Brief regering : Appreciatie geactualiseerde scorekaarten multilaterale organisaties 2020

Nr. 323
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR BUITENLANDSE HANDEL EN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 oktober 2020

Conform mijn antwoord (Kamerstuk 33 625, nr. 294) op het verzoek van de algemene commissie voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking
van de Tweede Kamer van 16 januari 2020, doe ik u hierbij de in 2020 geactualiseerde
scorekaarten van multilaterale organisaties toekomen1, vergezeld van de door u gevraagde appreciatie. In deze aanbiedingsbrief wordt tevens
de toezegging van april 2018 gestand gedaan om een aparte appreciatie te geven van
UNIDO.

2020 is een bijzonder jaar vanwege de COVID-19-crisis, die het hele multilaterale
systeem voor een grote uitdaging plaatst en de eerder geboekte progressie op de 2030
Agenda voor Duurzame Ontwikkeling in gevaar brengt. De impact van de crisis zorgt
voor verdere toename van bestaande ongelijkheden tussen en binnen landen. De pandemie
noopt het VN-systeem tot een respons gericht op het verstrekken van noodhulp en het
bestrijden en mitigeren van gezondheidseffecten, alsook op het adresseren van de sociaaleconomische
gevolgen van de crisis. Het is nog te vroeg om de geleerde lessen mee te nemen in
de 2020 geactualiseerde scorekaarten, zoals het aangrijpen van de crisis om sterker
terug te komen en de realisatie van Agenda 2030 in de resterende tien jaar binnen
bereik te brengen.

Elk jaar worden scorekaarten van een aantal multilaterale organisaties geactualiseerd.
Om de actualiteit en bruikbaarheid van de scorekaarten te vergroten, wordt de actualisering
van de scorekaarten zo veel mogelijk gekoppeld aan de drie- of vierjarige strategische
beleidscyclus (Verenigde Naties) en/ of financieringscyclus (Internationale Financiële
Instellingen) van de afzonderlijke multilaterale organisaties. Daarnaast wordt rekening
gehouden met de beschikbaarheid van de beoordelingen van het Multilateral Assessment Performance Network (MOPAN). MOPAN bestaat uit een groep gelijkgezinde donoren, waaronder Nederland, die
een methodologie heeft ontwikkeld voor de beoordeling van het functioneren van multilaterale
organisaties. De set van geactualiseerde scorekaarten wordt ieder jaar, gelijktijdig
met het informeren van de Kamer, beschikbaar gesteld op rijksoverheid.nl.

Op basis van bovenstaande uitgangspunten zijn in 2020 de scorekaarten voor de volgende
negen organisaties geactualiseerd:

– Asian Development Bank (AsDB),

– Food and Agriculture Organization (FAO),

– Gavi, the Vaccine Alliance (Gavi),

– International Fund for Agricultural Development (IFAD),

– United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD),

– United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (UNESCO),

– United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR),

– United Nations Industrial Development Organization (UNIDO) en

– United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East (UNRWA).

In 2020 was oorspronkelijk tevens de actualisering van de scorekaarten van United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC) en United Nations Population Fund (UNFPA) voorzien. Deze scorekaarten worden in 2021 geactualiseerd als onderdeel van
de voorbereiding van de beleidsdialoog met UNODC en UNFPA over hun nieuwe middellangetermijnstrategie
vanwege vertraging in de beschikbaarstelling van een nieuwe MOPAN-beoordeling, als
ook het feit dat de strategische beleidscycli van deze organisaties dit dan pas toelaten.

De negen beoordeelde organisaties hebben ieder op hun eigen terrein belangrijke resultaten
geboekt. In de scorekaarten worden de organisaties vooral beoordeeld op de institutionele
aspecten die bepalen of de organisatie in staat is op efficiënte wijze zo duurzaam
mogelijke resultaten te behalen. Over het algemeen functioneerden de organisaties
wat betreft deze institutionele aspecten voldoende tot goed.

Resultaatgerichtheid is inmiddels bij alle beoordeelde organisaties een vast onderdeel
geworden van het ontwerp en de uitvoering van activiteiten, alhoewel nog niet in alle
gevallen kan worden vastgesteld dat dit ook volledig is doorgevoerd in de praktijk.
Resterende uitdagingen zijn het resultaatgericht budgetteren en het vertalen van resultaten
op activiteitenniveau naar resultaten op programma- of institutioneel niveau. Ook
op partnerschappen en samenwerking is vooruitgang geboekt. Dat geldt zowel voor de
onderlinge samenwerking (tussen VN-organisaties), als voor de samenwerking met Internationale
Financiële Instellingen en met ngo’s en de particuliere sector. De diensten die door
de organisaties worden aangeboden voorzien in een toenemende vraag uit ontwikkelingslanden
om steun bij hun ontwikkeling.

In de afgelopen jaren heeft Nederland sterk aangedrongen op meer institutionele aandacht
voor integriteit, fraude, corruptie en grensoverschrijdend gedrag, vooral op het gebied
van SEAH (Sexual Exploitation, Abuse and Harassment). Naast preventie is de Nederlandse inzet erop gericht dat dergelijke misstanden
actief worden gemeld, onderzocht en adequaat worden afgehandeld. Geconstateerd kan
worden dat door de Nederlandse inzet de organisaties hun organisatiecultuur, beleid
en procedures op het gebied van SEAH nu beter op orde hebben dan vier jaar geleden.
Als ondersteuning van het beleid is met de organisaties afgesproken dat zij Nederland
informeren over klachten over seksueel misbruik, intimidatie of geweld begaan door
eigen medewerkers of door medewerkers van uitvoerende partners. Nederland rekent zijn
partners af op de wijze waarop zij hun beleid en procedures op orde hebben en hoe
zij handelen bij misstanden. Nalatigheid in dezen kan gevolgen hebben voor het aangaan
van nieuwe of het betalen van lopende Nederlandse bijdragen. Nederland blijft het
belang van voorkomen, melden en opvolging aankaarten bij individuele organisaties,
alsook in breder VN-verband.

De negen beoordeelde organisaties scoren op veel of alle onderdelen van de institutionele
capaciteit voldoende tot goed. Inzet voor de komende jaren zal zijn deze organisaties
ertoe te bewegen zich te verbeteren en te consolideren in een dynamische en onzekere
multilaterale wereld. Waar mogelijk wendt Nederland zijn invloed aan om processen
in de goede richting bij te sturen dan wel te versnellen. Voor alle organisaties geldt
dat Nederland erop blijft inzetten verbeteringen aan te brengen op organisatie-aspecten
die minder dan «goed» scoren.

Uit de geactualiseerde scorekaarten blijkt dat de organisaties verschillen in de mate
waarin zij relevant zijn voor de BHOS-prioriteiten en het bredere Nederlandse beleid.
Dat hangt onder andere samen met verschillen in mandaat en karakter van de verschillende
organisaties. Sommige organisaties hebben een breed, andere een meer toegespitst mandaat.
Sommige organisaties hebben een meer uitvoerend karakter, andere hebben daarnaast
ook een normatieve functie. Een score op meer terreinen betekent niet een «betere»
score, dit hangt simpelweg samen met het meer of minder brede werkterrein van de organisatie.

Daarnaast is het van belang onderscheid te maken in de verschillende manieren waarop
Nederland multilaterale organisaties steunt. Bij banken of fondsen als IFAD en AsDB
neemt Nederland deel aan herfinanciering van middelen volgens een van tevoren vastgelegde
verdeelsleutel. Bij verdragsorganisaties zoals UNESCO, FAO en UNIDO is Nederland lid
en betaalt het een verplichte contributie die niet kan worden geoormerkt. Bij programma’s
of initiatieven als UNCTAD, UNHCR, Gavi en UNRWA is geen sprake van een verplichte
contributie, maar geeft Nederland een vrijwillige bijdrage. Deze kunnen zowel ongeoormerkt
als geoormerkt zijn. In het laatste geval bepaalt Nederland als donor welke specifieke
activiteit of specifiek programma het steunt, in samenhang met de prioriteiten in
het BHOS-beleid. Zo is de bijdrage aan UNCTAD volledig geoormerkt. De bijdragen aan
Gavi, UNHCR en UNRWA zijn voor een deel geoormerkt, voor een deel ongeoormerkt. Bij
UNESCO en FAO bestaat de Nederlandse bijdrage uit een combinatie van een verplichte
contributie en geoormerkte vrijwillige bijdragen.

De AsDB is zowel in coördinerende als uitvoerende zin een belangrijke, regionale speler
ten aanzien van meerdere prioriteiten in het BHOS-beleid. Andere organisaties hebben
een minder breed mandaat, vaak aangevuld met een normatieve functie: FAO en IFAD op
voedselzekerheid en water, UNHCR op humanitaire hulp, Gavi op vaccins/ gezondheid,
UNRWA op gezondheid en onderwijs voor een specifieke doelgroep, UNCTAD op handel en
investeringen, UNIDO op private sector ontwikkeling en UNESCO op onderwijs. Vrijwel
alle organisaties betrekken gender- en klimaat-doelstellingen bij de uitvoering van
hun werkzaamheden. Kijkend naar hun presteren op de voor het BHOS-beleid relevante
thema’s zijn alle negen organisaties zonder meer relevant.

Samenvattend zijn de bevindingen per organisatie als volgt:

AsDB

De AsDB is een goed functionerende ontwikkelingsbank met een focus op grootschalige
infrastructuurprojecten, regionale integratie en partnerschappen met de lenende landen.
De bank is sterk resultaatgericht, transparant en financieel stabiel. De beleidsrelevantie
ligt met name op het gebied van water, voedselzekerheid, klimaat en gendergelijkheid.
Daarnaast bevordert de bank regionale samenwerking, economische integratie en goed
publiek financieel management.

Nederland zal de komende jaren vooral inzetten op de verbetering van het personeelsbeleid
van de AsDB. De interne mobiliteit en het personeelsverloop zijn te laag om nieuw
talent aan te kunnen trekken. Daarnaast is het aantal vrouwen in leidinggevende functies,
ondanks inspanningen, nog altijd aan de lage kant, terwijl anderzijds vrouwen zijn
oververtegenwoordigd in operationele functies.

FAO

FAO werkt aan een bestaan zonder honger en ondervoeding, met gezonde dieetpatronen
en veilig voedsel voor vooral de allerarmsten. Dit doet de organisatie door bij te
dragen aan duurzame landbouw- en voedselsystemen en duurzaam gebruik van natuurlijke
hulpbronnen. Daarnaast heeft de organisatie een belangrijke normerende en kennis-functie
op het terrein van voedsel, landbouw, water en klimaat. De in 2019 aangetreden Directeur-Generaal
maakt werk van de modernisering en prestatieverbetering van FAO.

Inzet in de komende jaren is vooral gericht op de verdere verbetering van de effectiviteit
en efficiëntie bij de resultaatbereiking van programma’s, voornamelijk op landenniveau.
Deze inzet sluit aan bij het beleid van FAO om bij de uitvoering meer samen te werken
met lokale partners en regiokantoren meer gedelegeerde verantwoordelijkheid en bevoegdheden
toe te kennen.

Gavi

Gavi is een mondiaal partnerschap tussen overheden, vaccinproducenten, ngo’s, multilaterale
organisaties en de private sector dat er voor heeft gezorgd dat de meest kwetsbare
mensen in lage inkomenslanden toegang krijgen tot immunisatie en dat nieuwe en onderbenutte
vaccins in deze landen worden geïntroduceerd. Eén van Gavi’s sterkste punten is dat
de immunisatieprogramma’s medegefinancierd worden door de landen zelf. In aansluiting
op de BHOS-prioriteiten is Gavi’s werk in het ondersteunen van de versterking van
gezondheidssystemen door innovatie en samenwerking met de private sector van groot
belang.

Door het werk van Gavi is de bescherming tegen vaccin-voorkombare ziekten in ontwikkelingslanden
verbeterd, maar de vaccins bereiken niet iedereen evenredig; de meest kwetsbaren worden
nog steeds te weinig bereikt. Dit hiaat in de dekkingsgraad vergroot het risico op
ziektenuitbraken en belast lokale gezondheidsstelsels. Meer afstemming met lokale
partners en doelgerichtheid op nationaal niveau zijn vereisten voor verbetering. De
nieuwe Gavi-strategie (2021–2025) is erop gericht juist op dit gebied meer voortgang
te bereiken. Nederland zal nauwkeurig toezien op uitvoering van dit deel van de nieuwe
strategie.

IFAD

IFAD richt zich op inclusieve en duurzame rurale transformatie en investeert in de
arme rurale bevolking teneinde armoede te bestrijden en voedselzekerheid te verhogen.
IFAD is daarbij zowel beleid adviserend als uitvoerend. De relevantie van IFAD voor
Nederland bestaat vooral uit de focus op voedselzekerheid voor arme boer(inn)en in
de meest kwetsbare regio’s, waar andere organisaties niet actief zijn. IFAD is operationeel
sterk maar kan winnen aan efficiëntie. Alhoewel de huidige financiële situatie van
IFAD zorgelijk is, heeft het fonds voldoende concrete stappen gezet om in de toekomst
de financiële stabiliteit te waarborgen.

De Nederlandse inzet richt zich vooral op het verhogen van de efficiëntie van IFAD.
De relatief hoge overhead van de organisatie moet overigens wel worden bezien in het licht van de vaak moeilijke
omstandigheden waarin IFAD werkt. IFAD werkt meestal met kleinere leningen in thematische
en geografische gebieden waar andere IFI’s niet actief zijn.

UNCTAD

UNCTAD heeft als doel ontwikkelingslanden te ondersteunen bij hun integratie in de
wereldeconomie, met een focus op de minst ontwikkelde landen. Het management slaagt
er niet in een coherente structuur en strategie in te voeren, ondanks pogingen daartoe.
Daardoor functioneren sommige delen van de organisatie minder goed dan andere. Vanwege
de goed functionerende delen is UNCTAD een relevante speler op het gebied van private
sectorontwikkeling en worden veelgevraagde en relevante diensten geleverd aangaande
schuldmanagement, handelsfacilitatie, verduurzaming investeringsbeleid en de digitale
economie. Deze diensten sluiten goed aan op Nederlandse prioriteiten in particuliere
sectorontwikkeling. Als kennisinstituut geniet UNCTAD op deze onderwerpen aanzien
op basis van beleidsanalyses die aantoonbaar het beleid in Noord en Zuid beïnvloeden.

Voor UNCTAD blijft de grootste uitdaging dat een organisatie-brede visie en strategie
ontbreken, hetgeen resultaatgerichtheid in de weg staat. Daar staat tegenover dat
specifieke onderdelen en diensten wel goed functioneren en dat daarmee goed kan worden
samengewerkt. De Nederlandse inzet blijft ook de komende jaren gericht op het binnen
UNCTAD doorvoeren van hervormingen.

UNESCO

UNESCO is de gespecialiseerde VN-organisatie voor onderwijs, cultuur, wetenschap,
en communicatie & informatie. UNESCO’s mandaat bestaat uit het bundelen van kennis,
het bevorderen van kennisoverdracht, het beschikbaar stellen van expertise, capaciteitsopbouw
en het ontwikkelen van normstellende instrumenten voor deze vier sectoren. De relevantie
van UNESCO voor BHOS-beleid bestaat vooral uit het mondiaal normerend samenwerkingsplatform voor meer en beter onderwijs, vrije kennisuitwisseling en meningsuiting (waaronder
persvrijheid), en tolerantie en respect voor culturele diversiteit en erfgoed. Daarnaast
is UNESCO op deze terreinen van belang voor capaciteitsopbouw, kennisbundeling en
beleidsadvies. In aanmerking genomen dat UNESCO een complexe organisatie is met een
breed en divers mandaat en een heterogene structuur, functioneert de organisatie voldoende
tot goed.

Inzet van Nederland bij UNESCO is gericht op de verbetering van de aansturing van
het heterogene netwerk van veldkantoren met als doel de verhoging van de efficiëntie.
Het projectmanagement op veldkantoren is vaak onvoldoende van kwaliteit en functies
blijven regelmatig te lang onvervuld. In het personeelsbeleid moeten talentontwikkeling
en de bevordering van stafmobiliteit worden verbeterd. De training van personeel blijft
onvoldoende, ook omdat het ontbreekt aan een structureel opleidingsbudget.

UNHCR

UNHCR is een gezonde organisatie met een krachtig mandaat voor het verlenen van internationale
bescherming, het bieden van humanitaire hulp en het vinden van duurzame oplossingen
voor vluchtelingen, asielzoekers, staatlozen, binnenlands ontheemden en terugkerende
vluchtelingen. Ondanks de forse toename in het aantal en de omvang van landen-operaties
programma’s blijft de organisatie goed functioneren. UNHCR is met name relevant voor
de Nederlandse prioriteiten op het gebied van humanitaire hulp en de integrale migratie-agenda,
waaronder het versterken van opvang en bescherming en ontheemden in de regio.

In de Nederlandse inzet zal worden benadrukt dat UNHCR pal achter haar mandaat blijft
staan: het verlenen van levensreddende hulp in crisissituaties. Tegelijkertijd is
het belangrijk te onderkennen dat bijna zestien miljoen vluchtelingen in een langdurige
vluchtelingensituatie zitten. In dergelijke situaties worden, naast levensreddende
steun, ook ontwikkelingsactiviteiten ontplooid. Dit vergt een lange termijn aanpak
die is toegesneden op de lokale context. Nederland zal UNHCR de komende jaren stimuleren
in de zoektocht naar haar rol in deze bredere humanitarian-development nexus.

UNIDO

UNIDO zet zich als gespecialiseerde VN-organisatie in voor de bevordering van duurzame
industriële ontwikkeling en armoedebestrijding in ontwikkelingslanden. De organisatie
doet dit door het opzetten van duurzame en innovatieve industrie en de verbinding
van het lokale bedrijfsleven met internationale waardeketens en markten. UNIDO heeft
zich de afgelopen jaren op een aantal gebieden verder verbeterd, bijvoorbeeld met
betrekking tot resultaatgerichtheid. UNIDO is er mede daardoor in geslaagd het aantal
opzeggingen van lidmaatschap een halt toe te roepen en de financiële basis te consolideren.
Aandachtspunt is nu wel dat het functioneren van UNIDO vooral afhankelijk is van vrijwillige
bijdragen die meestal geoormerkt zijn. Hoewel industriële ontwikkeling als zodanig
geen prioriteit is van het Nederlandse BHOS-beleid, is UNIDO wel relevant voor de
Nederlandse inzet op private sectorontwikkeling en het mobiliseren van het bedrijfsleven
voor het behalen van de SDGs, onder andere op klimaat, voedselveiligheid en -zekerheid
en het verduurzamen van waardeketens.

De komende jaren zal Nederland vooral inzetten op de verbetering van het personeelsbeleid
met het oog op een evenwichtiger geografische spreiding van het personeel en de verbetering
van de genderbalans.

UNRWA

UNRWA’s mandaat blijft bij het uitblijven van een duurzame oplossing van het Palestijnse
vluchtelingenprobleem onverminderd relevant. Op een groot aantal institutionele aspecten
functioneert de organisatie voldoende tot goed. In de afgelopen jaren is de financiële
situatie van UNRWA echter verslechterd. Door het wegvallen van VS-steun en de toenemende
vraag naar de diensten van UNRWA, heeft de organisatie steeds meer moeite de eindjes
aan elkaar te knopen. Een managementcrisis in 2019 heeft zijn weerslag gehad op het
vertrouwen van een aantal trouwe donoren van UNRWA. UNRWA blijft desalniettemin een
sleutelrol spelen in het bevorderen van stabiliteit in het Midden-Oosten met directe
dienstverlening op het gebied van onderwijs en gezondheidszorg aan Palestijnse vluchtelingen.
Zodoende blijft de organisatie een zeer relevante speler voor het Nederlandse beleid.

Nederland ziet er de komende periode vooral op toe dat er, onder leiding van de nieuwe Commissioner-General en aan de hand van het managementhervormingsplan, voldoende «checks and balances»
in de organisatie worden aangebracht om een herhaling van de crisis te voorkomen en
het vertrouwen te herstellen.

In 2021 zullen de scorekaarten van de volgende organisaties worden geactualiseerd:

– European Bank for Reconstruction and Development (EBRD),

– International Finance Cooperation (IFC),

– International Monetary Fund (IMF),

– International Labor Organization (ILO),

– International Trade Centre (ITC),

– Joint United Nations Programme on HIV/AIDS (UNAIDS),

– United Nations Development Program (UNDP),

– United Nations Environment Program (UNEP),

– United Nations Children’s Fund (UNICEF),

– United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs (UNOCHA),

– World Food Program (WFP),

– World Trade Organization (WTO),

– United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC) en

– United Nations Population Fund (UNFPA).

De Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking,
S.A.M. Kaag