Brief regering : Fiche: Actieplan digitaal onderwijs 2021-2027

Nr. 2966 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 6 november 2020

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 7 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).

Fiche: Mededeling Europese Onderwijsruimte 2025 (Kamerstuk 22 112, nr. 2965)

Fiche: Actieplan digitaal onderwijs 2021–2027

Fiche: Mededeling vernieuwde Europese Onderzoeksruimte (ERA) voor onderzoek en innovatie
(Kamerstuk 22 112, nr. 2967)

Fiche: Wijziging richtlijn carcinogene en mutagene stoffen – Carcinogenen IV (Kamerstuk
22 112, nr. 2968)

Fiche: Mededeling EU-Actieplan tegen racisme 2020–2025 (Kamerstuk 22 112, nr. 2969)

Fiche: Mededeling Actieplan douane-unie (Kamerstuk 22 112, nr. 2970)

Fiche: Aanbeveling toolbox connectiviteit (breedband en 5G) (Kamerstuk 22 112, nr. 2971)

De Minister van Buitenlandse Zaken, S.A. Blok

Fiche: Actieplan digitaal onderwijs 2021–2027

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch
en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s: Actieplan voor digitaal onderwijs
2021–2027: Onderwijs en opleiding herbronnen voor het digitale tijdperk

b) Datum ontvangst Commissiedocument

30 september 2020

c) Nr. Commissiedocument

COM(2020) 624 final

d) EUR-Lex

https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2020:0624:FI…

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie

Niet van toepassing

f) Behandelingstraject Raad

Raad van Onderwijs, Jeugd, Cultuur en Sport

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW)

2. Essentie voorstel

In het «Digital Education Action Plan 2021–2027» beschrijft de Commissie hoe de EU
nationale onderwijsstelsels kan helpen omgaan met de huidige COVID-19 crisis en de
lange termijn digitale transformatie van de samenleving. Tevens moet het actieplan
de recente Vaardighedenagenda1 en de daarin voorgestelde EU-doelstelling2 ondersteunen door een visie te schetsen voor strategische vaardigheden binnen alle
onderwijsniveaus en voor alle niveaus van digitale vaardigheden (van basis-tot gevorderd
niveau). Het actieplan is tegelijk uitgebracht met de mededeling over de Europese
Onderwijsruimte (EEA) en dient bij te dragen aan de doelen van de EEA3.

Voor het versterken van digitalisering in het onderwijs heeft de Commissie twee strategische
prioriteiten benoemd. Ten eerste, het bevorderen van een hoogwaardig digitaal onderwijsecosysteem.
Ten tweede, het versterken van digitale vaardigheden en competenties voor de digitale
transformatie. In totaal worden veertien initiatieven aangekondigd.

Om de ontwikkeling van een goed presterend ecosysteem van digitaal onderwijs te bevorderen
benoemt de Commissie de volgende zes initiatieven die in samenwerking met de lidstaten
moeten worden genomen. Ten eerste en tweede een Raadsaanbeveling over de faciliterende
factoren voor succesvol digitaal onderwijs en een Raadsaanbeveling over online en
afstandsonderwijs voor primair onderwijs (po) en voortgezet onderwijs (vo). Ten derde
een «European Digital Education Content Framework» en verkennen van een Europees uitwisselingsplatform
voor het delen van gecertificeerde online bronnen voor het onderwijs, en koppelen
van bestaande onderwijsplatforms. Ten vierde wil de Commissie connectiviteit ondersteunen
van scholen binnen het Connecting Europe Facility Programma (CEF), en wil het gebruik van EU-financieringsmogelijkheden bevorderen.
Ten vijfde moet er gebruik gemaakt worden van het Erasmus+ programma om de digitale
transformatie te steunen binnen verschillende niveaus van het onderwijs en om digitale
pedagogiek, expertise en gebruik van digitale tools voor docenten te ondersteunen.
Tot slot wil de Commissie ethische richtlijnen ontwikkelen over kunstmatige intelligentie
(AI) en het gebruik van data bij het lesgeven en leren ontwikkelen voor onderwijzers,
alsook het steunen van hieraan gerelateerde onderzoek- en innovatie-activiteiten via
Horizon Europe.

Om de digitale vaardigheden en competenties voor de digitale transformatie te versterken
wil de Commissie in samenwerking met de lidstaten zeven initiatieven nemen. Ten eerste
wil de Commissie gemeenschappelijke richtlijnen voor leraren en onderwijspersoneel
voor het bevorderen van digitale geletterdheid en aanpakken van desinformatie. Ten
tweede moet het Europese Digitale Competentie Kader geüpdatet worden, gericht op AI-
en data-gerelateerde vaardigheden. Ten derde wil de Commissie een Europese Digitale
Vaardigheden Certificaat ontwikkelen dat mogelijk erkend en geaccepteerd kan worden
door overheden, werkgevers en overige belanghebbenden in Europa. Ten vierde komt er
een Raadsaanbeveling over het verbeteren van het aanbod van digitale vaardigheden
in onderwijs en opleiding. Ten vijfde wil de Commissie het monitoren en steunen van
internationale dataverzameling over digitale vaardigheden van studenten en het introduceren
van een hierop gebaseerd EU-doel verbeteren4. Ten zesde wil de Commissie het ontwikkelen van geavanceerde digitale vaardigheden
stimuleren, onder meer door het uitbreiden van het Digital Opportunity Traineeship
(DOT) programma naar leerlingen in het beroepsonderwijs en professionele ontwikkeling
van onderwijspersoneel. Tot slot noemt de Commissie het bevorderen van de deelname
van vrouwen in STEM-onderwijs5 in samenwerking met de European Institute of Innovation and Technology (EIT).

Daarnaast doet de Commissie voorstellen ter versterking van samenwerking en uitwisseling
op EU-niveau en ondersteuning van het beleid van de EU-lidstaten op dit terrein. Concreet
wordt voorgesteld een «Europees Digitaal Onderwijs Hub» op te richten. Dit moet een
netwerk van nationale ondersteunende organisaties omvatten; de monitoring van de uitvoering
van het Actieplan verzorgen; de uitwisseling van digitale onderwijsinhoud faciliteren
en tenslotte ook de ontwikkeling van nieuw innovatief beleid op dit terrein ondersteunen.
De Commissie geeft aan dat de monitoring onderdeel zal zijn van de bredere monitoring
en bestuurlijke vormgeving gericht op de realisering van de Europese Onderwijsruimte
(EEA) (zie hiervoor apart BNC-fiche).

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Digitalisering en innovatie in het onderwijs wordt in de verschillende onderwijssectoren
in Nederland verschillend benaderd. Een gemeenschappelijk kenmerk is een hoge mate
van autonomie van de onderwijsorganisaties in ons land. Daarom worden digitaliseringsstrategieën
gemaakt door de sectoren zelf of in samenwerking met het ministerie6. Steun door de overheid voor de introductie van nieuwe technologieën en beleid op
het gebied van digitalisering én het stimuleren van verschillende onderwijssectoren
om open te staan voor gemeenschappelijke lessen en uitdagingen is echter essentieel.
De Nederlandse overheid is daarom via het Ministerie van OCW permanent in gesprek
met scholen en universiteiten over vraagstukken op het gebied van digitalisering.
De COVID-19-pandemie heeft recent een onverwachte impuls opgeleverd voor (digitaal)
onderwijs op afstand, met een inzet om leerachterstanden en vertraging te beperken.
Overheden en bedrijfsleven hebben zich ingespannen voor beschikbaarheid van apparatuur
en connectiviteit7. Diverse ondersteuningsstructuren zijn in deze periode ingericht8. Voortbouwend op de recente digitale ontwikkelingen werken overheid en onderwijs
(scholen, koepels, inhoudelijke experts en ICT-professionals) momenteel samen aan
een ambitieus breed digitaal actieplan om, naast de ingezette vernieuwing van het
curriculum met digitale geletterdheid als nieuw leergebied9, met een gerichte inzet van digitale hulpmiddelen en een professionaliseringslag
leraren te ondersteunen in hun werk10. Hierin zal ook nadrukkelijk aandacht zijn voor kennisdisseminatie, -creatie en -roulatie.

Een bredere context voor het Nederlandse onderwijsbeleid over digitale vraagstukken
is de Nederlandse Digitaliseringsstrategie11, waarin digitale inclusie en vaardigheden samen een thema vormen, en het Strategisch
Actieplan voor Artificiële Intelligentie12 waarin ook is ingegaan op de benodigde vaardigheden en genderaspecten. Digitalisering
was één van de dwarsdoorsnijdende thema’s tijdens de Brede Maatschappelijke Heroverwegingen13.

Tevens is de inzet van het kabinet het onderwijsaanbod te flexibiliseren en te modulariseren
door inzet van digitalisering. Dit ondersteunt ook Leven Lang Ontwikkelen (LLO) en
draagt zo bij aan een duurzame digitale beroepsbevolking die aansluit op de arbeidsmarkt
van nu en de toekomst.14 Met het vernieuwde actieprogramma «Tel mee met Taal 2020–2024»15, waartoe ook het project «Onderwijs voor vrouwen met ambitie» behoort, geeft de Nederlandse
overheid een extra impuls om basisvaardigheden bij taal, rekenen en digitale vaardigheden
bij de bevolking te bevorderen.

Nederland kent ook een actief beleid gericht op mediawijsheid via het Netwerk Mediawijsheid16. Daarnaast wordt mediawijsheid onderdeel van het eerdergenoemde nieuwe curriculum17, en wordt via dit netwerk het omgaan met desinformatie ondersteund18.

b) Beoordeling en inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet kan het initiatief van de Commissie op hoofdlijnen ondersteunen. Het actieplan
draagt bij aan (ontwikkeling van) de duurzame inzetbaarheid van de beroepsbevolking
en helpt deze mee te laten bewegen met de steeds veranderende arbeidsmarkt19. Evenals de Commissie onderkent het kabinet het belang van een goede interactie tussen
onderwijs, leren en de snelle digitale ontwikkelingen, zoals recent ook is duidelijk
geworden in de COVID-19 crisis. Het kabinet zal ervoor blijven waken dat de voorstellen
in lijn zijn met de bevoegdheidsverdeling tussen de EU en de lidstaten. Daaruit volgt
dat onderwijs (inclusief de inhoud van het onderwijscurriculum) een nationale bevoegdheid
is waarbij de EU bevoegd is het optreden van de lidstaten te ondersteunen, coördineren
of aan te vullen. Ook zal het kabinet waken dat de autonomie van instellingen direct
of indirect niet wordt aangetast.

In het actieplan is voor Nederland het initiatief voor de «Europees Digitaal Onderwijs
Hub», het meest essentieel. Dit initiatief is ook in lijn met het Nederlandse pleidooi
in de consultatie over dit actieplan20 voor een sterkere ondersteuning van de EU-lidstaten bij de samenwerking en uitwisseling
tussen nationale en regionale actoren en ondersteunende instellingen die betrokken
zijn bij digitaal onderwijs en het beleid op dit terrein. Het kabinet vindt de oprichting
van een «Digital Education Hub» hiervoor een interessant idee, dat nationale ontwikkelingen
kan ondersteunen. Er dient wel goed te worden afgestemd op de besluitvorming over
de initiatieven, en organisatorische vormgeving daarvan, gericht op de realisering
van de Europese Onderwijsruimte (EEA).

Het kabinet stimuleert het ontwikkelen, evalueren en/of doorontwikkelen van «evidence
based» innovatieve (digitale) interventies en leermiddelen. Uitwisseling op EU-niveau
kan hiervoor grote toegevoegde waarde hebben. Het kabinet verwelkomt dan ook de inzet
op het gebruik van het Erasmus+ programma 2021–2027 als een belangrijk middel om de
realisering van dit Actieplan te ondersteunen. Het kabinet heeft de voorstellen voor
dit programma eerder onderschreven21. Behalve met Erasmus+ kan ook synergie worden gezocht met de EU-programma’s voor
innovatie en digitalisering, Horizon Europe en Digital Europe.

Positief is ook de grotere aandacht voor de toepassing van AI en data in onderwijs
dan in het vorige actieplan. Het kabinet acht aandacht voor publieke waarden en regie
op eigen gegevens op dit terrein van groot belang, dat niet alleen tot uiting moet
komen in vaardighedenonderwijs, maar ook in ondersteuning op digitaal bewustzijn.
Op dit gebied moet worden voortgebouwd op de inzichten die al in andere internationale
organisaties zoals de UNESCO en OESO zijn ontwikkeld.

Het kabinet is over het algemeen voorstander van de ontwikkeling van een kader voor
de uitwisseling op Europees niveau van gecertificeerde online content en het verbinden
van bestaande onderwijsplatforms gericht op specifieke onderwijssectoren. Maar het
kabinet acht het niet wenselijk dat deze actie de beoordeling van onderwijsinhoud
met zich zal meebrengen. Het kabinet is met name positief ten aanzien van verkenning
naar de technische randvoorwaarden rond interoperabiliteit, certificering, verificatie,
identificatiemethoden, veilige toegang en overdracht van data. Hoewel op deze gebieden
op EU-niveau al veel gebeurt, en ook wetgeving bestaat (bijv. op het gebied van identiteit
en privacy), valt er nog veel te verbeteren op het gebied van de governance.

Er zijn ook voorgestelde maatregelen die minder aansluiten bij de beleidsbehoeften
van Nederland, maar die voor andere lidstaten grote toegevoegde waarde kunnen hebben.
Zo is het voorstel voor het verbreden van de toegang van scholen tot breedband internet
in de lidstaten van de Europese Unie op het eerste gezicht op dit moment minder relevant
voor Nederland. Echter kunnen ook in Nederland in de toekomst nieuwe behoeften ontstaan,
bijvoorbeeld bij de uitrol van 5G in landelijke gebieden. In algemene zin kunnen maatregelen
omtrent digitale toegang en connectiviteit op meer structurele basis (ook na COVID-19-pandemie)
van meerwaarde zijn voor kwetsbare groepen.

Het kabinet is vooralsnog niet overtuigd van het relatief grote aantal Raadsaanbevelingen
dat in dit actieplan wordt aangekondigd en de onduidelijke status van «gemeenschappelijke
richtlijnen voor leraren en onderwijspersoneel voor het bevorderen van digitale geletterdheid
en aanpakken van desinformatie». De meerwaarde van het formaliseren van samenwerking
in de vorm van Raadsaanbevelingen ten opzichte van de meer praktisch toepasbare en
dynamische uitwisseling van kennis en nationale beleidservaringen tussen beleidsexperts
is in de Nederlandse ervaring maar beperkt. Ook is het nog niet helemaal duidelijk
wat precies wordt beoogd met de gemeenschappelijke richtlijnen die ontwikkeld moeten
worden voor het bevorderen van digitale geletterdheid, wat de doelgroep hierbij is
en hoe deze richtlijnen invulling krijgen. In algemene zin acht het kabinet op dit
gebied differentiatie op type vaardigheden per subgroep van belang en aandacht voor
digitaal bewustzijn omtrent positieve en negatieve implicaties van nieuwe technologieën
zoals AI.

Daarnaast zijn er voor het kabinet belangrijke aspecten onderbelicht in het Commissievoorstel.
Zo wordt het investeren in een Europees kennis- en innovatie-ecosysteem van EdTech
(education technologies) niet genoemd in het voorstel, waar het kabinet voorstander
van is. Hiertoe zijn in de nieuwe EU-programma’s zoals Erasmus+, Horizon Europe en
Digital Europe ook relevante onderdelen opgenomen. De Commissie kan dit vormgeven
middels een EdTech strategie voor Europa. Europese samenwerking op dit gebied is wenselijk
zodat de EU op dit gebied zijn technologische soevereiniteit kan behouden en zo publieke
waarden waaraan in Europa waarde wordt gehecht (w.o. privacy, veiligheid, toegankelijkheid)
beter kunnen worden gegarandeerd, met name ook in relatie tot de grote hoeveelheid
data van leerlingen die kunnen worden gebruikt («learning analytics»). Het is tevens
van belang, omdat in een gezond Europees ecosysteem van EdTech bedrijven de afhankelijkheid
van een beperkt aantal aanbieders en platformen kan verminderen. Gezien het huidige
grote marktaandeel van spelers in de digitale leermiddelenketen, is toetreding tot
deze markt door kleine spelers en startups lastig, met markt- en kwaliteitsverschraling,
minder innovatie en prijsopdrijving tot gevolg. Ook is het wenselijk dat de inkoop-
onderhandelingspositie van onderwijsinstellingen ten opzichte van commerciële aanbieders
van digitale leermiddelen wordt vergroot, waarmee een verlies aan controle en eigenaarschap
en «lock-in»-situaties22 worden voorkomen.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Bij de presentatie en eerste bespreking van het voorstel spraken enkele lidstaten
hun steun uit voor de nadrukkelijke aandacht voor de gevolgen van de COVID-19-pandemie,
voor het ambitieniveau en voor de voorgestelde versterkte dialoog tussen lidstaten
over dit thema. Tevens werd geïnformeerd over de inhoudelijke relatie en financiering
vanuit de toekomstige EU-programma’s die dezelfde looptijd hebben als dit actieplan.

Het Europees Parlement heeft geen rol bij het Actieplan Digitaal Onderwijs, maar heeft
zich in het verleden wel herhaaldelijk positief uitgesproken over het belang van Europese
waarden wanneer het gaat over digitalisering23 en over het belang van digitalisering in het onderwijs en bereidt momenteel ook een
resolutie hierover voor met verwijzing naar het actieplan24.

4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit, proportionaliteit, financiële
gevolgen en gevolgen op het gebied van regeldruk en administratieve lasten

a) Bevoegdheid

De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid is positief. Op grond
van artikel 6, onderdeel e, van het VWEU beschikt de EU over een aanvullende bevoegdheid
op het terrein van onderwijs. Op grond van dit artikel kan de Unie het onderwijsbeleid
van de lidstaten ondersteunen, coördineren of aanvullen.

b) Subsidiariteit

Het kabinet heeft een positieve grondhouding. De voorgestelde maatregelen m.b.t. digitaal
onderwijs kunnen nationaal beleid aanvullen en ondersteunen. Dat zit met name in de
ontwikkeling en gebruik van gemeenschappelijke kaders die bijdragen aan (identificatie
van) doeltreffende oplossingen vanwege de bundeling van krachten op EU-niveau. Verder
zorgt de EU-brede samenwerking voor ontwikkeling, uitwisseling en gebruik van kennis,
«best practices» en instrumenten. Dergelijke uitwisseling en opbouw van kennis wordt
bevorderd door dit op EU-niveau te doen.

Bij een aantal van de voorgestelde initiatieven (in het bijzonder bij de voorgestelde
Raadsaanbevelingen, het uitwisselingsplatform voor online inhoud en de richtlijnen
voor digitale geletterdheid en bestrijden van desinformatie) bestaat het risico dat
wanneer deze op EU-niveau worden ontwikkeld deze niet goed genoeg aansluiten bij de
nationale situatie en beter op lidstaat-niveau kunnen worden uitgevoerd.

c) Proportionaliteit

Het kabinet heeft een positieve grondhouding, met kanttekeningen. De meeste van de
aangekondigde maatregelen zijn geschikt om het nationale beleid te ondersteunen en
gaan daarbij op het eerste gezicht niet verder dan noodzakelijk. Het strategisch plan
draagt bij aan (ontwikkeling van) de duurzame inzetbaarheid van de beroepsbevolking
en helpt hen mee te laten bewegen met de steeds veranderende arbeidsmarkt. De voorgestelde
initiatieven laten daarnaast voldoende ruimte aan de lidstaten. Maatregelen die mogelijk
niet proportioneel zijn, betreffen het creëren van een Europees digitaal onderwijs
content platform en de keuze de tot dus ver gebruikelijke uitwisseling op expert niveau
een formeler karakter te geven. Deze voorstellen lijken op basis van het actieplan
verder te gaan dan noodzakelijk is om het gestelde doel te bereiken, omdat informele
uitwisselingen beter kunnen bijdragen aan het behalen van de doelstellingen.

d) Financiële gevolgen

Uit de mededeling zelf volgen geen directe budgettaire gevolgen. Er worden diverse
fondsen genoemd die kunnen bijdragen aan het behalen van de doelen uit de mededeling,
namelijk het Erasmus-programma, het Europees Sociaal Fonds (ESF), het Europees Fonds
voor regionale ontwikkeling en beleid voor slimme specialisatie, de Connecting Europe
Facility, het programma Digitaal Europa en Horizon Europe. Het kabinet is van mening
dat de benodigde EU-middelen gevonden dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken
financiële kaders van het MFK 2014–2020 en het MFK 2021–2027, en dat deze moeten passen
bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting.

Mogelijke gevolgen voor de nationale begroting worden ingepast op de begroting van
de beleidsverantwoordelijke departementen, conform de regels van de budgetdiscipline.

e) Gevolgen voor regeldruk, administratieve lasten en concurrentiekracht

Over de voorgestelde Europese doelstelling voor het verminderen van het onvoldoende
presteren door 13 en 14 jarige leerlingen op het gebied van computer- en informatiegeletterdheid
tot onder de 15%, die tevens is opgenomen in de mededeling over de EEA, zijn momenteel
geen Nederlandse gegevens voor handen. Een indicator hierover past hiermee niet binnen
de bestaande monitoringskaders. Het voldoen hieraan is op korte termijn niet mogelijk
en op lange termijn hieraan voldoen zou extra financiële kosten met zich meebrengen
aangezien nieuwe statistische informatie verzameld moet worden. In dit verband wordt
verwezen naar het BNC-fiche EEA, waarin specifieker wordt ingegaan op de indicatoren
op onderwijsterrein.