Brief regering : Fiche: Aanbeveling samenwerking inzake operaties Search and Rescue

Nr. 2962 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 5 november 2020

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 9 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).

Fiche: Verordening betreffende asiel- en migratiebeheer (Kamerstuk 22 112, nr. 2956)

Fiche: Verordening vaststelling procedure internationale bescherming, gewijzigd voorstel
(Kamerstuk 22 112, nr. 2957)

Fiche: Verordening inzake screening (Kamerstuk 22 112, nr. 2958)

Fiche: Verordening inzake aanpak situaties van crisis en overmacht (Kamerstuk 22 112, nr. 2960)

Fiche: Gewijzigd voorstel voor Verordening inzake instelling EURODAC (Kamerstuk 22 112, nr. 2960)

Fiche: Aanbeveling inzake legale trajecten voor EU-bescherming (Kamerstuk 22 112, nr. 2961)

Fiche: Aanbeveling samenwerking inzake operaties Search and Rescue

Fiche: Aanbeveling Migratie Paraatheid en Crisis Blauwdruk (Kamerstuk 22 112, nr. 2963)

Fiche: Mededeling EU-regels inzake definitie en preventie van mensensmokkel (Kamerstuk
22 112, nr. 2964)

De Minister van Buitenlandse Zaken, S.A. Blok

Fiche: Aanbeveling samenwerking inzake operaties Search and Rescue

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Aanbeveling (EU) 2020/1365 van de Commissie van 23 september 2020 betreffende samenwerking
tussen lidstaten met betrekking tot operaties die worden uitgevoerd door vaartuigen
die eigendom zijn van of geëxploiteerd worden door particuliere entiteiten met het
oog op opsporings- en reddingsactiviteiten.

b) Datum ontvangst Commissiedocument

23 september 2020

c) Nr. Commissiedocument

C(2020) 6468 final

d) EUR-Lex

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/PDF/?uri=CELEX:32020H136…

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie

Niet opgesteld

f) Behandelingstraject Raad

Raad Justitie en Binnenlandse Zaken

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Justitie en Veiligheid in nauwe samenwerking met het Ministerie van
Infrastructuur en Waterstaat.

2. Essentie voorstel

Deze aanbeveling is onderdeel van de voorstellen inzake migratie en asiel die de Commissie
op 23 september 2020 heeft gepresenteerd 1 en ziet op de samenwerking tussen Lidstaten ten aanzien van operaties uitgevoerd
door schepen van private partijen met het oog op opsporings- en reddingsactiviteiten
(hierna: SAR-operaties).

In de overwegingen van deze aanbeveling zet de Commissie eerst het internationale
verdragsrechtelijke kader inzake het redden van mensenlevens op zee uiteen. Vervolgens
omschrijft de Commissie de situatie op de Middellandse Zee. De Commissie stelt dat
het aantal schepen van private en commerciële actoren dat betrokken is bij SAR-operaties
in dit gebied de afgelopen jaren is toegenomen. Tegelijkertijd signaleert de Commissie
dat de EU en de lidstaten hun SAR-capaciteit hebben versterkt, o.a. via nationale
autoriteiten, operaties onder coördinatie van Frontex of maritieme missies als voorheen
operatie EUNAVFOR MED Sophia. In de aanbeveling stelt de Commissie vast dat zich een
nieuwe praktijk heeft ontwikkeld waarbij schepen van niet-gouvernementele organisaties
(ngo’s) het uitvoeren van SAR-operaties met ontscheping op EU grondgebied als enige
doel hebben. Deze operaties worden uitgevoerd op eigen initiatief van de ngo-schepen,
al dan niet onder coördinatie van nationale Maritieme Reddings Coördinatie Centra
(MRCC). Tevens benadrukt de Commissie dat voorkomen dient te worden dat netwerken
van migrantensmokkelaars of mensenhandelaren misbruik maken van de SAR-operaties uitgevoerd
door schepen van private partijen.

Volgens de Commissie is er vanwege aanwezigheid van deze NGO-schepen behoefte aan
versterkte coördinatie en samenwerking tussen deze schepen en nationale autoriteiten,
zowel die in de kuststaten, de staten van vestiging van de NGO, als die in de vlaggenstaten.
De Commissie onderstreept de noodzaak dat de betreffende private schepen passend geregistreerd
en voldoende uitgerust moeten zijn om te voldoen aan de relevante veiligheid- en gezondheidseisen.
De Commissie geeft een overzicht van een aantal eerdere pogingen tot coördinatie op
deze thematiek, zoals het Commissie Actie Plan van 2017 waarin Italië werd opgeroepen
om een gedragscode op te stellen voor NGO-schepen en het Shared Awareness and De-confliction in the Mediterranean (SHADE MED) van operatie Sophia. Toch constateert de Commissie dat er momenteel een
specifiek kader voor een gecoördineerde aanpak ten aanzien van NGO-schepen ontbreekt.

Lidstaten worden daarom door de Commissie opgeroepen om nauwer/meer samen te werken
op het gebied van SAR-operaties uitgevoerd door schepen van private partijen. Het
doel moet zijn het aantal verdrinkingen op zee te verminderen, veiligheid van de scheepvaart
te borgen en effectief migratiemanagement te bewerkstelligen. Met name vlag- en kuststaten
moeten op regelmatige basis informatie uitwisselen. Lidstaten worden tevens opgeroepen
met elkaar en met de Commissie samen te werken in een interdisciplinaire contactgroep
waar relevante belanghebbenden, zoals EU-agentschappen en, waar dat gepast wordt geacht,
de betrokken private organisaties, ook aan deel kunnen nemen. Het doel van deze contactgroep
is om veiligheid op zee te verbeteren en om er voor te zorgen dat de bevoegde autoriteiten
te allen tijde toegang hebben tot de informatie die zij nodig hebben. Tot slot schrijft
de aanbeveling voor dat de Lidstaten de Commissie tenminste elk jaar van informatie
voorzien over hoe zij uitvoering geven aan deze aanbeveling.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

De essentie van het Nederlands beleid op dit terrein is omvat in de Kamerbrief van
14 januari 2019, evenals meerdere Geannoteerde Agenda’s en verslagen van de JBZ-Raden.2 De verantwoordelijkheden voor SAR-operaties zijn in het internationaal zeerecht verankerd.3 Daaruit volgt de wettelijke taak van een kuststaat om SAR-operaties te coördineren
in diens SAR-zone: Search and Rescue. Het is essentieel dat betrokken schepen de instructies
opvolgen van de verantwoordelijke autoriteiten. Om deze wettelijke taak effectief
te kunnen uitvoeren is een goed functionerende kustwacht noodzakelijk.

Het kabinet onderstreept dat het tegengaan van het verlies van levens op de Middellandse
Zee en de internationaalrechtelijke plicht om mensenlevens op zee te redden te allen
tijde de uitgangspunten blijven. Het kabinet heeft daarom meermaals opgeroepen tot
duidelijke kaders en goede afspraken tussen alle betrokken partijen om tot een normalisatie
van de ontschepingspraktijk op de Middellandse Zee te komen, inclusief het definiëren
en vaststellen van SAR-zones, veilige havens en goed werkende kustwachten met voldoende
capaciteit. De conclusies van de Europese Raad van juni 2018 vormen hierbij het uitgangspunt.4 Deze normalisatie moet bijdragen aan een voorspelbaar en verantwoordelijk mechanisme
voor personen die tijdens een SAR-operatie zijn gered.5

Daarbij is het echter wel zaak dat de activiteiten van schepen met ideële doelstellingen,
die al dan niet op basis van humanitaire gronden in de SAR zones van derde landen
stelselmatig drenkelingen aan boord nemen, niet bijdragen aan het in stand houden
van de criminele activiteiten van mensensmokkelaars die mensenlevens op het spel zetten.6

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet onderschrijft de noodzaak van een nieuwe aanpak voor het ontschepen van
personen die bij opsporing- en reddingsoperaties worden gered, in het bijzonder door
NGO-schepen, maar betwijfelt of deze Aanbeveling daadwerkelijk zal bijdragen aan de
gewenste normalisering van deze praktijken op de Middellandse Zee.

Uitgangspunt voor het kabinet is dat de internationale afspraken en verplichtingen
die staten reeds hebben ten aanzien van SAR in acht worden genomen. In de Aanbeveling
wordt ook verwezen naar de rol van Frontex ten aanzien van SAR-operaties. Het kabinet
had graag gezien dat hierbij werd aangegeven dat deze rol, conform de Verordening
van de Europese Grens en Kustwacht (EGKW), uitsluitend betrekking heeft op grensbewakingsoperaties
en voor wat betreft SAR-activiteiten alleen als deze zich voordoen in dat verband.
Het kabinet zal dan ook in gesprekken over dit samenwerkingsverband duidelijk maken
dat de inzet van Frontex niet specifiek bedoeld is voor SAR-operaties.

Het kabinet merkt op dat wat betreft de interdisciplinaire contactgroep, eerst duidelijk
moet worden wie er deelnemen aan deze groep, alvorens hierover een oordeel kan worden
geveld. Het kabinet wil dan ook graag dat de Commissie verduidelijkt hoe deze contactgroep
zal werken in de praktijk: zo is nog niet duidelijk welke autoriteiten en landen er
in deze contactgroep deel zullen nemen en hoe dit zich verhoudt tot bestaande praktijken.
In de algemene mededeling7 spreekt de Commissie over de expert groep en het identificeren en delen van best practices tussen lidstaten. Het kabinet is benieuwd of en op welke wijze deze worden geïdentificeerd
of worden vastgesteld danwel aanbevolen door deze groep; dit wordt in de Aanbeveling
niet nader uitgewerkt. Wegens bovengenoemde onduidelijkheden betwijfelt het kabinet
of deze aanbeveling daadwerkelijk bij zal dragen aan de gewenste normalisering van
SAR-praktijken op de Middellandse Zee

Tevens plaatst het kabinet vraagtekens bij de eis om tenminste op jaarlijkse basis
te rapporteren aan de Commissie over de implementatie van de aanbeveling. Er wordt
verwezen naar «alle relevante informatie», maar dit is een breed begrip. Het is niet
duidelijk om wat voor informatie het precies gaat en daardoor is het ook lastig om
te bepalen welke informatie moet worden aangeleverd en welke nationale autoriteiten
deze informatie gaan leveren. Het kabinet merkt op dat dergelijke rapportages nuttig
kunnen zijn mits de juiste vragen worden gesteld en het helpt om de situatie op de
Middellandse Zee beter in kaart te brengen. Tevens is het voor het kabinet van belang
dat de Commissie meer duidelijkheid geeft over de bij de rapportage horende financiële
en administratieve lasten. Het kabinet zal deze voorwaarden waar relevant opbrengen.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Waarschijnlijk zal een aantal lidstaten, waaronder met name de lidstaten van eerste
aankomst op de Centraal Mediterrane Route, meer coördinatie op deze thematiek verwelkomen,
waarbij zij overigens zullen insisteren op verdere regulering. Het is de verwachting
dat andere Lidstaten, evenals Nederland, kritisch zullen staan tegenover de aanbeveling
om tenminste jaarlijks te rapporteren aan de Commissie. Mogelijk zullen bepaalde lidstaten
terughoudend zijn om actief deel te nemen aan de interdisciplinaire contactgroep.
Dit brengt immers extra (administratieve) inspanningen met zich. Naar verwachting
zal het Europees Parlement de aanbeveling verwelkomen. Het Europees Parlement heeft
al eerder opgeroepen tot meer capaciteit en coördinatie wat betreft SAR-operaties
uitgevoerd in het Middellandse Zeegebied, ook door niet-statelijke actoren.

4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit, proportionaliteit, financiële
gevolgen en gevolgen op het gebied van regeldruk en administratieve lasten

a) Bevoegdheid

De aanbeveling raakt aan het beleidsterrein van de ruimte van vrijheid, veiligheid
en recht. Op dit beleidsterrein heeft de Unie een gedeelde bevoegdheid met de lidstaten
(zie artikel 4, lid 2, sub j, VWEU). Op grond van artikel 292 van het EU-Werkingsverdrag
is de Commissie bevoegd terzake aanbevelingen vast te stellen. Aanbevelingen zijn
juridisch niet bindend (artikel 288 VWEU). Het kabinet acht dit de juiste rechtsgrondslag
voor deze aanbeveling en heeft dan ook een positieve grondhouding ten aanzien van
de bevoegdheid. Het coördineren en uitvoeren van SAR-operaties betreft een verantwoordelijkheid
voor betrokken nationale autoriteiten.

b) Subsidiariteit

Het kabinet heeft een positieve grondhouding ten aanzien van subsidiariteit. Gelet
op de aanhoudende substantiële aantallen irreguliere migranten en vluchtelingen die
de levensgevaarlijke oversteek vanaf de Noord-Afrikaanse kust naar de EU ondernemen
en de grootschalige secundaire migratie die de open Schengenzone mogelijk maakt, is
een Europese aanpak met een coördinerende rol van de Commissie middels een Aanbeveling
meer geschikt dan optreden door lidstaten (op centraal, regionaal of lokaal niveau)
alleen. Het kabinet erkent dan ook de inspanningen van de Commissie om de samenwerking
tussen Lidstaten op dit terrein te verbeteren.

c) Proportionaliteit

Het kabinet heeft een positieve grondhouding met kanttekeningen ten aanzien van de
proportionaliteit. De aanbeveling heeft als doel om samenwerking tussen Lidstaten
ten aanzien van SAR-operaties uitgevoerd door schepen van private partijen in het
Middellandse Zeegebied te bevorderen. De aanbeveling stelt in essentie dat de samenwerking
tussen Lidstaten moet worden verbeterd. De Aanbeveling gaat daarmee niet verder dan
noodzakelijk. Het instellen van een contactgroep en het rapporteren over de implementatie
van de Aanbeveling (mits de juiste vragen worden gesteld), kan geschikt zijn om het
beoogde doel te bereiken, mits de juiste vragen worden gesteld. Het delen van best practices is op het oog een goede manier om de samenwerking tussen lidstaten op dit onderwerp
te bevorderen, waarbij er voldoende ruimte wordt gelaten aan de lidstaten. Maar, zoals
aangegeven heeft het kabinet wel kritische vragen ten aanzien van de praktische uitwerking
en doeltreffendheid van deze op te richten interdisciplinaire contactgroep.

d) Financiële gevolgen

Aan het voorstel waarin wordt opgeroepen tot meer interdisciplinaire samenwerking
zijn vooralsnog geen financiële consequenties verbonden. Het verzamelen van benodigde
gegevens heeft mogelijk wel financiële gevolgen. Echter, de reikwijdte van de informatieverzameling
is nog niet bekend. Wij zullen de Commissie informeren naar de reikwijdte van de informatieverzameling
en mogelijke administratieve lasten die hieruit voortkomen.

Het kabinet is van mening dat eventueel benodigde financiële middelen primair gevonden
dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken financiële kaders van het MFK 2014–2020
en het MFK 2021–2027 en dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de
jaarbegroting.

Eventuele budgettaire gevolgen zullen worden ingepast op de begroting van de beleidsverantwoordelijke
departementen, conform de regels inzake budgetdiscipline.

e) Gevolgen voor regeldruk, administratieve lasten en concurrentiekracht

Er is geen toename van de regeldruk en administratieve lasten als gevolg van de Mededeling
voorzien. Hierbij wordt wel opgemerkt dat het nog niet duidelijk is hoe veel en wat
voor informatie door lidstaten aangeleverd moet worden bij de Commissie. Mogelijk
volgen hieruit een toename aan administratieve lasten. Het kabinet zal hier voor waken.