Brief regering : Ontwikkeling nieuwe aanpak productverbetering en voedselkeuzelogo Nutri-Score

31 532 Voedingsbeleid

Nr. 507 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 13 november 2020

Consumenten maken gezondere keuzes door meer volgens de Schijf van Vijf en minder
bewerkte producten te eten. Bewerkte producten bevatten vaak veel zout, suiker en
verzadigd vet. Minder bewerkte producten eten en bij bewerkte producten kiezen voor
een betere samenstelling (minder zout, suiker, verzadigd vet) dragen bij aan een betere
gezondheid. De bewerkte producten worden met de nieuwe aanpak voor productverbetering
qua samenstelling verder verbeterd. Het voedselkeuzelogo Nutri-Score helpt consumenten
de betere keuze te maken in het gehele winkelschap, zowel bij producten in de Schijf
van Vijf als de minder gezonde producten. Daarmee zijn deze interventies naast de
adviezen via de Schijf van Vijf relevant voor een gezondere voeding.

In mijn brief aan uw Kamer van 22 juni 20201 heb ik u toegezegd u na de zomer te informeren over de inrichting van de nieuwe aanpak
voor productverbetering, uitkomsten van de internetconsultatie over de nieuwe aanpak
en de planning voor de komende tijd. Daarnaast wordt u geïnformeerd over de stand
van zaken van de voorbereiding die getroffen wordt voordat Nutri-Score in Nederland
kan worden toegelaten als wettelijk toegestaan voedselkeuzelogo.

Voortgang productverbetering en de nieuwe aanpak

Afronding Akkoord Verbetering Productsamenstelling

De nieuwe aanpak voor productverbetering is één van de afspraken uit het Nationaal
Preventieakkoord en is een vervolg op het Akkoord Verbetering Productsamenstelling
(AVP) dat eind 2020 eindigt. Het AVP is erop gericht om de hoogste gehaltes aan zout,
suiker en verzadigd vet te verlagen in producten waarvan de bijdrage aan de inname
van deze stoffen het hoogst is. Over de voortgang van het AVP bent u sinds 2014 jaarlijks
geïnformeerd, voor het laatst 11 december 20192. Er zijn voor bijna dertig productcategorieën afspraken gemaakt, vóór eind 2020 komen
er twee3 bij. Eind 2020 is voor deze nieuwe nog vast te stellen afspraken en zeven4 andere eerder gemaakte afspraken de realisatiedatum voor de daadwerkelijke productaanpassing
door de bedrijven nog niet verstreken (voor sommige productgroepen medio 2023). Dat
betekent dat na afloop van het AVP de levensmiddelenindustrie en de supermarkten productverbetering
volgens de afspraken van het AVP voortzetten.

In het voorjaar 2021 geef ik u een eindoverzicht van het AVP met daarbij een overzicht
van de gemaakte afspraken, een monitoring van de tot eind 2020 behaalde reducties
aan zout, verzadigd vet en suiker en een impactanalyse van het effect van de afspraken
op de inname door consumenten.

Nieuwe aanpak productverbetering

Met de nieuwe aanpak voor productverbetering wordt de inzet verbreed naar alle producten
van productgroepen die een relevante bijdrage leveren aan de inname van bijvoorbeeld
zout, verzadigd vet of suiker. Hiervoor worden meerdere grenswaarden opgesteld, zodat
een trapsgewijze indeling (meerdere treden) ontstaat. Door meerdere grenswaarden voor een productgroep op te stellen voor zout, verzadigd vet of suiker wordt, anders dan in het AVP waarin
alleen maximumnormen zijn gesteld, productverbetering over de hele linie bewerkstelligd;
dus niet alleen de producten die in de achterhoede vallen, maar ook de producten die
bij de koplopers en middenmoot horen. In het AVP werden de maximumnormen opgesteld
voor specifieke productgroepen, bijvoorbeeld niet alle sauzen, maar specifieke soorten
zoals currysaus, ketchup, knoflooksaus. Met de nieuwe aanpak worden alle producten
van een productgroep meegenomen (dus alle sauzen).

Naast de criteria (productgroepindeling en grenswaarden) worden in de nieuwe aanpak doelstellingen opgesteld die gericht zijn op verschuiving van het aandeel producten naar treden
met een gezondere samenstelling. Met prikkels (incentives) worden bedrijven actief gestimuleerd stappen te maken in productverbetering
om de doelstellingen te bereiken. De nieuwe aanpak in zijn totaliteit is daarmee ambitieuzer
dan het AVP.

Hieronder wordt dit per onderdeel van de nieuwe aanpak verder toegelicht.

Criteria (productgroepindeling en grenswaarden)

Een werkgroep met wetenschappers van het RIVM, het Voedingscentrum en de HAS Hogeschool
heeft een methodiek ontwikkeld om criteria (productgroepindeling en grenswaarden)
voor productverbetering op te stellen voor de voedingsstoffen zout, suiker en verzadigd
vet. Hierbij wordt gebruik gemaakt van voedingswaardegegevens van producten in de
Levensmiddelendatabank (LEDA), consumptiegegevens in de Voedselconsumptiepeiling (VCP),
indeling van productgroepen van de herformuleringsmonitor van het RIVM, normen uit
de Warenwet en de maximumnormen van het AVP.

Per productgroep worden trapsgewijs drie grenswaarden opgesteld voor elk van de nutriënten
zout (natrium), verzadigde vetzuren of suikers. Als grenswaarden worden per productgroep
percentielwaarden genomen:

– P25 (25e percentiel) het gehalte waar 25% van de producten aan voldoet;

– P50 (50epercentiel of mediaan) het gehalte waar 50% van de producten aan voldoet;

– P75 (75e percentiel) het gehalte waar 75% van de producten aan voldoet.

Met deze drie grenswaarden ontstaan per productgroep en voedingsstof vier treden,
zoals weergegeven in figuur 1 in de bijlage van deze brief.

Voor bepaling van de productgroepindeling en grenswaarden is ten eerste gekozen voor
productgroepen waarin verbetering van de samenstelling mogelijk is, producten zijn
herformuleerbaar door verlaging van toegevoegd zout, verzadigd vet en/of suiker. Daarnaast
moet de voedingsstof (zout, verzadigd vet of suiker) in de productgroep voor ten minste
3% bijdragen aan de gemiddelde dagelijkse inname. Tenslotte is er binnen de productgroepen
een enorme diversiteit in samenstelling, waardoor één set criteria voor een betreffende
productgroep niet haalbaar bleek. Daarom zijn bijna alle productgroepen onderverdeeld
in subgroepen. De productgroep sauzen is bijvoorbeeld ingedeeld in sauzen op basis
van emulsie, pindasauzen, koude sauzen op tomaten/groentebasis, warme sauzen op tomaten/groentebasis
en warme sauzen overig. Productgroepen worden zodanig ingedeeld dat productverbetering
op de voedingsstoffen (zout, verzadigd vet, suiker) binnen de productgroep vergelijkbaar
is op basis van onder andere samenstelling/receptuur, productiewijze, houdbaarheid
en textuur. Er is per productgroep gezocht naar een werkbare en realistische indeling.

Voor zeven productgroepen zijn nu criteria uitgewerkt; sauzen, soepen, hartige snacks,
vleesbereidingen, vleeswaren, vleesvervangers, melkproducten en -vervangers. Voor
de productgroepen brood en graanproducten, kaas, maaltijden, zoete snacks, bereidingsvetten
en broodsmeersels, broodbeleg en niet-alcoholische dranken worden komende maanden criteria
uitgewerkt. Naast zout, verzadigd vet en suikers wordt, daar waar relevant en voldoende
gegevens beschikbaar, ook gekeken naar grenswaarden voor portiegrootte en vezels.

Tenslotte wordt rekening gehouden met de grenswaarden van Nutri-Score. Hiermee wordt
voorkomen dat bedrijven met diverse grenswaarden te maken krijgen bij productverbetering.

Prikkels

In de afgelopen maanden zijn gesprekken gevoerd met diverse stakeholders en is in
de internetconsultatie gevraagd op welke wijze bedrijven gestimuleerd kunnen worden
om hun productaanbod verder te verbeteren. Tevens is een enquête5 uitgevoerd over het gebruik van en de perceptie over stimuleringsmaatregelen op het
gebied van kennisverspreiding en onderzoek voor productverbetering. Uit deze enquête
blijkt dat bedrijven niet goed op de hoogte zijn van de mogelijkheden van stimuleringsmaatregelen.

De uitkomsten van deze verkenningen brengen mij tot vijf mogelijkheden voor het inzetten
van prikkels die ik de komende maanden verder zal uitwerken, te weten:

1. Publicatie en ranking van de prestaties van de productverbetering volgens de nieuwe
aanpak via vakbladen, persberichten en te ontwikkelen website.

2. Bedrijven de mogelijkheid bieden om over productverbetering te communiceren. Zo kunnen
bedrijven met het voedselkeuzelogo Nutri-Score op het etiket hun score vermelden.
Een deel van het bedrijfsleven en supermarkten geeft nu al aan dat Nutri-Score voor
hen de prikkel is om productverbetering door te voeren. Er wordt nu al hard gewerkt
aan het verkrijgen van een betere score voor Nutri-Score door het verbeteren van de
product(en). Daarnaast zal ik nagaan in hoeverre het vermelden van kleine reductiestappen
(kleiner dan 30%) mogelijk is in verband met Europese regelgeving over voedings- en
gezondheidsclaims.

3. Het faciliteren van bedrijven en andere organisaties door een digitaal platform te
bieden waar zij alle informatie over productverbetering kunnen raadplegen en hun eigen
stappen, doelen en informatie kenbaar kunnen maken.

4. Kennis(verspreiding)/onderzoek (stimuleringsmaatregelen) faciliteren.

5. Productverbetering als inkoopcriterium voor de catering in de publieke sector in te
stellen.

Doelen

De Kamerleden Dik-Faber en Diertens hebben in een motie6 gevraagd naar onafhankelijke reductiedoelen voor zout, vet en suiker. Voor de nieuwe
aanpak voor productverbetering worden daarom ambitieuze, maar ook haalbare doelen
opgesteld waar bedrijven zich met productaanpassing op kunnen richten. Deze doelen
moeten realistisch zijn, omdat productverbetering voor bedrijven een aanzienlijke
investering met zich meebrengt bij de productontwikkeling, het aanpassen van de receptuur
en het productieproces. In de internetconsulatie is gevraagd naar de haalbaarheid
van een doelstelling waarbij de eerste trede (categorie beste producten) twee keer
zo groot wordt (van 25% van de producten naar 50% van de producten) en de laatste
trede (categorie slechtste producten) kleiner wordt (van 25% van de producten naar
hooguit 10% van de producten) binnen een termijn van 10 jaar.

In de internetconsulatie is door bedrijven en een aantal stakeholders aangegeven dat
dit een ambitieus, maar wel haalbaar voorstel is. Maatschappelijke organisaties vinden
dat de doelstelling nog ambitieuzer kan. Op basis van de reacties kijk ik nu of de
doelstelling scherper kan.

Monitoring en bijsturen

Met tussentijdse monitoring en evaluaties zal de voortgang van productverbetering
inzichtelijk worden gemaakt. Hierbij worden de gemiddelde gehaltes aan zout, verzadigd
vet en suiker per productgroep in beeld gebracht, inclusief de spreiding (bandbreedte).
Daarnaast wordt aangegeven welk percentage van de producten is verschoven naar een
trede met een gunstiger samenstelling en in hoeverre de doelstellingen worden gehaald.
De uitkomsten van de monitoring moet belangrijke informatie bieden om de aanpak eventueel
tussentijds bij te stellen, door bijvoorbeeld aanvullende prikkels (zoals publicaties
van resultaten). De opzet van de monitor wordt in 2021 uitgewerkt.

Om een beeld te krijgen van het mogelijke effect van productverbetering zal periodiek
een impactanalyse worden opgesteld. Met de gestelde criteria, gestelde doelen en innamegegevens
uit de Voedselconsumptiepeiling7 wordt een inschatting gemaakt van de te bereiken resultaten op de inname van zout,
suiker en verzadigd vet. In de nieuwe aanpak voor productverbetering zijn tot nu toe
voor zeven productgroepen (soepen, sauzen, vleesbereidingen, vleeswaren, vleesvervangers,
hartige snacks, zuivelproducten (excl. kaas) en zuivelvervangers) criteria opgesteld.
Op basis van deze criteria en de voorgestelde doelstelling stelt het RIVM met behulp
van de Voedselconsumptiepeiling momenteel een impactanalyse op. Hierover zal ik uw
Kamer voor de zomer 2021 verder informeren.

Internetconsultatie

De criteria, zowel de productgroepindeling als de grenswaarden, voor de genoemde zeven
productgroepen en de ideeën over prikkels en doelen zijn, besproken met relevante
stakeholders en in de internetconsultatie voorgelegd aan het brede publiek. De internetconsultatie
is gehouden van 24 maart tot en met 2 juni.

Er zijn 39 reacties ontvangen van brancheorganisaties van de producenten en supermarkten,
individuele producenten en supermarkten, burgers, gezondheids- en consumentenorganisaties,
vier gemeenten gezamenlijk en diverse andere (maatschappelijke) organisaties op het
gebied van onder andere duurzaamheid, leefstijl, gezonde (op)voeding, voedselkeuzelogo,
levensmiddelendatabase. Deze reacties zijn verwerkt in bijgevoegd consultatieverslag8.

De reacties zijn overwegend positief. Een vervolgaanpak door de overheid en de wijze
waarop dit wordt opgepakt wordt ondersteund. Het totaalpakket van criteria samen met
de prikkels, doelstellingen en monitoring wordt gezien als een effectief instrumentarium.
De betrokkenheid van stakeholders bij de ontwikkeling van deze nieuwe opzet wordt
gewaardeerd.

Het voorstel voor de nieuwe aanpak voor productverbetering wordt aan de hand van onder
andere de uitkomsten van deze internetconsultatie verder uitgewerkt.

Voortgang Nutri-Score

Op 28 november 20199 heb ik u geïnformeerd over mijn keuze voor Nutri-Score. Het voedselkeuzelogo, bestaande
uit kleuren en letters van groene A tot donkeroranje E, dat bedrijven op hun product
kunnen zetten, helpt consumenten om in één oogopslag te zien welk product de gezondere
keuze is. Het voedselkeuzelogo Nutri-Score is door Frankrijk geïntroduceerd. Er zijn
ondertussen meer Europese landen die gebruik maken van dit logo of dit voorbereiden.
Al deze landen zullen dezelfde voorwaarden en criteria voor het voeren van dit logo
hanteren en in hun nationale wetgeving een toelating van het logo opnemen.

Momenteel vinden gesprekken plaats met de deelnemende landen aan Nutri-Score (Frankrijk,
België, Duitsland, Luxemburg, Zwitserland, Spanje) over de inrichting van de organisatie
rondom Nutri-Score. Er wordt een stuurgroep ingericht, die de relevante besluiten
rondom Nutri-Score neemt, zoals de inrichting van een uitvoeringsorganisatie, de vaststelling
van een aangepaste set van criteria onderliggend aan het logo. De betrokken ministeries
uit alle deelnemende landen zitten in deze stuurgroep. Daarnaast wordt een mandaat
opgesteld voor de inrichting van een onafhankelijk wetenschappelijk comité. Onafhankelijke
wetenschappers uit de deelnemende landen zullen zich buigen over de berekeningen achter
Nutri-Score. Vanuit Nederland zullen wetenschappers namens de Gezondheidsraad en van
het RIVM deelnemen aan het wetenschappelijk comité. De afspraken hierover zijn in
een afrondende fase. Ik verwacht dan ook dat het wetenschappelijk comité op korte
termijn kan beginnen (uiterlijk begin 2021). Onderdeel van de werkzaamheden van dit
comité is de beoordeling of de criteria van Nutri-Score in synergie zijn met de nationale
voedingsrichtlijnen van de deelnemende landen.

Ook start een werkgroep met communicatiedeskundigen uit de deelnemende landen, die
de communicatieactiviteiten gericht op consumenten in deze landen afstemt.

Tenslotte worden met de deelnemende landen ook afspraken gemaakt over de wijze waarop
bedrijven zich moeten registreren voor deelname aan Nutri-Score.

In Nederland worden voorbereidingen getroffen voor het gebruik van het voedselkeuzelogo
door Nederlandse voedselproducenten. Aanpassing van de nationale wetgeving in de Warenwet
wordt voorbereid, zodat Nutri-Score na de evaluatie van het logo ook in Nederland
een toegelaten logo wordt.

Voor bedrijven zal er in Nederland na de wettelijke toelating een portaal moeten zijn,
waar bedrijven zich kunnen melden met uitvoeringskwesties. Dit zal waarschijnlijk
het portaal zijn, zoals ik heb geschetst voor het nieuwe systeem van productverbetering
(zie onder prikkels, nr. 3). Op dit moment worden de exacte taken voor dit portaal
in kaart gebracht en wordt gekeken welke instantie deze taak het beste op zich kan
nemen.

Tenslotte worden voorbereidingen getroffen voor publieksvoorlichting bij wettelijke
toelating van Nutri-Score in Nederland. Het mag duidelijk zijn dat Nederland zich
serieus inspant om introductie medio 2021 mogelijk te maken. Ik ben hierbij echter
wel afhankelijk van de voortgang en uitkomsten van de afspraken die op internationaal
niveau over Nutri-Score worden gemaakt.

Op een aantal producten in het winkelschap zien we al het Nutri-Score logo. Het gaat
in dit geval om producten die in buitenlandse bedrijven zijn geproduceerd en daarom
met het logo legaal op de Nederlandse markt mogen worden afgezet (wederzijdse erkenning).
Daarnaast bereiden enkele bedrijven zich met pilots voor op een succesvolle introductie
van Nutri-Score, zoals ik in mijn brief van 28 november 2019 al als mogelijkheid had
aangeven.

Het logo is een goed instrument om consumenten te informeren over gezondere keuzes.
En zoals ik bij mijn voorstel voor de nieuwe aanpak van productverbetering aangeef,
kan het de bedrijven stimuleren de samenstelling van hun producten te verbeteren.
In het traject om te komen tot een nieuwe aanpak voor productverbetering wordt bij
het opstellen van de criteria voor zout, verzadigd vet en suiker dan ook nadrukkelijk
gekeken naar de grenswaarden die voor Nutri-Score zijn opgesteld. Nadat de eerder
in deze brief genoemde aanpassing van Nutri-Score op internationaal niveau is doorgevoerd, zal de Nederlandse aanpak voor productverbetering hierop
worden aangepast.

In de Europese Boer-tot-Bord strategie (Farm-to-Fork) is opgenomen dat de Europese
Commissie in het vierde kwartaal van 2022 met een voorstel voor een verplicht voedselkeuzelogo
komt. De Europese Commissie zal in het najaar van 2020 starten met de voorbereidingen
voor het opstellen van een zogenoemd «impact assessment». Naar verwachting zal dit
impact assessment in 2021 worden uitgevoerd. Na afronding van dit assessment zal de
Europese Commissie een voorstel voor wetgeving opstellen die in de Raad en het Europees
Parlement besproken zullen worden. De Nederlandse inzet richt zich op invoering van
Nutri-Score op Europees niveau.

Vervolg

In de komende tijd ga ik verder met de nieuwe aanpak voor productverbetering. Dit
betekent dat voor nog meer productgroepen de criteria worden opgesteld en dat de prikkels
en doelen worden gefinaliseerd. Daarnaast zal ik met een werkgroep van experts starten
met de nieuwe aanpak voor een of twee productgroepen, zodat we de aanpak kunnen testen
en eventueel verbeteren op basis van de uitkomsten.

Ik ga ervan uit dat het internationale traject voor aanpassing van Nutri-Score medio
2021 is afgerond en het logo in Nederland wettelijk wordt toegelaten. Vanaf dat moment
zal een uitvoeringsorganisatie gereed staan om deze activiteiten te faciliteren. Begin
2022 zal naar verwachting de nieuwe aanpak voor productverbetering verder kunnen worden
uitgerold. Voor de zomer 2021 zal ik u opnieuw informeren over de voortgang van deze
trajecten.

De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, P. Blokhuis

Bijlage

Figuur 1: indeling van treden met grenswaarden (percentielwaarden)