Brief regering : Creëren van meer mogelijkheden om het moment van opnemen van een bedrag ineens beter aan te laten sluiten bij wat voor de persoonlijke situatie van deelnemers opportuun is

Nr. 16
BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 16 november 2020

Hierbij bied ik u, mede namens de Staatssecretaris van Financiën – Fiscaliteit en
Belastingdienst, een tweede nota van wijziging inzake het bovenvermelde wetsvoorstel
aan (Kamerstuk 35 555, nr. 17).

In het wetgevingsoverleg van 5 november jl. over het wetsvoorstel bedrag ineens, RVU
en verlofsparen hebben de leden Van der Linde (VVD), Van Weyenberg (D66) en Omtzigt
(CDA) de wens uitgesproken een oplossing te vinden voor het feit dat als een deelnemer
met pensioen gaat in het jaar dat de deelnemer de AOW-gerechtigde leeftijd bereikt
en besluit een bedrag ineens op te nemen, deze opname met betrekking tot de heffing
van de AOW-premies verschillend uitwerkt voor verschillende deelnemers afhankelijk
van de maand waarin ze de AOW-gerechtigde leeftijd bereiken. Ik heb in dit kader ook
voorafgaand aan het wetgevingsoverleg vragen van het lid Omtzigt (CDA) over de marginale
druk van een bedrag ineens beantwoord.1

Naar aanleiding van het wetgevingsoverleg en de Kamervragen heb ik aangegeven deze
wens te begrijpen en hiertoe een nota van wijziging op te stellen. Het beoogde doel
van deze aanpassing is dat mensen meer mogelijkheden krijgen om het moment van opnemen
van een bedrag ineens beter aan te laten sluiten bij wat voor hun persoonlijke situatie
opportuun is, voor zover ze er gebruik van willen maken. In het wetgevingsoverleg
heb ik het introduceren van een extra keuzemoment in het jaar na het bereiken van
de AOW-gerechtigde leeftijd genoemd als mogelijke oplossing. Ik heb in het wetgevingsoverleg
aangegeven dat dit voorstel leidt tot extra werk voor pensioenuitvoerders en de complexiteit
van de uitvoering van het keuzerecht hiermee wordt vergroot.

Naar aanleiding van het wetgevingsoverleg ben ik in overleg getreden met vertegenwoordigers
van pensioenuitvoerders (Pensioenfederatie en Verbond van Verzekeraars) over de uitvoeringsconsequenties
van de voorgenomen nota van wijziging. Partijen hebben aangegeven dat de introductie
van een tweede keuzemoment aanzienlijke uitvoeringsconsequenties kan hebben omdat
het reeds ingegane pensioen op het tweede keuzemoment handmatig moet worden herrekend
en aangepast. Met de hiervoor genoemde vertegenwoordigers is bezien of er een alternatief
is dat, binnen de huidige fiscale- en juridische kaders, hetzelfde effect sorteert
maar minder belastend is voor pensioenuitvoerders en daarmee een beperking van de
extra kosten voor de pensioenuitvoering met zich meebrengt.

De alternatieven die in de overleggen ter sprake zijn gekomen zijn (1) het niet meenemen
van het bedrag ineens in de grondslag voor de premies voor werknemers- en volksverzekeringen,
(2) het beperken van de doelgroep voor een tweede keuzemoment tot de groep mensen
die in hetzelfde jaar met pensioen gaan als dat ze de AOW-gerechtigde leeftijd bereiken,
en (3) het keuzerecht beperkt houden tot de pensioeningangsdatum en de mogelijkheid
bieden om het bedrag ineens alvast op te nemen in de uitkeringsstroom van periodieke
levenslange uitkeringen. Alternatieven 1 en 2 passen niet binnen de huidige fiscale-
en juridische kaders, hetgeen in de bijlage nader wordt toegelicht.

Het derde alternatief komt deels tegemoet aan de gesignaleerde knelpunten in de pensioenuitvoering.
De deelnemer krijgt voorafgaand aan zijn/haar gewenste pensioeningangsdatum de keuze
om een bedrag ineens tot uitkering te laten komen op de pensioeningangsdatum óf in
de maand februari2 van het jaar volgend op het jaar waarin de AOW-gerechtigde leeftijd wordt bereikt (mits iemand met pensioen gaat voorafgaand aan dit moment).
Het blijft dus één keuzemoment, waardoor de pensioenuitvoerder in beginsel niet te
maken krijgt met een herrekening van een reeds lopende periodieke pensioenuitkering.3 De pensioenuitvoerder berekent op de ingangsdatum van het pensioen de hoogte van
de periodieke pensioenuitkeringen vóór en na het uitkeren van een bedrag ineens én
de hoogte van het bedrag dat ineens wordt opgenomen. In deze uitkeringsstroom kan
dus al rekening worden gehouden met een «piek-uitkering» op een later moment.

Dit alternatief past binnen het huidig fiscale kader, de omkeerregel4 blijft van toepassing totdat het bedrag ineens wordt uitgekeerd, en het beperkt de
extra uitvoeringscomplexiteit en de uitvoeringskosten voor pensioenuitvoerders ten
opzichte van het creëren van een tweede keuzemoment. Materieel gezien wordt met deze
invulling hetzelfde doel bereikt als hetgeen is besproken in het wetgevingsoverleg.
Alles overwegende stel ik voor dit alternatief in te voeren. Ondanks het feit dat
dit voorstel ook extra uitvoeringscomplexiteit en uitvoeringskosten voor pensioenuitvoerders
met zich meebrengt, wordt hiermee tegemoet gekomen aan de wens om maatwerk in te bouwen
voor deelnemers om een keuze te maken die zoveel mogelijk aansluit bij de persoonlijke
situatie. In de meegezonden tweede nota van wijziging is dit alternatief ook zo opgenomen.

Ik hecht er aan op te merken dat de individuele situatie van mensen verschilt en dat
ook de geschetste wijziging nog steeds nodig maakt dat iemand een eigen afweging maakt
bij het keuzerecht bedrag ineens. Iedereen moet voor zich bepalen wat een gewenste
uitkomst is. Daarom blijft een goede informatievoorziening erg belangrijk. Dit voorstel
vergt ook extra inzet ten aanzien van de uitlegbaarheid en communicatie richting deelnemers.
Ik heb in het wetgevingsoverleg aangegeven met sociale partners en uitvoerders in
overleg te zullen treden over de vormgeving van de informatievoorzieningen over de
gevolgen van het opnemen van een bedrag ineens. De informatiebepalingen zullen worden
opgenomen in een AMvB die ik uw Kamer, zoals toegezegd in het wetgevingsoverleg, zal
toesturen.

Combinatie overbruggingspensioen en bedrag ineens

In het pensioenakkoord is met partijen afgesproken dat het keuzerecht bedrag ineens
niet gecombineerd mag worden met de keuzemogelijkheid hoog-laag. Met deze voorwaarde
wordt beoogd te voorkomen dat een deelnemer een te groot gedeelte van het ouderdomspensioen
naar voren haalt en daarmee een te grote achteruitgang in de hoogte van de periodieke
levenslange pensioenuitkering heeft.

Het lid Van Weyenberg (D66) heeft tijdens het wetgevingsoverleg gevraagd te verduidelijken
hoe een overbruggingspensioen zich verhoudt tot het keuzerecht bedrag ineens. Een
overbruggingspensioen is per definitie een pensioen dat is ingegaan voorafgaand aan
de AOW-gerechtigde leeftijd, de naam verwijst naar het overbruggen van de periode
tot het recht op AOW wordt bereikt.

Indien een overbruggingspensioen, niet zijnde een overbruggingspensioen in de zin
van artikel 63, tweede lid, van de Pensioenwet, is vormgegeven als een vlakke levenslange
uitkering, en er dus geen sprake is van een hoog-laaguitkering, kan er gebruikgemaakt
worden van de keuzemogelijkheid bedrag ineens. De term «overbruggen» is dan wel een
wat vreemde term omdat het in feite dus gaat om het vervroegen van pensioen met een
vlakke levenslange uitkering. Om het gemis aan AOW verder op te vullen, kan het pensioen
dan bijvoorbeeld worden aangevuld met spaargeld, salaris van een partner, een bedrag
ineens, of eventueel de RVU-vrijgestelde vroegpensioenuitkering van de werkgever (die
met het voorliggende wetsvoorstel wordt gecreëerd).

Een overbruggingspensioen is echter veelal vormgegeven als een hoog-laaguitkering,
waarbij de hoge uitkering voorafgaand aan de AOW het «gemis» aan AOW compenseert.
Een deelnemer kan gebruikmaken van de keuzemogelijkheid hoog-laag als deze mogelijkheid
in de pensioenregeling is opgenomen. Het betreft geen wettelijk recht. In de Wet loonbelasting
1964 en in de Pensioenwet is geregeld dat de verhouding van het hoog-laagpensioen
minimaal 100:75 is.5 Dat wil zeggen dat de laagste uitkering minimaal 75% moet bedragen van de hoogste
(100%). Er geldt een uitzondering voor die verhouding voor de jaren tussen de pensioeningangsdatum
en de AOW-leeftijd, de uitkering van een bedrag dat gelijk is aan tweemaal de voor
die jaren geldende AOW-uitkeringen voor gehuwde personen (zonder AOW-toeslag, vermeerderd
met vakantietoeslag)6 mag buiten aanmerking worden gehouden.7

Indien een overbruggingspensioen een hoog-laaguitkering betreft, dan kan deze niet
ook nog gecombineerd worden met een bedrag ineens. Dat geldt zowel als het bedrag
ineens tot uitkering komt op de pensioeningangsdatum, als aan het begin van het jaar
volgend op het jaar waarin de AOW-gerechtigde leeftijd wordt bereikt.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
W. Koolmees

Bijlage

Alternatief 1: Bedrag ineens niet meenemen in de premies voor werknemers- en volksverzekeringen

Als optie is onderzocht om het bedrag ineens niet te betrekken in de grondslag voor
de premies werknemers- en volksverzekeringen. Het doel ervan is om een pensioengerechtigde
over het bedrag ineens geen AOW-premies te laten betalen.

Een uitzondering van het bedrag ineens van de grondslag voor de premies werknemers-
en volksverzekeringen leidt tot ongewenste precedenten, past niet in het bestaande
stelsel voor belasting- en premieheffing en leidt tot hogere uitvoeringslasten bij
de Belastingdienst. Dit alternatief is daarom beleidsmatig niet wenselijk, zoals hierna
verder wordt onderbouwd.

Het effect van de opname van een bedrag ineens op de premies voor werknemers- en volksverzekeringen
is inherent aan de bestaande systematiek en geldt ook voor andere inkomensbestanddelen
voor zover die zijn belast in de eerste schijf in box 1, zoals bijvoorbeeld een eenmalige
bonus, een ontslagvergoeding of een hoog-laagpensioen. Deze tellen mee in het inkomen
in box 1 en daarom ook in de grondslag voor de premieheffing. Het uitzonderen van
het bedrag ineens uit de grondslag voor de premieheffing en niet uit de grondslag
voor belastingheffing zorgt voor een afwijking tussen de grondslag voor de premieheffing
en de grondslag voor de belastingheffing. Dit verhoogt de complexiteit. Elke uitzondering
van deze systematiek heeft ook precedentwerking voor een mogelijke volgende gewenste
uitzondering. Uitzonderingen op de bestaande systematiek maken het fiscale stelsel
complexer zowel in de begrijpelijkheid voor burgers als in de uitvoerbaarheid door
de Belastingdienst.

Alternatief 1 leidt daarnaast tot een ongelijkheid ten opzichte van de situatie waarin
gekozen wordt voor een hoog-laagpensioen. Het bedrag ineens wordt in alternatief 1
vrijgesteld van premieheffing en daarmee gunstiger behandeld dan het hoog-laagpensioen.
Het naar voren halen van het pensioen als bedrag ineens of als een hoog-laagpensioen
zou niet tot een dergelijk verschil mogen leiden. Daarop voortbordurend kan een vrijstelling
van premieheffing voor de AOW-gerechtigde leeftijd voor het bedrag ineens een fiscale
stimulans zijn om eerder te stoppen met werken. Dat wil het kabinet niet stimuleren.

Ook op andere onderdelen van het fiscale en sociale stelsel doen zich vergelijkbare
effecten voor en zou een beleidsmatig onwenselijke precedent ontstaan. Te denken valt
hierbij aan inkomensafhankelijke regelingen, zoals de toeslagen. Het bedrag ineens
wordt behandeld als een pensioenuitkering en daardoor gelijkgesteld met inkomsten
uit vroegere arbeid. Voor de toekenning van toeslagen betekent dat dat het bedrag
ineens deel uitmaakt van het toetsingsinkomen. Dit is in lijn met de reeds bestaande
keuzemogelijkheden rondom pensioeningang, zoals de keuze voor een hoog-laagpensioen.

Alternatief 1 is op fiscaal gebied vergelijkbaar met het in het verslag geopperde
voorstel om een bijzonder tarief in de inkomstenbelasting te introduceren voor een
bedrag ineens. Dat voorstel is in de nota naar aanleiding van het verslag8 afgewezen omdat een bijzonder tarief niet past in het bestaande belastingstelsel,
waarin naar draagkracht wordt geheven. Een hogere belasting over een eenmalige hogere
uitkering is het gevolg van het progressieve tarievenstelsel in de inkomstenbelasting.
Iets vergelijkbaars geldt voor de verschuldigdheid van premies werknemers- en volksverzekeringen,
zij het met een bepaald maximuminkomen dat in de heffing van deze premies wordt betrokken.

Alternatief 1 leidt voorts tot een derving van AOW-premieheffing in de orde van € 70
miljoen per jaar, waarvoor niet in dekking is voorzien.

Alternatief 2: De doelgroep beperken tot één kalenderjaar

Als optie is onderzocht om een uitzonderingsregel te creëren voor de deelnemers die
in het jaar waarin zij de AOW-gerechtigde leeftijd bereiken met pensioen gaan. Concreet
is gekeken naar de mogelijkheid om, als een deelnemer uit deze groep kiest voor een
bedrag ineens, het bedrag ineens als default uit te keren in de maand januari in het
daarop volgende jaar. Voor pensioeningangsdatum maakt de deelnemer de keuze voor het
bedrag ineens en vanaf pensioeningangsdatum ontvangt hij de «verlaagde» maandelijkse
pensioenuitkering. Fiscaal wordt het bedrag ineens belast op het moment dat de afkoop
op basis van de wettelijke bepalingen plaatsvindt en wordt uitgekeerd, dus in januari
na het bereiken van de AOW-gerechtigde leeftijd. Omdat het bedrag ineens pas in het
jaar na het bereiken van de AOW-gerechtigde leeftijd wordt afgekocht en uitgekeerd,
is geen AOW-premie verschuldigd over het bedrag ineens.

De uitzonderingsregel is getoetst op uitvoerbaarheid. Alhoewel de uitzonderingsregel
leidt tot extra administratieve handelingen en daarmee leidt tot een toename van de
uitvoeringskosten voor pensioenuitvoerders, wordt deze uitzonderingsregel uitvoerbaar
geacht voor de pensioenuitvoerders.

Deze optie wordt echter beleidsmatig als onwenselijk beoordeeld en juridisch kwetsbaar
geacht. De onwenselijkheid en juridische kwetsbaarheid zijn gelegen in de positie
van deelnemers die net buiten deze groep vallen. Dit zijn deelnemers van wie het pensioen
ingaat in een jaar voorafgaand aan het jaar waarin de AOW-gerechtigde leeftijd wordt
bereikt. Om uiteenlopende redenen kan de pensioeningangsdatum liggen in een jaar voorafgaand
aan het bereiken van de AOW-gerechtigde leeftijd. Vaststaat dat niet iedere deelnemer
de mogelijkheid heeft om de pensioeningangsdatum zodanig te verplaatsen dat deze datum
en het bereiken van de AOW-gerechtigde leeftijd in hetzelfde jaar vallen (of een pensioeningangsdatum
heeft die ligt in het jaar ná het bereiken van de AOW-gerechtigde leeftijd). Dat is
bijvoorbeeld het geval als het pensioenreglement niet de mogelijkheid biedt om de
pensioeningangsdatum uit te stellen. Door het beperken van de uitzondering tot deelnemers
die in het jaar waarin zij de AOW-gerechtigde leeftijd bereiken met pensioen gaan,
wordt op voorhand een groep deelnemers uitgesloten van de uitzonderingsregel zonder
dat daar goede argumenten voor zijn te geven. Tussen deze (groepen) mensen bestaan
namelijk geen relevante verschillen, zodat niet gerechtvaardigd zal kunnen worden
dat deze groepen ongelijk behandeld worden. Immers, zowel deelnemers van wie de pensioeningangsdatum
ligt in een jaar vóór het bereiken van de AOW-gerechtigde leeftijd als deelnemers van wie de pensioeningangsdatum
ligt in het jaar van het bereiken van de AOW-gerechtigde leeftijd, zijn AOW-premie verschuldigd over een
bedrag ineens als die op de pensioeningangsdatum tot uitkering komt. Derhalve kunnen
beide groepen profijt hebben bij uitbetaling van het bedrag ineens in het jaar na
het bereiken van de AOW-gerechtigde leeftijd, omdat dan geen AOW-premie over het bedrag
ineens is verschuldigd. Dat is in strijd met de gelijke behandelingswetgeving op grond
van leeftijd bij de arbeid. Het is niet objectief te rechtvaardigen waarom voor de
ene groep (pensioengerechtigde leeftijd en AOW-gerechtigde leeftijd in hetzelfde jaar)
wel een tweede uitbetalingsmoment in de Pensioenwet zou worden gecreëerd, maar voor
de andere groep (pensioengerechtigde leeftijd in een jaar voor het bereiken van de
AOW-gerechtigde leeftijd) niet. Het oplossen van een verschillende uitwerking van
fiscale wetgeving leidt hiermee tot een civielrechtelijke ongelijkheid.