Brief regering : Oprichting inspectie op de domeinen belastingen, toeslagen en douane

31 934
Douane

Nr. 731
BRIEF VAN DE STAATSECRETARISSEN VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 6 november 2020

De Belastingdienst, Toeslagen en Douane voeren essentiële publieke taken uit waarbij
het handelen een grote impact kan hebben op burgers en bedrijven. Gezien de belangrijke,
invloedrijke en omvangrijke publieke taak van deze diensten hebben wij u met onze
brief van 10 juli jl. geïnformeerd over ons besluit om extern toezicht op de Belastingdienst,
Toeslagen en Douane in te richten (Kamerstuk 31 066, nr. 688). Over de wijze waarop dat toezicht zou moeten worden ingericht hebben wij advies
gevraagd aan drie externe deskundigen; prof. dr. Judith van Erp, prof. dr. Sigrid
Hemels en mr. Jan van den Bos. Op 1 oktober hebben wij het advies van de deskundigen
ontvangen. Dit advies treft u aan als bijlage1 bij deze brief. Wij zijn de deskundigen en hun secretariaat zeer erkentelijk voor
hun gedegen en gebalanceerde advies. Op basis van dit advies besluiten wij, mede namens
de Minister van Financiën, tot de oprichting van een inspectie op de domeinen belastingen,
toeslagen en douane. Op korte termijn gaat een kwartiermaker aan de slag die een inspectie
in oprichting gaat opbouwen. In deze brief zullen wij ons besluit toelichten.

«Toezicht als tegenkracht»

Het advies «Toezicht als tegenkracht» benoemt dat in het huidige stelsel van checks and balances het burgerperspectief op
kwaliteit van de publieke dienstverlening onderbelicht is. De domeinen belastingen,
toeslagen en douane verdienen een externe toezichthouder als tegenkracht die structurele
en incidentele problemen in de kwaliteit van de dienstverlening kan signaleren, onderzoeken
en agenderen. Een toezichthouder kan de aandacht voor de rechtsstatelijkheid van de
dienstverlening versterken en opereert vanuit het perspectief van burgers of bedrijven.
Een toezichthouder kan toegevoegde waarde hebben door in aanvulling op de bestaande
doelmatigheids- en rechtmatigheidscontroles aandacht te besteden aan rechtsstatelijke
waarden en procedurele rechtvaardigheid. De externe toezichthouder kan ook onderzoeken
hoe de aansturing van de taakuitvoering verloopt en (publiekelijk) wijzen op onuitvoerbare
eisen die aan de uitvoerende diensten worden gesteld. De deskundigen adviseren een
zware vorm van extern toezicht in de vorm van een inspectie. Een inspectie die zich
niet zal beperken tot de uitvoerende diensten alleen, maar zich zal richten op de
uitvoering door de diensten, de taakformulering door opdrachtgevers en de sturing
door de eigenaar op de kwaliteit en continuïteit van uitvoering. Daarin maakt de externe
toezichthouder gebruik van het werk van de interne checks and balances, zowel binnen
de dienst als binnen de driehoek van eigenaar, opdrachtgever en opdrachtnemer. Zoals
het advies stelt zijn de Belastingdienst, Toeslagen en Douane volop in ontwikkeling.
Extern toezicht kan volgens de deskundigen een meerwaarde hebben door, op zijn minst
tijdelijk, de veranderprocessen te ondersteunen en te bespoedigen. Daarmee kan toezicht
een bijdrage leveren aan het leer- en verbetervermogen bij de uitvoering van belastingen
en toeslagen en aan het publiek signaleren van uitvoeringsproblemen. Ook kan een inspectie
de noodzaak tot het instellen van toekomstige ad hoc onderzoeks- en adviescommissies
beperken. Eén toezichthouder kan temporiseren, synthetiseren en kanaliseren en één
geluid laten horen en zo de benodigde rust brengen.

Wij erkennen met de deskundigen dat extern toezicht geen wonderolie is dat alle huidige
en toekomstige problemen kan oplossen of voorkomen. Het rapport benadrukt dat daarvoor
allereerst nodig is dat de interne checks and balances, cultuur en informatievoorziening
binnen de diensten op orde zijn. Ook de informatie-uitwisseling en het relatiebeheer
binnen de driehoek behoeven nog veel verbetering om te komen tot een samenwerkingsrelatie
gebaseerd op wederzijds vertrouwen. Onze ambitie is gericht op het beter laten functioneren
van de diensten en het oplossen van deze knelpunten. In onze recente brieven over
de Belastingdienst2, Toeslagen3 en Douane hebben wij uiteengezet hoe wij dit willen bereiken.

Inspectie voor de domeinen belastingen, toeslagen en douane

Op basis van het advies besluiten wij, mede namens de Minister van Financiën, tot
de oprichting van een inspectie op de domeinen belastingen, toeslagen en douane. De
inspectie zal ressorteren onder het Ministerie van Financiën. Met het oog op een volledig
onafhankelijke taakuitoefening door de inspectie wordt de relatie tussen inspectie
en het ministerie conform de Aanwijzingen inzake de rijksinspecties ingericht. In
de aanwijzingen is onder meer bepaald dat de beleidsverantwoordelijk Minister de rijksinspectie
geen bijzondere aanwijzing mag geven die, kortgezegd, inbreuk maken op het beginsel
van onpartijdigheid en onafhankelijkheid. De toezichthouder is onafhankelijk in het
onderzoek, het oordeel en de openbaarheid en legt publieke verantwoording af. Voorop
staat dat de inspectie het publieke belang borgt. De uitgaven voor het instellen van
de inspectie zullen worden gedekt uit de begroting van het Ministerie van Financiën.

Het oprichten van een inspectie is een grote stap en vergt een zorgvuldig proces,
waarbij ook de medezeggenschap en bonden betrokken zullen worden. Daarom hebben wij
besloten een kwartiermaker aan te stellen die een inspectie in oprichting gaat opbouwen
zodat er al belangrijke stappen kunnen worden gezet in de opbouw naar een goed toegeruste
inspectie. Het advies biedt bruikbare aanbevelingen voor de vormgeving, reikwijdte
en aandachtsgebieden van extern toezicht waar de kwartiermaker uit kan putten. Daarbij
zal de kwartiermaker, conform het advies, zich in het bijzonder richten op zowel het
burgerperspectief als de kwaliteit van de dienstverlening in het algemeen. Bij de
inrichting van de inspectie zullen lessen en best practices van bestaande inspecties worden meegenomen. De kwartiermaker zal op korte termijn
starten zodat begin 2021 de opstartfase kan beginnen. Wij streven ernaar dat de inspectie
zelf in beginsel eind 2021 van start kan gaan. Wij zullen vervolgens, conform het
advies van de deskundigen, binnen een periode van vijf jaar op basis van een evaluatie
bezien of de beëindiging, continuering of aanpassing van de taken van de inspectie
wenselijk is. Daarbij zullen wij ook meewegen of de gewenste ontwikkeling van de interne
checks and balances binnen de dienst en binnen de driehoek in voldoende mate heeft
plaatsgevonden, hoe het stelsel van toeslagen dan is vormgegeven en hoe (de inrichting
van) de inspectie past binnen de dan geldende kaders voor toezicht.

Onder meer met onze brief van 15 juli jl. hebben wij uw Kamer geïnformeerd over de
ontvlechting van Belastingdienst, Toeslagen en Douane tot drie volwaardige dienstonderdelen.4 De Belastingdienst, Toeslagen en Douane kennen verschillende visies en missies met
fundamenteel andere functies en doelstellingen en op de beleidsterreinen van meerdere
ministeries. Het advies van de drie deskundigen bevestigt dat extern toezicht voor
de drie verschillende domeinen toegevoegde waarde heeft. De inspectie zal echter moeten
differentiëren in de aanpak en werkwijze richting de drie domeinen, waarbij wordt
aangesloten bij de specifieke kenmerken van de diensten. De inspectie zal hiermee
toezicht houden op een breed terrein, net als bijvoorbeeld de Inspectie Justitie en
Veiligheid, die toezicht houdt op een terrein variërend van politie tot jeugd, nationale
veiligheid en migratie.

Uitvoering motie Slootweg C.S.

Conform het verzoek in de motie van het lid Slootweg c.s. (Kamerstuk 35 450, nr. 7), zijn wij afgelopen periode in gesprek gegaan met de Nationale ombudsman (No) over
de meerwaarde van een speciale ombudsman voor fiscale zaken, zoals er ook bestaat
voor veteranen en kinderen. Burgers kunnen zich nu al met alle soorten klachten, dus
ook fiscale, met betrekking tot de overheid richten tot de No. Zij weten de No ook
te vinden voor klachten met betrekking tot de Belastingdienst, Toeslagen en Douane,
zo blijkt uit het meest recente jaarverslag van de No (2019) waarin 3625 klachten
over de Belastingdienst worden gemeld. De No is de onafhankelijke en onpartijdige
externe klachtvoorziening voor de Belastingdienst. Dit is opgenomen in de Algemene
wet bestuursrecht. Burgers die zich wenden tot de No worden geholpen door het geven
van informatie over acties die zij zelf kunnen ondernemen, door een interventie bij
de Belastingdienst door de ombudsman om een praktische oplossing te vinden, of door
individueel of structureel onderzoek (met aanbevelingen) naar het optreden van de
Belastingdienst. Met het structurele onderzoek kaart de ombudsman knelpunten aan,
waar meerdere burgers last van hebben. Ten slotte wil de No ook de kennis en vaardigheden
van medewerkers van de Belastingdienst vergroten, onder andere door het geven van
workshops over professionele klachtbehandeling. Anders dan de Veteranenombudsman en
de Kinderombudsman, kan de No geen ongevraagd advies geven over wetgeving. Zowel de
No als wijzelf begrijpen de zorgen die achter de motie liggen (zoals het belang van
praktische rechtsbescherming voor burgers en bedrijven en het herwinnen van vertrouwen
in onze instituties). Met het oprichten van de inspectie op de domeinen belastingen,
toeslagen en douane, het onderzoek door de Adviescommissie praktische rechtsbescherming
(zie hierna) en het belangrijke werk dat de No doet en zal blijven doen, zetten wij
hierin al belangrijke stappen. De komende periode gebruiken wij graag om – wanneer
het rapport van de Adviescommissie praktische rechtsbescherming gereed is – de wisselwerking
tussen deze drie pijlers te onderzoeken en te bezien of aanvullend een fiscale ombudsman
van waarde kan zijn.

De deskundigen hebben dit onderwerp in hun advies overigens buiten beschouwing gelaten,
vanuit het uitgangspunt dat toezicht en ombudsfunctie verschillende en elkaar aanvullende
functies hebben. Wel benadrukken zij dat de Ombudsman de aangewezen last resort is voor individuele klachten en zodoende aanvullende rechtsbescherming biedt jegens
de Belastingdienst.

De Adviescommissie praktische rechtsbescherming van burgers en kleine ondernemers
in belastingzaken doet momenteel onderzoek naar het functioneren van rechtsbescherming
in de praktijk.5 Aan hen is gevraagd te onderzoeken hoe het met de praktische rechtsbescherming van
burgers is gesteld en welke verbetermogelijkheden zij zien. Het rapport van deze commissie
wordt naar verwachting in januari 2021 opgeleverd.

Tot slot

Met het oprichten van een inspectie op de domeinen belastingen, toeslagen en douane
en onze inspanningen om de diensten beter te laten functioneren en de dienstverlening
aan burgers en bedrijven te vergroten, zijn wij van mening dat wij belangwekkende
stappen kunnen zetten in het herwinnen van het vertrouwen van de samenleving in onze
organisaties. Wij zullen uw Kamer in het eerste kwartaal van 2021 informeren over
de voortgang van de oprichting.

De Staatssecretaris van Financiën,
J.A. Vijlbrief

De Staatssecretaris van Financiën,
A.C. van Huffelen