Brief regering : Nadere toelichting over de systematiek van de autonome vergroening

Nr. 79
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 4 november 2020

Zoals tijdens het wetgevingsoverleg van 2 november jl. (Kamerstuk 35 572, nr. 78) toegezegd treft u in deze brief, mede namens de Minister van Financiën, een nadere
toelichting aan over de systematiek van de autonome vergroening en enkele vragen die
Kamerleden hierover hebben gesteld.

De systematiek van de autonome vergroening

De CO2-uitstoot van de personenauto vormt de grondslag van de bpm. Voor conventionele auto’s
en plug-in hybrides gelden aparte tarieven en voor emissievrije auto’s geldt een bpm-vrijstelling
tot en met 2024. Wanneer de gemiddelde CO2-uitstoot van nieuwverkochte conventionele personenauto’s daalt, daalt de grondslag
van de bpm en daarmee de belastinginkomsten. De CO2-uitstoot van conventionele auto’s heeft daarmee direct invloed op de belastingopbrengst.

De ontwikkeling van de CO2-uitstoot van conventionele personenauto’s wordt sterk beïnvloed door de Europese
CO2-normen. In 2015 was de Europese fabrikantennorm 130 g/km. Voor 2021 is deze norm
vastgesteld op gemiddeld 95 g/km. Na 2021 worden de normen nog strenger. De gemiddelde
CO2-emissies van nieuwe, in de EU geregistreerde personenauto's zullen in 2025 15%
en in 2030 37,5% lager moeten liggen dan de emissiegrenswaarden die voor 2021 gelden.
Deze Europese normen zorgen ervoor dat fabrikanten jaarlijks gemiddeld nieuwe CO2-zuiniger automodellen op de markt brengen.

De autonome vergroening is de verwachte gemiddelde afname van de CO2-uitstoot van de conventionele personenauto’s als gevolg van de technologische ontwikkeling
die gedreven wordt door de Europese normen. De emissievrije auto’s en plug-in hybrides
zijn uiteraard wel van belang voor de te behalen Europese normen, maar die auto’s
worden niet meegenomen in de inschatting van de verwachte autonome vergroening bij
conventionele auto’s en de aanpassing van de bpm-tabel. Het is dus niet zo dat conventionele
auto’s zwaarder worden belast om de groei van emissievrije auto’s en plug-in hybrides
budgettair op te vangen.

De aanpassing van de bpm-tabel met de verwachte gemiddelde CO2 ontwikkeling van conventionele auto’s is uitsluitend bedoeld om te voorkomen dat
de grondslag van de bpm wordt uitgehold door voortschrijding van de techniek voor
de conventionele auto’s, waarmee de opbrengst van de bpm zou teruglopen. De bpm-tabel
wordt aangepast om deze technologische ontwikkeling voor conventionele auto’s te reflecteren.
Er is daarmee geen additionele budgettaire opbrengst beoogd niettegenstaande afwijkingen
die kunnen ontstaan op het niveau van individuele modellen.

Aanpassing van de bpm tabel in verband met de verwachte gemiddelde CO2 ontwikkeling van nieuwe conventionele auto’s gebeurt al sinds de bpm wordt gebaseerd
op CO2-uitstoot (sinds 2009). In de eerste jaren werd de bpm-tabel gecorrigeerd voor deze
vergroening met 2,8%. In de Wet uitwerking Autobrief I (2012–2015) bedroeg dit percentage
3,4%1 en in de Wet uitwerking Autobrief II (periode 2015–2020) ging het om gemiddeld 3,7%.
Voor het jaar 2021 wordt rekening gehouden met vergroening van 4,2%, gebaseerd op
het onderzoek van TNO. In de memorie van toelichting bij deze wetsvoorstellen is terug
te vinden dat de aanpassing van de bpm tabel ook is geboekt met een budgettaire opbrengst
van nul2.

De leden Lodders en Omtzigt vragen hoe het kan dat op individueel niveau bij bestaande
modellen de bpm-stijging zo ver kan uitschieten. Dat is onvermijdelijk gegeven dat
de gemiddelde verwachte ontwikkeling van de CO2-uitstoot het uitgangspunt vormt. Bestaande modellen waarvan de CO2-uitstoot gelijk blijft, zullen in 2021 met een hogere bpm worden belast dan ditzelfde
model in 2020. Door de progressiviteit van de bpm-tabel kan dit om een grote (procentuele)
stijging gaan. Daar zullen echter ook andere individuele nieuwe modellen tegenover
staan die zuiniger worden waar de belasting lager op uitvalt. De maatregel is dan
ook wederom ingeboekt met een budgettaire opbrengst van nul euro. Indien geen rekening
zou worden gehouden met de autonome vergroening via aanpassing van de bpm-tabel zou
er een lastenkaderrelevante budgettaire derving van circa € 315 miljoen structureel
ontstaan.

Zoals hierboven aangegeven wordt de systematiek van autonome vergroening al jaren
toegepast. Bij de uitwerking van het Klimaatakkoord is er dan ook van uitgegaan dat
het corrigeren van de grondslag van de bpm voor de verdere autonome vergroening bij
conventionele auto’s ook in de periode 2021–2025 zou plaatsvinden, Dit uitgangspunt
werkt door in de berekening van zowel de CO2-effecten als de budgettaire effecten van het Klimaatakkoord. De fiscale stimuleringsmaatregelen
zijn vorig jaar verwerkt in de Wet fiscale maatregelen Klimaatakkoord (Kamerstuk 35 304). Hierdoor was een aparte Wet uitwerking Autobrief III niet meer nodig. Wel is toen
aangegeven dat de autonome vergroening voor de jaren 2020–2025 nog wettelijk geregeld
moest worden.

De daadwerkelijke ontwikkeling van de bpm-grondslag vs. verwachte autonome vergroening
en de bpm-opbrengst

Het lid Omtzigt geeft aan dat de ontwikkeling van de werkelijke CO2-uitstoot de laatste jaren anders was dan de verwachte autonome vergroening. De heer
Omtzigt vraagt hierop te reflecteren en hoe dit zich verhoudt tot de verwachte autonome
vergroening voor komend jaar. De aanpassing van de bpm-tabel berust op een voorspelling
van de te verwachten gemiddelde CO2-uitstoot van de conventionele auto’s op basis van de technologische ontwikkeling.
De werkelijke gemiddelde CO2-uitstoot van nieuwe conventionele auto’s kan anders zijn, omdat meerdere factoren
daar invloed op hebben. Zo zijn de fiscale prikkels van belang, maar ook het aanbod,
gedragseffecten als gevolg van relatieve prijsveranderingen of veranderende consumentenvoorkeuren.
Daarnaast wordt de totale bpm-opbrengst ook bepaald door (de fluctuaties in) het totaal
aantal nieuwverkopen. De ontwikkeling van de totale bpm-opbrengst en het totaal aantal
nieuw verkochte personenauto’s vanaf 2010 is in figuren 1 en 2 weergeven.

Figuur 1 Totale bpm-opbrengst in miljoenen euro’s

Figuur 2 Totaal aantal nieuw verkochte personenauto’s

Autofabrikanten waren in de periode tot 2015 vanuit EU verplicht de gemiddelde CO2-uitstoot van nieuwe auto’s terug te brengen tot 130 g/km. In het vaststellen van
de bpm-tabellen is om die reden destijds rekening gehouden met een stapsgewijze daling
van de CO2-uitstoot richting 130 g/km in 2015. De gemiddelde CO2-uitstoot van nieuwe auto’s daalde EU-breed echter sneller, naar ongeveer 120 g/km
in 2015. Mede door nationale fiscale prikkels voor zuinige en emissievrije auto’s
daalde de gemiddelde CO2-uitstoot van nieuwe conventionele auto’s in Nederland bovendien nog veel sneller
dan in de rest van Europa naar ongeveer 107 g/km in 2015 (de CO2-uitstoot van alle nieuwverkochte personenauto’s daalde naar 102 g/km).). In de periode
tot 2015 is, vanwege die sterkere daling van de gemiddelde CO2-uitstoot dan verondersteld en verwerkt in de bpm-tabellen, de bpm-opbrengst gedaald,
zelfs ondanks de relatief hoge verkoopaantallen in die jaren.

In de laatste jaren is de bpm-opbrengst weer toegenomen. Consumenten kozen in die
periode voor zwaardere auto’s en voor auto’s met meer motorvermogen. Dit leidt tot
stijging van de bpm-opbrengst. De fabrikanten zijn nu nog ver verwijderd van de Europese
norm in 2021. Dit geeft fabrikanten een sterke prikkel om in 2021 de verkoop van auto’s
met een lagere CO2-uitstoot te bevorderen ten opzichte van auto’s met een hogere uitstoot De verwachting
is dat fabrikanten in 2021 nog een flinke inhaalslag zullen maken in het op de markt
brengen van nieuwe conventionele auto’s met een lagere CO2 uitstoot, naast nieuwe emissievrije auto’s en plug-in hybrides om flinke boetes te
voorkomen.

Daarnaast is door het lid Lodders gevraagd om met voorbeelden inzicht te geven in
de bpm-stijging per type auto. Helaas is dit niet mogelijk omdat niet bekend is wat
de CO2-waarde van nieuwe individuele auto’s per 2021 gaat worden. Autofabrikanten introduceren
immers met grote regelmaat nieuwe (uitvoeringen) van hun modellen, ook gedurende het
jaar. Wanneer een specifieke auto zoals verkocht in 2020 niet zuiniger wordt en in
exact dezelfde vorm wordt verkocht in 2021, dan zal de bpm op die auto stijgen door
de aanscherping van de bpm-tabel. Afhankelijk van de CO2-uitstoot kan dat gaan om
een stijging van circa 15–35%. Met name voor auto’s met een CO2-uitstoot rond de grensovergangen in de bpm-tabel kan de stijging aanzienlijk zijn.
Dit is inherent aan de progressiviteit van de huidige bpm-tabel. Deze progressiviteit
is een politieke keuze. Gemiddeld is echter de verwachting dat de gemiddelde CO2-uitstoot van nieuw verkochte conventionele personenauto’s in 2021 met 4,2% zal dalen.
Van bestaande modellen waarvan de CO2-uitstoot niet wijzigt zal de bpm dus toenemen. En hier staat dus tegenover dat voor
andere nieuwe modellen de CO2-uitstoot sterker zal dalen dan met 4,2% ten opzichte van het vorige model en daarmee
ook de bpm zal dalen. Dat volgt uit het onderzoek van TNO naar de verwachte autonome
vergroening voor 2021.3

De verwachting is dat de conventionele auto’s daadwerkelijk zuiniger worden. Dat wil
zeggen dat de modellen die in 2021 worden verkocht gemiddeld zuiniger zullen zijn
dan de voorgaande modellen. Komt de uitstoot van een in 2021 aangeboden model precies
4,2% lager uit dan in 2020 dan blijft de bpm-stijging beperkt tot de inflatiecorrectie.
Daalt de uitstoot met meer dan 4,2% dan zal de bpm (afgezien van de inflatiecorrectie)
lager uitkomen ten opzichte van 2020.

Onderzoek autonome vergroening 2021

Het lid Omtzigt vraagt in te gaan op het autonome vergroeningspercentage 4,2% in het
benzine – en dieselsegment zonder elektrische auto’s erin te mengen.

TNO schat op basis van de huidige beschikbare gegevens dat de gemiddelde CO2-uitstoot van nieuw verkochte conventionele personenauto’s in 2021 met 4,2% zal dalen.
De toename van de verkopen van emissievrije auto’s en plug-in hybrides zijn dus geen
onderdeel van dit percentage. Daarmee is uitgesloten dat de ingroei van deze auto’s
budgettair worden opgevangen door de conventionele auto’s.

In het onderzoeksrapport merkt TNO terecht op dat de schatting van de gemiddelde CO2-uitstoot in 2021 met grote onzekerheid is omgeven. Dat komt omdat de verkoopaantallen
en marktsamenstelling door de coronacrisis erg onzeker zijn, zowel in 2020 als in
2021. Desondanks concludeert TNO dat een gemiddelde daling van 4,2% de best mogelijke
schatting is. Dit percentage acht ik dan ook realistisch, mede gelet op het gegeven
dat er voor de sector nog een flinke inhaalslag nodig is om aan de voorgenoemde Europese
norm van 2021 te kunnen voldoen (95 gram).

De bpm en verjonging van het wagenpark

Het lid Van Otterloo vraagt hoe het gaat met de vergroening van het wagenpark aangezien
een hogere bpm het ook minder aantrekkelijk maakt om een nieuwe auto aan te schaffen.
Verjongen van het wagenpark is geen doel op zich van dit kabinet. De afspraken in
het Klimaatakkoord zijn gericht op het versnellen van de transitie naar een volledig
emissievrij wagenpark. Hierbij maakt het kabinet gebruik van de combinatie van ontmoedigen
en stimuleren. Daarnaast is de systematiek van de bpm (progressieve tabel en op CO2 gebaseerd) erop gericht om de automobilist maximaal te prikkelen over te gaan op
de aanschaf van een zuiniger auto. De systematiek van de bpm- gecombineerd met de
fiscale stimuleringsmaatregelen voor emissievrije voertuigen prikkelt de automobilist
over te gaan op de aanschaf van een emissievrije auto c.q. een zuiniger auto. Het
verlagen van de bpm, met als doel het wagenpark te verjongen, werkt contraproductief.
Verjonging zonder prikkel om zuinigere auto’s aan te schaffen maakt onzuinige voertuigen
juist weer aantrekkelijker en heeft zo een negatieve impact op de effectiviteit van
de maatregelen voor de transitie naar emissievrij rijden.

Bijtelling voor zonnecelauto’s

Tot slot heeft het lid Alkaya gevraagd hoe het kabinet het recente advies (bijvoorbeeld
voor een maximumbedrag voor bespaarde ton CO2-uitstoot) van de Algemene Rekenkamer bij de lagere bijtelling voor zonnecelauto’s
heeft betrokken. In het Klimaatakkoord is een nieuw fiscaal stimuleringspakket voor
emissievrije personenauto’s afgesproken voor de periode 2020–2025. Het kabinet stimuleert
de verkoop van emissievrije personenauto’s, omdat de transitie naar een emissievrij
wagenpark noodzakelijk is voor het behalen van de doelen van het klimaatakkoord van
Parijs. De CO₂-uitstoot van personenauto’s bedroeg in 2019 circa 10% van de totale
broeikasgasemissies in Nederland. Als de hele vloot emissievrij is, dan verdwijnt
deze uitstoot geheel.

In lijn met de marktontwikkelingen, wordt de fiscale stimulering richting 2025 stapsgewijs
versoberd en steeds meer gericht op de lagere segmenten. Onderdeel van het stimuleringspakket
is de korting in de bijtelling. De ontwikkeling van waterstof- en zonnecelauto’s is
nog pril. Daarom is in het Klimaatakkoord afgesproken dat, in tegenstelling tot emissievrije
auto’s met een accupakket, de korting in de bijtelling voor deze type emissievrije
auto’s niet wordt gemaximeerd tot een bepaalde cataloguswaarde. Overigens wordt ook
voor zonnecelauto’s de korting op het bijtellingspercentage de komende jaren verder
versoberd. De Algemene Rekenkamer kijkt in haar rapporten terug naar de periode 2018–2019
en doet geen uitspraken over het stimuleringspakket dat in het Klimaatakkoord is afgesproken.
Het recente advies van de Algemene Rekenkamer is daarom niet betrokken bij bijtellingsmaatregel
voor zonnecelauto’s, maar de in het Klimaatakkoord afgesproken stapsgewijze versobering
van het fiscale stimuleringspakket komt overeen met de aanbevelingen die de Algemene
Rekenkamer in haar rapport heeft gedaan.

De Staatssecretaris van Financiën,
J.A. Vijlbrief