Brief regering : Fiche: Verordening vaststelling procedure internationale bescherming, gewijzigd voorstel.

Nr. 2957 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 5 november 2020

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 9 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).

Fiche: Verordening betreffende asiel- en migratiebeheer (Kamerstuk 22 112, nr. 2956)

Fiche: Verordening vaststelling procedure internationale bescherming, gewijzigd voorstel

Fiche: Verordening inzake screening (Kamerstuk 22 112, nr. 2958)

Fiche: Verordening inzake aanpak situaties van crisis en overmacht (Kamerstuk 22 112, nr. 2959)

Fiche: Gewijzigd voorstel voor Verordening inzake instelling EURODAC (Kamerstuk 22 112, nr. 2960)

Fiche: Aanbeveling inzake legale trajecten voor EU-bescherming (Kamerstuk 22 112, nr. 2961)

Fiche: Aanbeveling samenwerking inzake operaties Search and Rescue (Kamerstuk 22 112, 2962)

Fiche: Aanbeveling Migratie Paraatheid en Crisis Blauwdruk (Kamerstuk 22 112, nr. 2963)

Fiche: Mededeling EU-regels inzake definitie en preventie van mensensmokkel (Kamerstuk
22 112, nr. 2964)

De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok

Fiche: Verordening vaststelling procedure internationale bescherming, gewijzigd voorstel.

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Gewijzigd voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement tot het instellen
van een gemeenschappelijke procedure voor internationale bescherming in de EU en tot
intrekking van Richtlijn 2013/32/EU.

b) Datum ontvangst Commissiedocument

23 september 2020

c) Nr. Commissiedocument

COM (2020) 611 final

d) EUR-Lex

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?qid=1601296926815&uri=C…

e) Nr. impact assessment Commissie

Niet opgesteld

f) Behandelingstraject Raad

Raad Justitie en Binnenlandse Zaken

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Justitie en Veiligheid

h) Rechtsbasis

Artikel 78(2)(d) en 79(2)(c) van het Werkingsverdrag van de EU

i) Besluitvormingsprocedure Raad

Gekwalificeerde meerderheid

j) Rol Europees Parlement

Medebeslissing

2. Essentie voorstel

a) Inhoud voorstel

Het voorstel, dat onderdeel is van een serie voorstellen1 van de Commissie op het gebied van asiel en migratie, wijzigt het eerdere voorstel
voor een Procedureverordening2. Over dit voorstel heeft uw Kamer op 26 augustus 2016 een BNC-fiche ontvangen3. Dat BNC-fiche blijft van toepassing op de bepalingen die niet worden gewijzigd in
dit voorstel.

De wijzigingen in dit voorstel hebben vooral betrekking op de grensprocedure en op
vervolgaanvragen. Doel is om, tezamen met het voorstel inzake een screeningsprocedure
aan de grens4 en de terugkeerrichtlijn, een naadloze link te vormen tussen alle fases van het migratieproces:
vanaf de aankomst tot aan de asielprocedure en, waar toepasselijk, de terugkeer. Dit
houdt in dat de grensprocedure in dit voorstel direct volgt op de screeningsprocedure.
Als de asielaanvraag in de grensprocedure wordt afgewezen, kan meteen de grensprocedure
voor terugkeer worden toegepast. Daarnaast worden enkele voorstellen gedaan die lidstaten
de mogelijkheid geven om scherpere regels te stellen over de vraag in welke gevallen
de vreemdeling het recht heeft om op het grondgebied te verblijven, nadat een tweede
of latere asielaanvraag is ingediend.

Aan lidstaten wordt de verplichting opgelegd om bij het afwijzen van een asielaanvraag
tevens een terugkeerbesluit te nemen. Deze moet worden genomen in hetzelfde besluit
als, of in ieder geval tegelijkertijd met, de afwijzende beslissing op de asielaanvraag.

In het voorstel wordt het artikel over de grensprocedure opnieuw geformuleerd. Het
betreft een versnelde asielprocedure aan de grens voor vreemdelingen die niet voldoen
aan de voorwaarden voor toegang. De grensprocedure kan worden toegepast als een asielaanvraag
wordt gedaan aan de buitengrens of in een transitzone, als de aanvrager wordt aangetroffen
in verband met een ongeoorloofde overschrijding van de buitengrens en na de ontscheping
na een zoek- en reddingsoperatie op zee (SAR). In deze gevallen is steeds vereist
dat de asielaanvraag kan worden afgewezen als niet-ontvankelijk of als kennelijk ongegrond.
Asielzoekers die de asielgrensprocedure doorlopen krijgen geen toestemming het grondgebied
van de lidstaat te betreden. In de gevallen waarin vreemdelingen die in aanmerking
komen voor de grensprocedure kunnen worden herplaatst, kan de grensprocedure worden
uitgevoerd in de lidstaat van herplaatsing.

In bovengenoemde gevallen bestaat een verplichting tot het toepassen van de grensprocedure
als de vreemdeling de autoriteiten heeft misleid door valse informatie te verstrekken
of informatie achter te houden, als de vreemdeling om zwaarwegende redenen kan worden
beschouwd als een gevaar voor de nationale veiligheid of de openbare orde van de lidstaten,
als de vreemdeling zich niet onverwijld gemeld heeft, dan wel als de vreemdeling afkomstig
is uit een land waarvoor het inwilligingspercentage blijkens de EUROSTAT-gegevens
lager is dan 20%. Een uitzondering op de verplichting een aanvraag in de grensprocedure
te behandelen, kan worden gemaakt als het betreffende derde land onvoldoende meewerkt
aan de overname van irreguliere migranten.

Ten aanzien van alleenstaande minderjarigen en minderjarigen jonger dan 12 jaar en
hun familieleden kan de grensprocedure alleen worden toegepast, indien de openbare
orde of de nationale veiligheid in het geding is.

De termijn voor de behandeling in de grensprocedure wordt gesteld op twaalf weken,
inclusief het beroep bij de rechtbank. De Verordening stelt expliciet dat hoger beroep
tegen beslissingen van de rechtbank in de grensprocedure niet mogelijk is. Wanneer
een asielaanvraag nog niet is afgehandeld binnen de gestelde termijn krijgt een aanvrager
wel toegang tot het territorium van een lidstaat, om daar de asielprocedure verder
te doorlopen.

De Commissie stelt voor om in de Procedureverordening ook de terugkeerprocedure op
te nemen die volgt op de grensprocedure waarin afwijzend op de asielaanvraag is beslist.
Deze procedure dient eveneens op of in de nabijheid van de grens te worden uitgevoerd.
Indien dit nodig is, mag het terugkeerproces evenwel ook op andere locaties worden
uitgevoerd. Het voorstel bevat ook diverse schakelbepalingen naar de herziene Terugkeerrichtlijn5, die thans nog in onderhandeling is.

Het voorstel introduceert een nieuwe grond om een uitzondering te kunnen maken op
het recht van de vreemdeling om op het grondgebied van de lidstaat te blijven na het
indienen van een tweede asielaanvraag6, namelijk als binnen een jaar na het besluit op de eerste aanvraag een eerste vervolgaanvraag
zonder nieuwe elementen wordt ingediend, louter om de terugkeer te vertragen of te
frustreren. Verder geeft het voorstel lidstaten de mogelijkheid om het rechtmatig
verblijf van de vreemdeling te beperken tijdens de beroepsprocedure.

In het Commissievoorstel van 2016 was opgenomen dat vreemdelingen aan wie een subsidiairebeschermingsstatus
wordt verleend, kunnen doorprocederen voor een vluchtelingenstatus. In het nieuwe
voorstel is tekst opgenomen die doorprocederen tegengaat als de subsidiairebeschermingsstatus
dezelfde rechten en voorzieningen biedt als de vluchtelingenstatus.

b) Impact assessment Commissie

De Commissie heeft geen impact assessment opgesteld.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Het kabinet is van mening dat een versterkt, crisisbestendig Europees asielsysteem
gepaard moet gaan met versterking van de werking van Schengen. Zowel primaire als
secundaire migratie moeten worden aangepakt en terugkeer moet worden bevorderd. Dit
zou, naar de opvatting van het kabinet, onder meer vorm moeten krijgen door goed functionerende
grensprocedures aan de buitengrenzen van de Unie. Voorts is het nodig dat zo spoedig
mogelijk onderscheid wordt gemaakt tussen kansrijke asielzoekers en irreguliere migranten.
Voorts is nodig dat

prikkels om door te reizen naar een andere lidstaat worden weggenomen en dat wordt
voorkomen dat asielzoekers oneigenlijk gebruik kunnen maken van rechten en procedures
om terugkeer te frustreren. Tot slot dient er een balans te zijn tussen enerzijds
de bescherming van de rechten en waarborgen voor de asielzoeker en anderzijds het
belang van een efficiënte asielprocedure en het kunnen realiseren van de effectieve
terugkeer van vreemdelingen die geen bescherming behoeven.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet beoordeelt de voorstellen mede in het licht van de kabinetsvisie op de
Europese asielproblematiek, zoals beschreven in «A Renewed European Agenda on Migration»7. De nieuwe plannen van de Commissie moeten een basis bieden om de tekortkomingen
in beleid en praktijk van het huidige migratie- en asielsysteem aan te pakken. In
dit licht is het kabinet in beginsel positief over de voorstellen van de Commissie.
Niettemin worden een aantal nieuwe modaliteiten voorgesteld die opnieuw tot mazen
in procedures kunnen leiden met alle risico’s op misbruik van dien.

Het kabinet staat positief tegenover de voorgestelde verplichting om een afwijzend
besluit op de asielaanvraag gepaard te laten gaan met het terugkeerbesluit. Dit is
al de Nederlandse praktijk, maar wordt de norm voor alle lidstaten. Dit gaat vertraging
van het terugkeerproces tegen en draagt bij aan het tegengaan van ongewenste secundaire
migratie.

Ten aanzien van de grensprocedure is het kabinet van mening dat deze in principe van
toepassing zou moeten zijn bij iedere overschrijding van de buitengrens waarbij niet
wordt voldaan aan de voorwaarden voor toegang en een asielverzoek wordt ingediend.
De Schengengrenscode (SGC) verplicht de lidstaten immers te verzekeren dat vreemdelingen
die niet voldoen aan de voorwaarden voor toegang niet het grondgebied betreden. Dit
ziet ook op vreemdelingen die een asielverzoek aan de buitengrens indienen. Het kabinet
meent dan ook dat de norm van een inwilliggingspercentage van asielaanvragen 20% te
laag is. Ten aanzien van de voorgestelde uitzonderingscategorieën is het kabinet van
mening dat moet worden voorkomen dat het op voorhand expliciet uitzonderen van groepen
van wie het asielverzoek in de grensprocedure kan worden beoordeeld, calculerend gedrag
aanmoedigt en kan leiden tot systematisch misbruik van procedures. Nederland zal inzetten
op humane opvang conform Europese en Internationale standaarden in de grensprocedure.

Het beperken van de rechtsmiddelen in de grensprocedure tot één instantie, waarmee
na de beslissing van de rechtbank geen hoger beroep meer openstaat, lijkt bij te kunnen
dragen aan snellere procedures EU-breed. Dit is conform Unierecht. Het kabinet steunt
dit voorstel dan ook.

Het kabinet is positief over de strekking van het voorstel voor de grensprocedure
voor terugkeer. Dit bundelt de bepalingen met betrekking tot de grensprocedure en
benadrukt het dat terugkeer het sluitstuk is van een asielprocedure die niet leidt
tot het verlenen van een vergunning. Het kabinet steunt het opnemen van de grensprocedure
in de Procedureverordening, ook omdat er hierdoor geen risico ontstaat dat deze procedure
zou botsen met de herziening van de Terugkeerrichtlijn waarvan de uitkomst nog ongewis
is. Opname van dit artikel in de Verordening maakt echter wel dat de grondslagen voor
terugkeermaatregelen, inclusief uitzettingsdetentie, in meerdere instrumenten worden
verwerkt8. Op onderdelen behoeft het voorstel volgens het kabinet dan ook verduidelijking om
de juridische en praktische uitvoerbaarheid te waarborgen.

Het kabinet heeft tijdens de voorgaande onderhandelingen met nadruk aandacht gevraagd
voor een effectieve behandeling van vervolgaanvragen en verwelkomt de inspanningen
van de Commissie om hierin te faciliteren. Het kabinet begrijpt echter niet waarom
het recht een eerste opvolgende aanvraag hier te lande af te wachten alleen kan worden
onthouden als de opvolgende aanvraag binnen een jaar na de beslissing op de eerste
asielaanvraag is ingediend. Dit kan er juist toe leiden dat vreemdelingen na afwijzing
van hun asielaanvraag langer dan een jaar zullen wachten met het indienen van een
vervolgaanvraag. Voldoende zou moeten zijn dat de (eerste) opvolgende aanvraag is
ingediend ter frustratie van de terugkeer en niet is onderbouwd met nieuwe feiten
en omstandigheden. De voorstellen ten aanzien van het beperken van het rechtmatig
verblijf tijdens de beroepsprocedure nadat een vervolgaanvraag is afgewezen, zijn
in lijn met eerdere inbreng van Nederland en het kabinet steunt deze voorstellen,
maar zal tijdens de besprekingen wel oog houden voor de uitvoerbaarheid ervan.

Het kabinet mist een voorziening die het voor lidstaten mogelijk maakt de beslistermijnen
te verlengen in geval van onvoorziene omstandigheden. Ook in de voorstellen voor de
Verordening Migratiecrises en Overmacht ontbreekt een dergelijke regel.

Het kabinet steunt het overnemen van de tekst die in de onderhandelingen over het
voorstel van 2016 door Nederland naar voren is gebracht inzake het niet doorprocederen
nadat subsidiaire bescherming is verleend. Dit is in lijn met de ratio van het Nederlandse
éénstatusstelsel, waarbij geen onderscheid wordt gemaakt in de rechten en voorzieningen
die worden toegekend aan een erkend vluchteling of een persoon die subsidiaire bescherming
geniet.

Hiermee is het bezwaar van Nederland op het oorspronkelijk voorstel van 2016 komen
te vervallen.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Lidstaten hebben voorzichtig positief gereageerd op de nieuwe voorstellen van de Commissie
voor het Asiel- en Migratiepakket. Het is echter wel al duidelijk dat de huidige voorstellen
nog niet direct tot overeenstemming zullen leiden. De introductie van een verplichte
grensprocedure ligt gevoelig bij met name de zuidelijke lidstaten en bij sommige lidstaten
met een lange landsgrens. Andere lidstaten zijn juist wel voor een verplichte grensprocedure.
Lidstaten zullen tijdens de onderhandelingen mogelijk dezelfde standpunten innemen
als tijdens de eerdere onderhandelingen.

Het EP heeft zich nog niet uitgesproken over het voorstel, maar de partijen hebben
over het algemeen aandacht voor de capaciteit en crisisbestendigheid. Ook hechten
woordvoerders veel waarde aan het waarborgen van de fundamentele rechten van de vreemdeling.

4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

a) Bevoegdheid

Het voorstel is gebaseerd op de artikelen 78, lid 2, onder d, en 79, lid 2, onder c,
van het VWEU. Deze artikelen geven de EU de bevoegdheid om volgens de gewone wetgevingsprocedure
maatregelen vast te stellen betreffende gemeenschappelijke procedures voor toekenning
of intrekking van de uniforme status van asiel of van subsidiaire bescherming en betreffende
illegale immigratie en illegaal verblijf als onderdeel van een gemeenschappelijk asiel-
en immigratiebeleid. Het kabinet acht dit de correcte rechtsbasis. De Unie en de lidstaten
hebben namelijk een gedeelde bevoegdheid ten aanzien van de ruimte van vrijheid, veiligheid
en recht (zie artikel 4, lid 2, onder j, VWEU).

b) Subsidiariteit

Het kabinet heeft een positief oordeel ten aanzien van de subsidiariteit. Het kabinet
stelt zich op het standpunt, dat het thema migratie een Europese uitdaging is die
om Europese antwoorden vraagt. Het doel van de voorgestelde Verordening is te waarborgen
dat de asielaanvraag van een asielzoeker in een asielprocedure wordt beoordeeld waarvoor
dezelfde regels gelden, ongeacht de lidstaat waar de asielzoeker zijn asielaanvraag
heeft ingediend. Om die reden kan dit alleen op EU-niveau worden gewaarborgd. Ook
de met het onderhavige voorstel beoogde naadloze koppeling tussen alle fases van het
migratieproces vereist geharmoniseerde procedures. De doelstellingen van het voorstel
kunnen niet door de lidstaten afzonderlijk worden verwezenlijkt, omdat verschillen
tussen de lidstaten in wetgeving zullen leiden tot prikkels voor asielshopping en
secundaire migratie.

c) Proportionaliteit

Ten aanzien van de proportionaliteit van de onderdelen die in dit wijzigingsvoorstel
worden geregeld, is het oordeel positief. Deze voorstellen reiken niet verder dan
noodzakelijk om het beoogde doel te bereiken. Het kabinet is van mening dat een versterkt,
crisisbestendig Europees asielsysteem gepaard moet gaan met versterking van de werking
van Schengen. Om deze reden is bindende wetgeving nodig, met name waar het om de uniforme
toepassing van de grensprocedure gaat. Een Verordening is hiervoor het juiste instrument.
Het kabinet acht de voorgestelde maatregelen geschikt, zo zal bijvoorbeeld de keuze
om een afwijzend besluit op de asielaanvraag gepaard laten gaan met het terugkeerbesluit
bijdragen aan een snelle en goed functionerende grensprocedure aan de buitengrenzen.
Wel had het kabinet ten aanzien van de grensprocedure liever een meer verplichtend
karakter gezien. Het kabinet is van mening dat de voorstellen niet verder gaan dan
noodzakelijk om het doel, het harmoniseren en stroomlijnen van de procedures aan de
grens, te bereiken, omdat deze ten eerste aansluiten bij de verplichtingen uit de
Schengengrenscode en ten tweede omdat gelijke behandeling voor asielzoekers en het
ontmoedigen van secundaire migratie een eenduidige asielpraktijk binnen de Unie vereisen.

Het kabinet merkt op dat in het fiche voor het voorstel uit 2016 een deels positief
en deels negatief oordeel heeft gegeven, omdat het oorspronkelijk Commissievoorstel
op onderdelen te gedetailleerd is. Het kabinet zal op dit punt alert blijven. In de
onderhandelingen zijn inmiddels veel van de Nederlandse bezwaren ondervangen.

5. Financiële implicaties, gevolgen voor regeldruk en administratieve lasten

a) Consequenties EU-begroting

De Europese Commissie geeft aan dat lidstaten gebruik kunnen maken van de fondsen
die in de nationale programma’s zijn gealloceerd onder het AMIF en het nieuwe AMF.
EASO en Frontex kunnen lidstaten binnen hun bestaande mandaat ondersteunen.

Het kabinet is van mening dat de financiële middelen gevonden dienen te worden binnen
de in de Raad afgesproken financiële kaders van het MFK 2014–2020 en het MFK 2021–2027
en dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting.

b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of decentrale
overheden

Eventuele budgettaire gevolgen voor de nationale begroting, zullen worden ingepast
op de begroting van de beleidsverantwoordelijke departementen, conform de regels inzake
budgetdiscipline.

c) Financiële consequenties (incl. personele) voor bedrijfsleven en burger

Geen

d) Gevolgen voor regeldruk/administratieve lasten voor rijksoverheid, decentrale overheden,
bedrijfsleven en burger

Ten aanzien van het oorspronkelijke voorstel uit 2016 uitte het toenmalig kabinet
dat het voorstel op onderdelen nog zou worden aangepast. Daarom was op basis van enkel
het voorstel nog niet een exact oordeel over de administratieve lasten te geven. Deze
situatie is nog niet gewijzigd, omdat het wetsvoorstel nog niet definitief is. Het
onderhavige voorstel betreft een aanpassing van procedures die reeds elders zijn geregeld.
De verwachting is daarom dat dit specifieke voorstel niet zal leiden tot meer regeldruk.

e) Gevolgen voor concurrentiekracht

Er zijn geen gevolgen voor de concurrentiekracht.

6. Implicaties juridisch

a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid
(inclusief toepassing van de lex silencio positivo)

De verordening heeft rechtstreekse werking. Ter uitvoering van de verordening zullen
de Vreemdelingenwet 2000 en onderliggende regelgeving moeten worden aangepast na aanname
van deze verordening

b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling daarvan

Niet van toepassing op dit voorstel.

c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum
inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met commentaar t.a.v. haalbaarheid

De datum van inwerkingtreding is opgenomen in het voorstel van 2016. Volgens dat voorstel
treedt de Verordening in werking op de twintigste dag na publicatie in het Publicatieblad
van de Europese Unie. Zes maanden na deze inwerkingtreding zal de verordening van
toepassing zijn. De genoemde termijn van zes maanden na inwerkingtreding wordt onvoldoende
geacht, gelet op het ingrijpende karakter van sommige voorstellen op de nationale
asielprocedure en ook op de samenhang met andere aanpassingen die lidstaten moeten
doorvoeren naar aanleiding van andere wetgevende voorstellen die de Commissie heeft
gepresenteerd op het vlak van asielbeleid. De in de Raadstekst overeengekomen termijn
van twee jaar wordt wel voldoende geacht.

d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling

Niet van toepassing ten aanzien van dit voorstel.

e) Constitutionele toets

Niet van toepassing

7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving

a) Uitvoerbaarheid

De voorgestelde maatregelen in de nieuwe Verordening leveren een aanpassing op van
de werkwijze zoals voorgesteld in het voorstel van 2016. Voor de uitvoering is in
de eerste plaats de migratieketen verantwoordelijk. Het gehele voorstel zal uiteindelijk
gevolgen hebben voor de uitvoeringspraktijk. In de besprekingen van het voorstel zal
het kabinet erop alert zijn of de voorstellen praktisch uitvoerbaar zijn. Verder wordt
benoemd dat dit voorstel ook aanpassingen in de geautomatiseerde systemen met zich
meebrengt.

b) Handhaafbaarheid

Handhaving met betrekking tot dit voorstel valt binnen de algemene kaders voor de
migratieketen. Het kabinet verwacht geen ingrijpende consequenties.

8. Implicaties voor ontwikkelingslanden

Geen.