-Generaal van de NVWA (hierna IG-NVWA) om beleidsregels
vast te stellen zal zich vanaf nu beperken tot deze twee categorieën. Uiteraard worden
deze beleidsregels in nauwe afstemming tussen toezicht en de beleidsdirectie vastgesteld.

Beleidsregels categorie 1 en 2, zoals het interventiebeleid, zijn gericht op de ondertoezichtgestelde
en worden in de Staatscourant gepubliceerd. Deze beleidsregels zijn ook te vinden
op de website van de NVWA.

Beleidsregel uitleg wettelijke voorschriften (categorie 3)

De regelgeving kan expliciete normen bevatten, maar ook zogenoemde open normen. Open
normen hebben als voordeel dat ze ruimte bieden voor innovatie en ondernemerschap.
Burgers en bedrijven hebben met dat type normen meer ruimte om zelf te bepalen hoe
ze aan de gestelde eisen kunnen voldoen. Open normen kunnen daarentegen ook de vraag
oproepen hoe de norm uitgelegd moet worden en wat nu wel en niet onder de norm valt.
Deze vraag kan zowel vanuit de toezichtspraktijk komen, als ook uit een wens vanuit
het bedrijfsleven of belangenorganisaties om meer duidelijkheid te krijgen over de
invulling of handhaving van open normen. Zie over open normen ook paragraaf 4 van
deze brief.

Er kan op verschillende manieren een nadere invulling worden gegeven aan open normen.
In de toelichting bij regelgeving kan bijvoorbeeld een verklaring worden gegeven van
voorkomende termen of begrippen. Ook kan de overheid voorlichting geven hoe met open
normen om te gaan. Een zogenoemde gids voor goede praktijken kan ook richting geven
aan de invulling van een open norm. Een ander voorbeeld is dat op basis van nieuw
wetenschappelijk onderzoek een open norm nader kan worden ingevuld. Bij een handhavingsbesluit
kan het wetenschappelijk onderzoek dan als onderbouwing dienen voor een geconstateerde
overtreding.

Het is ook mogelijk om voor open normen beleidsregels (categorie 3) vast te stellen.
Een beleidsregel ter invulling van een open norm heeft als voordeel dat voor de gecontroleerde
duidelijk is hoe de norm moet worden uitgevoerd en hoe de toezichthouder hierop zal
toezien en handhaven. Daarmee bieden ze ook rechtszekerheid voor degenen die de regels
moeten naleven en bieden ze houvast voor uitvoerders en toezichthouders.

Bij beleidsregels uit categorie 3 gaat het om een nadere invulling van de wettelijke
normen waarop de NVWA toezicht houdt. In feite betreft het hier dus een nadere invulling
van de wetgeving waarvoor de Minister(s) verantwoordelijk zijn. De vaststelling van
beleidsregels die een invulling van deze open normen geeft, hoort dan ook door de
Minister(s) te worden gedaan. Dit is tot nu toe niet altijd het geval.

Een concreet voorbeeld hiervan was de invulling van een norm voor tetrodotoxine in
schaal- en schelpdieren in 2015. Deze open norm is destijds door de NVWA, in mandaat
namens de Minister van VWS, door middel van een beleidsregel ingevuld en vastgesteld.
Dit is toen in afstemming met de betrokken Minister gebeurd. Vanaf nu wordt een vergelijkbare
open norm alleen nog door de verantwoordelijke Minister vastgesteld.

De mandaatverlening aan de NVWA (voor het opstellen en vaststellen van beleidsregels)
wordt hierop aangepast, zodat categorie 3 beleidsregels niet meer onder het mandaat
van de IG-NVWA vallen.

1.3 Aanpassing procedure vaststellen beleidsregels

Zoals aangekondigd in de brief van 18 april 2019 en zoals hierboven beschreven, zijn
in de afgelopen periode de huidige procedures voor het vaststellen van beleidsregels
onder de loep genomen. Naar aanleiding hiervan wordt de procedure voor het opstellen
en vaststellen van beleidsregels door de NVWA aangepast. In de aangepaste procedure
wordt ook vastgelegd hoe het bedrijfsleven wordt betrokken bij de totstandkoming van
de beleidsregels. Verder worden de mandaatbesluiten van LNV en VWS aangepast en geüniformeerd,
in de lijn zoals hiervoor beschreven.

2. Aanpassing van al vastgestelde beleidsregels

Ten aanzien van de toezegging omtrent de aanpassing van zeven vastgestelde beleidsregels2 kunnen wij uw Kamer het volgende melden. Deze zeven beleidsregels betreffen allemaal
specifiek interventiebeleid (beleidsregel categorie 1) waarvoor de bevoegdheid voor
de vaststelling gemandateerd is aan de NVWA. Deze zeven beleidsregels zijn onderdeel
van een grotere actie door de NVWA om al haar specifieke interventiebeleid aan te
passen aan het herziene algemene interventiebeleid van de NVWA. Dit algemene interventiebeleid
beschrijft het beleid dat de NVWA toepast om tijdens toezicht, keuring, inspectie
en productonderzoek geconstateerde overtredingen van wet- en regelgeving te doen stoppen
en/of herhaling ervan te voorkomen. Het algemene interventiebeleid is per wetgevingsdomein,
zoals dierenwelzijn, diergezondheid, voedselveiligheid, tabak- en rookwaren en productveiligheid
verder uitgewerkt in specifiek interventiebeleid.

De NVWA heeft momenteel 31 beleidsregels die betrekking hebben op specifiek interventiebeleid.
Drie van de zeven beleidsregels waarnaar uw Kamer heeft gevraagd zijn aangepast en
in 2020 opnieuw vastgesteld. De overige vier volgen later. De wijzigingen in deze
beleidsregels richten zich vooral op het actualiseren en uniformeren van de teksten.
Zoals hiervoor is aangegeven wordt de inhoud van de betreffende beleidsregels door
de NVWA eerst met de ministeries afgestemd voordat de IG-NVWA ze zal vaststellen.

3. Voorzorgsbeginsel

In onze reactie naar aanleiding van het rapport van de Onderzoeksraad voor Veiligheid
«Opkomende voedselveiligheidsrisico’s»3, hebben wij uw Kamer aangegeven in deze brief de toepassing van het voorzorgsbeginsel
in relatie tot de volksgezondheid toe te lichten en op welke wijze wij dit beginsel
nader willen operationaliseren.

Het voorzorgsbeginsel houdt in dat bij een dreigend risico, waarbij nog onvoldoende
(wetenschappelijke) zekerheid is over het risico of de grootte van het risico voor
de volksgezondheid, uit voorzorg kan worden opgetreden. Ook in gevallen waarbij er
wel voldoende duidelijkheid is dat de volksgezondheid beschermd moet worden, maar
de risicobeoordeling nog niet definitief is, kunnen voorzorgmaatregelen worden genomen.
Bij het hanteren van het voorzorgsbeginsel beslist de verantwoordelijke Minister.
De NVWA zal de te nemen voorzorgsmaatregelen vervolgens toepassen. Daarbij houden
wij nadrukkelijk rekening met de noodzakelijke slagkracht van de NVWA om in acute
situaties direct te kunnen optreden. Een maatregel kan zijn het invullen van een open
norm (beleidsregel categorie 3), zoals de hierboven genoemde invulling van een norm
voor tetrodotoxine in schaal- en schelpdieren in 2015.

Het voorzorgsbeginsel wordt alleen toegepast indien hier goede redenen voor zijn,
zoals onverwachte nieuwe of onbekende gevaren of risico’s voor de volksgezondheid.
Hiervoor stellen wij, in overleg met de NVWA een beslisboom op. De genomen maatregelen
dienen proportioneel te zijn en gelden totdat wetenschappelijk nader onderbouwde maatregelen
genomen kunnen worden.

4. Open normen

Zoals tijdens het AO op 15 oktober 2019 door de Minister van LNV is toegezegd wordt
uw Kamer hierbij nader geïnformeerd over open normen in de Wet dieren. Wat de Wet
dieren betreft heeft de wetgever bij de totstandkoming bewust gekozen voor doelvoorschriften
in plaats van middelvoorschriften. De wetgever beoogt hiermee ruimte te geven aan
de sector om zelf met een invulling te komen om het gestelde wettelijke doel te bereiken.
Open normen en doelvoorschriften bieden de toezichthouder daarbij ruimte om rekening
te houden met de verschillende manieren waarop de wettelijke verplichting wordt ingevuld.

Dat dit niet altijd gemakkelijk is voor zowel de sector als de toezichthouder beseffen
wij terdege. Zo kan de NVWA te maken krijgen met discussies over hoe een niet ingevulde
open norm uitgelegd moet worden of met juridische procedures. Onvoldoende ingevulde
open normen kunnen leiden tot het niet goed kunnen uitoefenen van de toezichttaak
en daardoor kan de NVWA onvoldoende de publieke belangen borgen.

De andere kant is dat met het verder invullen van de open norm de innovatieruimte
voor de sector kan verdwijnen en handhavers minder goed kunnen inspelen op concrete
situaties. Een aantal open normen uit de Wet dieren komt overigens rechtstreeks uit
Europese verordeningen, waarbij het niet altijd mogelijk is om dit op nationaal niveau
nader te specificeren.

Ten aanzien van een aantal normen heeft de NVWA bij de Minister van LNV aangegeven
dat onder toezichtgestelden daaraan nog onvoldoende invulling hebben gegeven. Hierover
is de Minister van LNV in overleg met de NVWA. In bepaalde gevallen zijn er al initiatieven
genomen om te komen tot een nadere invulling van de open norm.

Als voorbeeld kan genoemd worden de Transportverordening (Verordening

(EG) nr. 1/2005) die voorschrijft dat het verboden is dieren te vervoeren op een zodanige
wijze dat het waarschijnlijk letsel of onnodige lijden aan de dieren berokkent. Indien
bij de dieren verschijnselen van hittestress worden waargenomen, wordt aangenomen
dat de dieren onnodig lijden. De indicatoren en bijbehorende criteria om hittestress
vast te stellen zijn internationaal niet goed uitgewerkt. Ze zijn ook tijdens het
vervoer niet altijd goed vast te stellen. Daarbij kennen sommige potentiele indicatoren
een glijdende schaal (bijvoorbeeld versnelde ademhaling tot extreem hijgen). In juni
2020 heeft de Minister van LNV aangekondigd voor transporten op nationaal grondgebied
een wettelijk verbod in te voeren, omdat bij een temperatuur van 35 graden of hoger
geen dieren zouden mogen worden vervoerd. Dit is geregeld middels een beleidsregel4 die invulling geeft aan artikel 3 van de Transportverordening (Kamerstuk 28 286, nr. 1123).

Vervoer van dieren onder warme weersomstandigheden kan leiden tot hittestress en daarmee
tot overtreding van het verbod uit de Verordening. Volgens wetenschappelijk onderzoek
blijkt dat dit bij een buitentemperatuur van 35 graden of meer altijd het geval is.
Met deze beleidsregel wordt verduidelijkt dat vervoer van dieren vanaf een buitentemperatuur
van 35 graden in ieder geval niet mag plaatsvinden.

Momenteel werken LNV en NVWA samen aan een proces om open normen nader in te vullen.
Dit project wordt eind dit jaar afgerond.

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, C.J. Schouten

De Minister voor Medische Zorg, T. van Ark