Brief regering : Werking en verantwoording artikel 2 Financiële-verhoudingswet

Nr. 8
BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 30 oktober 2020

Naar aanleiding van vragen van het lid Sneller over de verankering van artikel 2 van
de Financiële-verhoudingswet tijdens het debat over de Voorjaarsnota 2020 van 1 juli
jongstleden1 en vragen van het lid van der Graaf over de uitvoering van de motie van de leden
Van der Graaf en Van der Molen (Kamerstuk 35 300 VII, nr. 46) tijdens het AO Financiële Verhoudingen van 2 juli jongstleden2 stuur ik u hierbij, mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
een brief over de werking en verantwoording van artikel 2 van de Financiële-verhoudingswet.

In het Algemeen Overleg Financiële Verhoudingen van 2 juli jongstleden is daarnaast
gevraagd naar de invulling van de motie Van der Graaf/Van der Molen met betrekking
tot informatie over de effecten van Rijksbeleid op de gemeentefinanciën.

In deze brief leg ik, naar aanleiding van uw vragen, uit hoe invulling wordt gegeven
aan artikel 2 van de Financiële Verhoudingswet en in het verlengde daarvan de wijze
waarop de gevraagde informatie over financiële effecten wordt verstrekt. Alvorens
daartoe over te gaan schets ik de context van de financiële en bestuurlijke verhoudingen,
waarvan artikel 2 deel uitmaakt.

Financiële en bestuurlijke verhoudingen Rijk en medeoverheden

Het Rijk doet voor de realisatie van tal van beleidsdoelen een beroep op de inzet
van medeoverheden. De medeoverheden hebben niet alleen een eigen verantwoordelijkheid
en keuzevrijheid, zij zijn tevens onmisbaar bij het realiseren van veel rijksbeleid.
Er is dus vaak sprake van wederzijdse afhankelijkheden tussen Rijk en medeoverheden.
Zo laat de coronacrisis bijvoorbeeld zien hoe belangrijk medeoverheden zijn voor de
dienstverlening aan burgers en ondernemers: van zorg tot openbaar vervoer, begeleiding
naar werk en toezicht en handhaving, tot het in stand houden van sport en cultuurvoorzieningen.

Voor de financiële en de bestuurlijke inrichting vloeit hieruit voort dat deze zo
moet zijn vormgegeven dat een juist evenwicht tussen decentrale en centrale verantwoordelijkheden
tot stand komt en gehandhaafd blijft. Een goede invulling van die wederzijdse afhankelijkheid
vereist dat medeoverheden kunnen vertrouwen op eigen kracht. Tegelijkertijd moet de
financiële verhouding tussen Rijk en medeoverheden hieraan een bijdrage leveren.

De Financiële-verhoudingswet heeft als doel de financiële betrekkingen tussen het
Rijk en provincies en gemeenten te regelen. Echter, het gaat om meer dan alleen de
financiële verhoudingen, het gaat ook om interbestuurlijke samenwerking. Naast de
wettelijke bepalingen zijn er daarom ook frequent bestuurlijke overleggen tussen medeoverheden
en het Rijk. Kortom, de Financiële-verhoudingswet is slechts een onderdeel van het
samenspel van de interbestuurlijke samenwerking.

Artikel 2 in de Financiële-verhoudingswet

De Financiële-verhoudingswet regelt de financiële verhoudingen tussen het Rijk en
gemeenten en provincies. De bekostiging van wijzigingen in het takenpakket van de
medeoverheden is geregeld in artikel 2 van deze wet. Artikel 2 bepaalt dat: «Indien beleidsvoornemens van het Rijk leiden tot een wijziging van de uitoefening
van taken of activiteiten door provincies of gemeenten, wordt in een afzonderlijk
onderdeel van de bijbehorende toelichting met redenen omkleed en met kwantitatieve
gegevens gestaafd, welke de financiële gevolgen van deze wijziging voor de provincies
of gemeenten zijn. In de toelichting wordt tevens aangegeven via welke bekostigingswijze
de financiële gevolgen voor de provincies of gemeenten kunnen worden opgevangen. Over
de toepassing van het eerste en tweede lid vindt tijdig overleg plaats met Onze Ministers.» Onze Ministers verwijst hier naar de fondsbeheerders, de Minister van BZK en de Minister
van Financiën3.

Hierbij dient opgemerkt te worden dat dit niet uitsluitend betrekking heeft op wettelijke
taken, maar ook op andere vormen van beleid. Verder geldt uiteraard dat in beginsel
bij taakintensiveringen (door beleidsvoornemens van het Rijk) de daarmee gemoeide
kosten worden gecompenseerd door het Rijk. Het Rijk kan echter ook met redenen omkleed
besluiten dat een andere bekostigingswijze meer aangewezen is, of besluiten om niet
tot aanvullende bekostiging over te gaan.

Een alternatieve bekostigingswijze kan bijvoorbeeld meer aangewezen zijn als het een
dienst betreft die de overheid voor de burger verzorgt en die middels een heffing
wordt bekostigd. Een andere reden om niet expliciet tot aanvullende bekostiging over
te gaan kan zijn dat de extra kosten reeds verwerkt zijn in de jaarlijkse loon- en
prijsbijstellingen van het gemeente- en het provinciefonds. Bijvoorbeeld wijzigingen
in landelijke regelgeving die dus niet alleen specifiek voor gemeenten en provincies
geldt, zoals wijzigingen in Arbowetgeving en regelgeving met betrekking tot bouwnormen,
en landelijk tot extra uitgaven leiden. Als gevolg van de trap-op trap-af systematiek
(normeringssystematiek) zal de omvang van het gemeente- en provinciefonds dan ook
navenant toenemen.

Bij de behandeling van nieuwe beleidsvoornemens, bijvoorbeeld bij het debat over de
begroting of een wetswijziging, kunnen de Tweede en Eerste Kamer, het kabinet aanspreken
op de naleving van artikel 2 en of en hoe eventuele financiële gevolgen voor medeoverheden
gedekt worden.

Uw Kamer ontvangt sinds afgelopen Voorjaarsnota 2020, naar aanleiding van de motie
Van der Graaf/ Van der Molen, na de besluitvormingsmomenten (Voorjaarsnota, Miljoenennota,
Najaarsnota) een overzicht van de beleidsvoornemens van het Rijk die financiële impact
op de taken van medeoverheden hebben, conform artikel 2 Financiële-verhoudingswet4.

De Financiële-verhoudingswet in de praktijk

Op het moment dat er voor medeoverheden door beleidsvoornemens van het Rijk een taakwijziging
plaatsvindt, dat wil zeggen een nieuwe taak of een wijziging (in omvang) van een bestaande
taak als gevolg van beleidsvoornemens van het Rijk, is het vakdepartement verantwoordelijk
voor de naleving van artikel 2 inclusief het tijdig overleg hierover met de fondsbeheerders.

De eerste stap voor het vakdepartement is om te beoordelen of de taakwijziging financiële
gevolgen heeft voor provincies en gemeenten en zo ja, wat de omvang daarvan is en
de fondsbeheerders hierover te informeren. Indien nodig wordt er aanvullend onderzoek
gedaan. Indien er financiële gevolgen zijn, vindt vervolgens besluitvorming plaats
over de hoogte van de compensatie en over hoe deze taakwijziging bekostigd kan worden.
Deze besluitvorming is onderwerp van overleg tussen het Rijk (vakdepartement en fondsbeheerders)
en de koepels van gemeenten en/of provincies.

Recent is dit bijvoorbeeld gebeurd in het kader van de coronamaatregelen. Gemeenten
en provincies is onder meer gevraagd het openbaar vervoer door te laten rijden en
de continuïteit van zorg te garanderen. De kosten hiervan zijn grotendeels door het
Rijk vergoed.

Dat er soms discussie is over de toepassing van artikel 2, is onvermijdelijk verbonden
met het feit dat het zich richt op het verdelen van schaarse belastingmiddelen voor
het verwezenlijken van maatschappelijke doelen. Daarbij opereren Rijk en medeoverheden
vanuit de eigen rol en verantwoordelijkheid. In dit soort gevallen kan een onafhankelijk
onderzoek worden uitgezet of een onafhankelijk adviesorgaan, zoals de Raad voor het
Openbaar Bestuur (ROB) om advies worden gevraagd. Recent is de ROB om advies gevraagd
over de stimuleringsmaatregelen die zijn opgenomen in het Klimaatakkoord (KA) en de
mogelijke financiële gevolgen voor de inkomsten van de provincies (opcenten bovenop
de motorrijtuigbelasting (MRB). Het Rijk en de provincies hebben bij de totstandkoming
van het KA afgesproken de ROB op grond van artikel 2 van de Financiële verhoudingswet
hierover een zwaarwegend advies uit te laten brengen.

In het Algemeen Overleg Financiële Verhoudingen van 2 juli jongstleden is gevraagd
naar de invulling van de motie van de leden Van der Graaf en Van der Molen met betrekking
tot informatie over de effecten van Rijksbeleid op de gemeentefinanciën. Bij de uitvoering
van deze motie wordt aangesloten bij de wijze waarop de financiële verhoudingen zijn
vormgegeven. Verantwoording over nieuwe beleidsvoornemens en de (financiële) gevolgen
hiervan voor medeoverheden wordt afgelegd in de Miljoenennota, Voorjaarsnota, Najaarsnota
en het Jaarverslag van het Rijk. Als de middelen zijn toegevoegd aan het gemeentefonds
of provinciefonds wordt deze verantwoording afgelegd middels de begroting en jaarrekening
van deze fondsen. Als voor een andere wijze van dekking is gekozen, zoals bijvoorbeeld
via lokale heffingen dan is het aan de gemeenten en provincies om hierover verantwoording
af te leggen. Uw Kamer ontvangt zoals in het voorgaande toegelicht een overzicht van
alle beleidsvoornemens die conform artikel 2 Financiële-verhoudingswet een financiële
impact hebben op de taken van gemeenten. Het overzicht uitkomsten Miljoenennota 2021
is bijgevoegd namens de fondsbeheerders.

Het belang van goede interbestuurlijke samenwerking

In de praktijk zijn lang niet altijd de gevolgen van beleidswijzigingen op voorhand
te overzien. Daarom is het belangrijk om, ook los van artikel 2 van de Financiële
Verhoudingswet, regelmatig overleg te hebben tussen Rijk en medeoverheden. Hiertoe
hebben Rijk en medeoverheden onder andere frequent bestuurlijk overleg over de financiële
verhoudingen. In deze overleggen is de afgelopen kabinetsperiode onder andere de problematiek
van het sociaal domein besproken, maar is ook volop aandacht voor de financiële positie
van gemeenten en provincies. Ook tussen vakdepartementen en medeoverheden vindt regelmatig
goed overleg plaats over de (financiële) ontwikkelingen.

In overleg tussen het Ministerie van VWS en gemeenten is bij de invoering van het
Wmo-abonnementstarief bijvoorbeeld besloten om de financiële gevolgen te monitoren.
In het najaar komen de resultaten hiervan beschikbaar over het jaar 2019. Op basis
van de uitkomsten uit het monitoronderzoek zal het Ministerie van VWS met de VNG in
gesprek gaan. In dit gesprek wordt – conform de motie van het lid Hijink5 – besproken of het wenselijk is maatregelen te treffen als blijkt dat er sprake is
van ongewenste effecten die niet of onvoldoende door gemeenten kunnen worden beïnvloed
binnen de hen toekomende beleidsruimte.

Ook ten aanzien van de Jeugdwet geldt dat veelvuldig overleg plaatsvindt. Over de
inhoud, maar zeker ook over signalen van de stijgende kosten voor jeugdzorg. Het Rijk
en de VNG hebben als gevolg hiervan afgesproken om een verdiepend onderzoek jeugd
uit te laten voeren om van signalen naar feiten te komen. Op basis van dit onderzoek
heeft het kabinet bij voorjaarsnota 2019 besloten om voor de periode 2019 – 2021 incidenteel
€ 1 miljard euro toe te voegen aan het gemeentefonds. Daarnaast zijn er met de VNG
aanvullende bestuurlijke afspraken gemaakt en is afgesproken om in 2020 een onderzoek
te doen naar of, en zo ja in welke mate, er extra structurele middelen nodig zijn
voor gemeenten bij een doelmatige en doeltreffende uitvoering van de Jeugdwet. De
resultaten van dit onderzoek worden eind van dit jaar verwacht. De uitkomsten van
dit onderzoek dienen als inbreng voor de komende kabinetsformatie. Bij Miljoenennota
2021 is besloten om de tijdelijke extra middelen voor Jeugdzorg ad € 300 miljoen op
jaarbasis te verlengen tot en met 2022.

Zoals hierboven gezegd wordt in het bestuurlijk overleg ook stil gestaan bij de financiële
positie van gemeenten en provincies. Voor het goed functioneren van het interbestuurlijke
samenspel is het immers van belang dat de medeoverheden kunnen vertrouwen op eigen
kracht. In dat kader zijn bijvoorbeeld ook, gezien de financiële druk van de coronacrisis,
afspraken gemaakt met de medeoverheden over reële compensatie van de inkomstenderving,
het bevriezen van het accres voor 2020 en 2021 en het schrappen van de oploop van
de opschalingskorting voor gemeenten voor 2020 en 2021. Daarnaast wordt in dit kader
continu de financiële positie van medeoverheden gemonitord.

Tot slot

Het is het samenspel van de interbestuurlijke en financiële verhoudingen – waar artikel
2 van de Financiële-verhoudingswet deel van uitmaakt – dat benodigd is voor een goede
samenwerking tussen Rijk en medeoverheden. Het is van belang dat de dienstverlening
aan burgers en ondernemers nu en in de toekomst op peil blijft. Daarom hechten we
aan frequent overleg tussen Rijk en medeoverheden. Ook wordt onderzoek gedaan naar
betrouwbare en actuele informatie over de financiële positie van gemeenten en de mogelijke
doorwerking op het voorzieningenniveau en de kwaliteit van gemeentelijke dienstverlening
en uitvoering. Daarnaast acht ik het van belang om naar de toekomst toe ook in breder
perspectief naar de interbestuurlijke en financiële verhoudingen tussen het Rijk en
medeoverheden te blijven kijken.

De Minister van Financiën,
W.B. Hoekstra

BIJLAGE – OVERZICHT BELEIDSVOORNEMENS MET EEN FINANCIËLE IMPACT OP GEMEENTEN BIJ MILJOENENNOTA
2021

Omschrijving

2020

2021

2022

2023

2024

2025

Toeristen- en parkeerbelasting (coronacompensatie)

225.000

Continuïteit van zorg (inhaalzorg, coronacompensatie)

46.000

Continuïteit van zorg (meerkosten, coronacompensatie)

98.000

Sociale Werkbedrijven (coronacompensatie)

90.000

Lokale cultuur (coronacompensatie)

60.000

Precariobelasting en mark- en evenemententleges (coronacompensatie)

20.000

Lokale culturele voorzieningen (coronacompensatie)

60.000

Buurt- en dorpshuizen (coronacompensatie)

17.000

Toezicht en handhaving (coronacompensatie)

50.000

Verkiezingen (coronacompensatie)

28.975

Sociale Werkbedrijven (coronacompensatie)

50.000

Incidenteel schrappen opschalingskorting in het licht van corona

70.000

160.000

Veilig thuis (DUVO)

38.600

38.600

38.600

38.600

38.600

38.600

Vrouwenopvang (DUVO)

14.000

14.000

14.000

14.000

14.000

14.000

Eigen bijdrage Wmo (abonnementstarief)

18.000

Noodopvang kinderen van ouders met cruciaal beroep

23.000

Regionale opgaven

13.422

25.100

Jeugdhulp

300.000