Brief regering : Kabinetsreactie Evaluatie PNR Richtlijn

Nr. 25 BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 15 oktober 2020

Op 24 juli jl. heeft de Europese Commissie verslag uitgebracht aan het Europees Parlement
en de Raad van haar evaluatie van richtlijn (EU)2016/681 over het gebruik van persoonsgegevens
van passagiers (PNR gegevens) voor het voorkomen, opsporen, onderzoeken en vervolgen
van terroristische misdrijven en ernstige criminaliteit (hierna: PNR Richtlijn)1. Op verzoek van de vaste commissie Justitie en Veiligheid bied ik hierbij de reactie
van het kabinet op dit verslag aan.

De evaluatie is over het algemeen positief over de toepassing van de PNR Richtlijn
sinds de inwerkingtreding. De Commissie geeft aan dat een goed werkend PNR systeem
is opgebouwd zoals bedoeld in de Richtlijn. Vrijwel alle Lidstaten hebben de Richtlijn
geïmplementeerd in nationale regelgeving en een Passagiersinformatie Eenheid (PIU)
opgericht. Dit systeem van PIU’s en de informatie-uitwisseling die dit systeem mogelijk
maakt, hebben in de korte periode waarin zij operationeel zijn een actieve bijdrage
geleverd aan de doelstellingen van de Richtlijn.

Ik hecht eraan op te merken dat de Nederlandse implementatie van de Richtlijn slechts
gedeeltelijk is meegenomen in de evaluatie van de Commissie. De nalevingsbeoordeling
van de nationale implementatie, onderdeel van de huidige evaluatie, is voor Nederland
en enkele andere lidstaten nog niet afgerond2. Nederland heeft echter bijgedragen aan de evaluatie van de Richtlijn middels het
aanleveren van statistieken en informatie over het functioneren van de Passagiersinformatie
Eenheid Nederland (Pi-NL), het deelnemen aan consultatiebijeenkomsten, en het faciliteren
van een werkbezoek van de Commissie aan de Pi-NL.

Noodzakelijkheid en evenredigheid

De evaluatie gaat nadrukkelijk in op de noodzakelijkheid en evenredigheid van het
verzamelen en verwerken van PNR gegevens volgens de Richtlijn. Hierbij wordt gemeld
dat de tot nu toe behaalde resultaten de toegevoegde waarde van het gebruik van PNR
gegevens duidelijk illustreren, zowel op vluchten binnen de EU als vluchten van en
naar derde landen.

Lidstaten geven in de evaluatie aan dat het gebruik van PNR gegevens bijzonder effectief
is voor het bestrijden van drugssmokkel, mensenhandel, seksueel geweld tegen kinderen,
fraude, witwassen en terroristische misdrijven. De Commissie schrijft dat er door
gebruik van PNR gegevens niet alleen arrestaties ná een strafbaar feit hebben plaatsgevonden,
maar dat ook misdrijven door gebruik van PNR gegevens zijn voorkomen. In een aantal
gevallen ging het bij arrestaties om personen die niet eerder bekend waren bij de
opsporingsdiensten. Deze resultaten hadden niet kunnen worden bereikt enkel door het
gebruik van reeds bestaande instrumenten, zoals Advance Passenger Information (API).
De Commissie concludeert op basis hiervan dat de verwerking van PNR gegevens voor
alle vluchten van en naar de EU noodzakelijk is voor het behalen van de doelstellingen
van de Richtlijn.

De statistieken die door Lidstaten zijn aangeleverd, laten bovendien zien dat slechts
een zeer klein aandeel (0.59%) van de passagiers wordt geïdentificeerd voor verdere
opvolging, en dat van een nog kleiner aandeel (0.11%) persoonsgegevens worden doorgegeven
aan bevoegde instanties. Deze cijfers staven de conclusie dat de Richtlijn past in
het principe van evenredigheid, in de zin dat de impact op bonafide passagiers tot
een minimum wordt beperkt. Het toenemende aantal vorderingen vanuit bevoegde instanties
laat hierbij zien dat opsporingsdiensten in Europa steeds beter gebruik maken van
PNR gegevens in hun onderzoek.

Wat betreft de toegevoegde waarde van de Richtlijn, komt de conclusie van de Commissie
overeen met de eerste ervaringen van de Pi-NL. Ondanks de korte tijd dat de Pi-NL
actief is, zijn PNR gegevens ook in Nederland van belang gebleken. In een aantal gevallen
heeft het gebruik van PNR gegevens door Nederland direct geleid tot aanhoudingen,
bijvoorbeeld in zaken op het gebied van mensenhandel en drugssmokkel, en bij een zedenzaak.
Vaker nog volgt er niet direct een aanhouding, maar worden de PNR gegevens onderdeel
van een breder dossier van een lopend strafrechtelijk onderzoek.

Bescherming van persoonsgegevens en bewaartermijn

Ten aanzien van de bescherming van persoonsgegevens concludeert de Commissie dat de
meeste lidstaten de waarborgen uit de Richtlijn juist hebben geïmplementeerd. In enkele
gevallen is de implementatie echter nog onvolledig.

Het waarborgen van gegevensbescherming en privacy is essentieel voor het functioneren
van het opgebouwde systeem voor het verzamelen, verwerken en delen van PNR gegevens.
Bij de totstandkoming van de PNR wet en de inrichting van de Pi-NL is door Nederland
dan ook veel aandacht besteed aan de bescherming van persoonsgegevens middels waarborgen
in de wet en de processen van de Pi-NL, waaronder het aanstellen van een onafhankelijke
functionaris voor gegevensbescherming. Ook de Commissie concludeert dat het toezicht
en de adviesrol van de door de Lidstaten benoemde functionaris voor gegevensbescherming
waardevol is voor het dagelijks functioneren van de PIU’s. Daarnaast geeft de Commissie
aan scherp toe te zien op de juiste implementatie van de waarborgen in de Richtlijn
en actie te zullen ondernemen als Lidstaten zich hier onvoldoende aan houden.

In de evaluatie is ook speciaal aandacht besteed aan de bewaartermijn van PNR gegevens.
De Commissie stelt hier vast dat de bewaartermijn van vijf jaar noodzakelijk is voor
het bereiken van de doelstellingen van de Richtlijn.

Intra-EU vluchten

Vrijwel alle Lidstaten, inclusief Nederland, hebben in hun nationale wetgeving de
PNR Richtlijn ook van toepassing verklaard op vluchten binnen de EU. De evaluatie
richt zich alleen op de vraag of het nodig is intra-EU vluchten expliciet op te nemen
binnen de reikwijdte van de Richtlijn. Dit wordt door de Commissie onnodig bevonden,
gezien de intra-EU verwerking van PNR gegevens ook zonder verplichting goed verloopt.
Verder wordt geconcludeerd dat Lidstaten toegevoegde waarde ondervinden van het gebruik
van PNR gegevens op deze vluchten. In Nederland geldt dat in meer dan 60% van de gevallen
waarin de Pi-NL de gegevens van een passagier heeft doorgegeven na een match met de
SIS II database, deze passagier zich op een intra-EU vlucht bevond.

Vervolg

De Commissie stelt naar aanleiding van de evaluatie op dit moment geen wijzigingen
in de PNR Richtlijn voor. Ik acht dit een passend besluit, gezien de resultaten van
de evaluatie. Ook ben ik het eens met de Commissie dat op sommige punten, zoals eventuele
uitbreidingen van de Richtlijn, verder onderzoek nodig is. Hieronder schaar ik ook
de effectbeoordeling ten aanzien van het gebruik van PNR gegevens voor andere vervoersmodaliteiten
dan luchtvaart.

In de veiligheidsuniestrategie van 24 juli jl. heeft de Commissie aangegeven te willen
evalueren hoe de uitwisseling van PNR gegevens met derde landen zich verhoudt tot
de PNR Richtlijn en de manier waarop momenteel verdragen tot uitwisseling worden afgesloten,
mede naar aanleiding van het advies van het Hof van Justitie van de EU (HvJEU) over
het voorgenomen verdrag met Canada3. Eerder heb ik, in navolging van de motie van het lid Groothuizen, bij de Commissie
aandacht gevraagd voor jurisprudentie van het Hof in relatie tot de PNR Richtlijn4. Ik verwelkom dit initiatief dan ook, en zal de ontwikkelingen op dit onderwerp nauwlettend
blijven volgen. Naast deze studies is de verdere ontwikkeling van de Richtlijn afhankelijk
van een aantal externe ontwikkelingen, zoals de nog lopende rechtszaken bij het HvJEU.
De Commissie geeft hierover aan de uitspraak van het Hof te zullen afwachten alvorens
eventuele wijzigingen aan de Richtlijn voor te stellen.

De evaluatie laat zien dat met de Richtlijn een effectief systeem is opgezet voor
het verzamelen, verwerken en analyseren van PNR gegevens en onderschrijft het nut,
de noodzaak en de evenredigheid van de Richtlijn. Deze evaluatie is een onderdeel
van de bredere monitoring van de werking van het PNR instrument. Deze zal verdere
opvolging krijgen op Europees niveau, o.a. door evaluatie van het uitvoeringsbesluit,
de genoemde effectstudies, en de evaluatie van de uitwisseling met derde landen.

Op nationaal niveau vindt monitoring plaats middels de jaarlijkse rapportage van de
functionaris voor gegevensbescherming en het verslag over de effectiviteit en doeltreffendheid
van de PNR wet in de praktijk, dat uiterlijk twee jaar na inwerkingtreding zal worden
aangeboden aan uw Kamer.

De Minister van Justitie en Veiligheid, F.B.J. Grapperhaus