Brief regering : Kabinetsreactie op het eindadvies ‘Niet alles kan overal’ van het Adviescollege Stikstofproblematiek

Nr. 133
BRIEF VAN DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN VOEDSELKWALITEIT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 13 oktober 2020

Op 8 juni jl. heeft het Adviescollege Stikstofproblematiek het eindadvies Niet alles kan overal over de structurele aanpak voor de stikstofproblematiek aangeboden aan het kabinet.
Met de kabinetsbrief van 17 juni jl. (Kamerstuk 35 334, nr. 89) is uw Kamer reeds geïnformeerd over een aantal aanvullende stappen die het kabinet
heeft gezet en gaat zetten naar aanleiding van dit advies. In deze brief vindt u een
integrale reactie op de aanbevelingen van het Adviescollege. Tevens wordt ingegaan
op het rapport «Beleidsevaluatie van het PAS en het wetstraject voorafgaand aan het PAS» van 1 juli 2020, dat als bijlage is bijgevoegd1. In deze brief zal ik ook ingaan op de gerelateerde moties en toezeggingen.

Parallel aan deze reactie informeert het kabinet uw Kamer over hoe zij omgaat met
de aanbevelingen van de commissie Meten en Berekenen en wordt het wetsvoorstel stikstofreductie
en natuurverbetering (Wsn) bij uw Kamer ingediend.

In juli 2019 heeft het kabinet het Adviescollege Stikstofproblematiek gevraagd advies
uit te brengen over oplossingen voor de situatie die is ontstaan in het licht van
de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 29 mei
2019 over het Programma Aanpak Stikstof (PAS) 2015–2021 (Kamerstuk 32 670, nr. 164). De opdracht van het Adviescollege bestond uit twee deelopdrachten: adviseren over
mogelijkheden voor de kortere termijn en voor de langere termijn. Het advies over
de kortere termijn, Niet alles kan, is op 25 september 2019 gepresenteerd. Aanvullend heeft het Adviescollege op 19 december
2019 het rapport Bemesten en Beweiden opgeleverd en op 14 januari jl. een advies over de luchtvaart.

Veel van de aanbevelingen uit deze rapporten hebben een plek gekregen in de stappen
die het afgelopen jaar zijn gezet en in de structurele aanpak die het kabinet op 24 april
2020 heeft gepresenteerd (Kamerstuk 35 334, nr. 82). De aanbevelingen uit het eindadvies van het Adviescollege zijn voor dit kabinet
van grote waarde om deze aanpak verder te verfijnen en vorm te geven. Zo heeft het
kabinet in de brief van 17 juni (Kamerstuk 35 334, nr. 89) aangegeven een aantal kernadviezen van het Adviescollege over te nemen, zoals het
wettelijk vastleggen van de stikstofdoelstelling in een resultaatverplichting en het
verkennen van de mogelijkheden voor een drempelwaarde voor de bouw. Daarnaast is als
gevolg van het advies van het Adviescollege besloten tot het opknippen van de beëindigingsregeling
veehouderijen in tranches. In deze brief ga ik nader in op de andere aanbevelingen
van het Adviescollege.

Een van de uitgangspunten van het kabinet is, in navolging van de PAS-uitspraak, dat
de structurele aanpak juridisch houdbaar is. Ook het Adviescollege geeft aan dat het
essentieel voor het slagen van de aanpak is dat gegarandeerd wordt dat de doelen gehaald
worden. Zoals eerder aangegeven in de eerste reactie op het advies ondersteunt het
kabinet dit uitgangspunt. Dit betekent voldoende zekerheid voor het behalen van de
doelstellingen voor Natura 2000-gebieden en het reduceren van emissies en depositie.
Het gaat hierbij om een resultaatverplichting, en niet om een inspanningsverplichting
of een streven. In het wetsvoorstel natuurverbetering en stikstofreductie (Wns), dat
tegelijkertijd bij uw Kamer is ingediend, zijn nadrukkelijk deze aanbevelingen van
het Adviescollege meegenomen. Zo wordt de doelstelling voor stikstofreductie vastgelegd
als resultaatsverplichting, wordt voorzien in het vastleggen van tussendoelen en komt
er een wettelijke uitvoeringsplicht voor bestuursorganen die daarvoor in het programma
zijn aangewezen om de voorziene bron- en natuurmaatregelen daadwerkelijk en tijdig
te treffen.

Diverse stakeholders hebben een schriftelijke reactie op het eindadvies ingediend
en ik heb meedenksessies georganiseerd voor de Klankbordgroep Stikstof over het eindrapport.
Ik waardeer de betrokkenheid en inbreng van deze organisaties zeer en heb hun inbreng
meegenomen in deze kabinetsreactie. Uit de inbreng blijkt dat vrijwel alle maatschappelijke
stakeholders veel waarde hechten aan het eindadvies. De stakeholders zijn eensgezind
over de noodzaak voor juridische houdbaarheid en continuïteit met aandacht voor integraliteit
met andere (duurzaamheid)opgaven en sectoren. Ook de snelheid om tot oplossingen te
komen is veelvuldig benadrukt, ook in het licht van de gevolgen van de corona-crisis.
Er zijn echter ook duidelijke meningsverschillen over de aanbevelingen van het Adviescollege
Stikstofproblematiek, bijvoorbeeld over de ambitie. In de reactie op de aanbevelingen
ga ik nader in op de specifieke onderwerpen. Uiteraard blijf ik voor het vervolg ook
in gesprek met de diverse partijen.

Natuur als randvoorwaarde voor herstellen balans

Het kabinet constateert dat het dezelfde ambitie heeft als het Adviescollege: een
vitale, robuuste en sterke natuur. Het Adviescollege onderstreept het belang van een
geloofwaardige, integrale en gewaarborgde aanpak gericht op het realiseren van de
natuurdoelstellingen waar Nederland aan is gecommitteerd. Het Adviescollege beveelt
aan om deze aanpak te richten op het bereiken van een landelijke gunstige staat van
instandhouding door het treffen van herstel- en beheermaatregelen en door het verbeteren
van milieu en ruimtelijke condities om zodoende de aangewezen natuurgebieden te verbeteren
en te versterken. De doelen van het Adviescollege sluiten aan bij de structurele aanpak
die het kabinet voorstaat. Het versterken van de aangewezen natuurgebieden vraagt
om een integrale aanpak met ruimte voor synergiën tussen verschillende opgaves zoals
klimaatmitigatie en -adaptatie en water- en bodembeheer.

Ik ondersteun de notie van het Adviescollege dat het realiseren van de natuurdoelstellingen
randvoorwaardelijk is voor het duurzaam herstellen van de balans tussen natuur en
economische ontwikkeling. De structurele aanpak voorziet daarin: er wordt stevig ingezet
op natuurherstel, opdat op den duur geleidelijk ook meer ruimte ontstaat voor economische
ontwikkeling.

Om zowel op de korte als lange termijn tot ruimte voor maatschappelijke en economische
ontwikkeling te komen, zal het kabinet de komende periode, naast de aangekondigde
maatregelen, het gesprek aangaan met verschillende sectoren. De afgelopen periode
zijn al concrete stappen gezet om toestemmingsverlening verder mogelijk te maken,
waaronder intern of extern salderen en het openstellen van het stikstofregistratiesysteem.
Tegelijkertijd wil het kabinet benadrukken dat de stikstofdepositie eerst substantieel
en structureel moet verminderen en de natuur moet verbeteren, zodat geleidelijk minder
knelpunten voor economische en maatschappelijke activiteiten ontstaan. De transitie
die hiervoor nodig is, kunnen we alleen bereiken als we dit gezamenlijk en integraal
doen.

Met de structurele aanpak en de aanvullingen daarop naar aanleiding van het eindadvies,
kiest het kabinet nadrukkelijk voor een andere route dan voorheen. Het signaal dat
de natuur nu echt voorop moet komen te staan en dat dit ook verder moet gaan dan een
belofte, is helder en ondersteun ik. Deze aanpak is een samenhangend pakket aan maatregelen
en afspraken waarin, anders dan bij het Programma Aanpak Stikstof (PAS), het natuurbelang
voorop staat en beter in balans wordt gebracht met (toekomstige) maatschappelijke
en economische activiteiten. De structurele aanpak met bijbehorend pakket bron- en
natuurmaatregelen dat wordt opgenomen in een wettelijk programma, biedt hiervoor de
instrumenten. Het kabinet reserveert hier de komende tien jaar ruim vijf miljard euro
aan financiële middelen voor, waarbij geldt dat de beschikbare middelen voor natuurherstel
fors wordt geïntensiveerd.

Het kabinet is zich ervan bewust dat ook na 2030 een continue opgave bestaat om de
gunstige staat van instandhouding van natuur te bereiken én behouden. De structurele
aanpak houdt dan ook niet op in 2030. De wettelijke verankering van de aanpak biedt
hier ook handvatten voor. Zo zal de ambitie steeds worden bijgesteld om uiteindelijk
uit te komen op een zodanig verminderd niveau van stikstofdepositie als nodig is voor
het bereiken van een gunstige staat van instandhouding. Daarnaast lopen er in opdracht
van het kabinet momenteel diverse verkenningen voor de lange termijn, waarop ik verderop
in deze brief terug zal komen.

Natuurherstel

In het eindadvies van het Adviescollege wordt aanbevolen onverminderd door te werken
aan natuurherstel via natuurherstelmaatregelen en bij het pakket maatregelen breder
te kijken dan stikstof, om ook in te kunnen spelen op andere ontwikkelingen zoals
klimaatverandering. Het kabinet onderschrijft dat extra inzet op natuurherstel noodzakelijk
is. Zoals in de Kamerbrief van 24 april 2020 (Kamerstuk 35 334, nr. 82) omschreven komt het kabinet hieraan tegemoet door voor de periode 2021–2030 jaarlijks
een bedrag te investeren in het versterken en intensiveren van het natuurbeleid dat
binnen enkele jaren oploopt naar langjarig € 300 miljoen per jaar. Hierover zijn begin
juli reeds de eerste afspraken gemaakt met de provincies (Kamerstuk 35 334, nr. 131).

Daarnaast informeer ik uw Kamer hierbij ook over de voortgang van de Natuurbank2 (conform de toezegging uit het algemeen overleg stikstofproblematiek van 20 februari
jl.(Kamerstuk 35 334, nr. 79). In de natuurbank wordt op voorraad «compensatienatuur» gerealiseerd voor de in
mijn brief van 19 februari 2020 beschreven doelen (Kamerstuk 35 334, nr. 48).

Om de in de natuurbank te registreren habitats exclusief beschikbaar te kunnen stellen
voor reservering en toedeling als compenserende maatregel bereid ik een wetsvoorstel
voor tot wijziging van de Wet natuurbescherming en de Omgevingswet. In dit wetsvoorstel
wordt tevens voorzien in specifieke beschermingsmogelijkheden zolang de compensatienatuur
nog niet valt onder het beschermingsregime van een Natura 2000-gebied. Ik streef ernaar
het wetsvoorstel dit najaar in consultatie te brengen.

Daarnaast heb ik Staatsbosbeheer gevraagd een pilot uit te voeren, zodat op korte
termijn ervaring wordt opgedaan met het op voorraad realiseren van compensatienatuur.
De ervaringen gebruik ik bij de verdere vormgeving van de natuurbank, waarin onder
meer uitgewerkt wordt hoe en waar de uitvoering van de natuurbank wordt ondergebracht
en hoe vraag en aanbod optimaal op elkaar kunnen worden afgestemd.

Doelstelling stikstofreductie

Het Adviescollege adviseert een ambitieniveau waarbij in 2030 de emissies van ammoniak
en NOx gehalveerd dienen te zijn. Het kabinet heeft binnen de structurele aanpak als doel
gesteld dat in 2030 ten minste 50 procent van de hectares met stikstofgevoelige natuur
in Natura 2000-gebieden onder de zogenaamde kritische depositiewaarde is gebracht.
De doelstelling wordt, conform het advies van het Adviescollege, als resultaatsverplichting
opgenomen in het wetsvoorstel dat parallel aan uw Kamer wordt gestuurd. Deze kabinetsdoelstelling
vraagt om een generieke emissiereductie van 26 procent. Hiermee wordt een ambitieuze
en realistische stap gezet op weg naar het behalen van de doelstellingen van de Vogel-
en Habitatrichtlijn.

Het Adviescollege adviseert een emissiereductiedoestelling. Het kabinet kiest voor
een doelstelling gericht op depositie, omdat het effect van stikstof op de natuurkwaliteit
wordt bepaald door de hoeveelheid depositie die op de natuur terecht komt. Daarmee
geeft een doelstelling voor depositie een betere borging van de natuurkwaliteit dan
een doelstelling voor emissie. Daarnaast wordt de depositie op Natura 2000-gebieden
zowel bepaald door depositie afkomstig van binnenlandse als ook van buitenlandse emissiebronnen.
De interactie tussen beide is voor het realiseren van de doelstelling relevant. Als
bijvoorbeeld de daling van depositie afkomstig uit het buitenland tegenvalt, is meer
reductie van binnenlandse depositie nodig om de doelstelling te halen. Met het pakket
aan bronmaatregelen, in combinatie met eerder vastgesteld beleid, zet het kabinet
in op depositiereductie door de emissies bij de bron te verminderen. Het Adviescollege
geeft daarnaast aan dat de relatie tussen emissie en depositie steeds beter begrepen
wordt. Hierdoor kan ook steeds beter aangeduid worden wat het effect van bronmaatregelen
is op de depositie en daarmee of de doelstelling binnen bereik is.

Het Adviescollege kiest in zijn advies voor een ander tempo dan het kabinet om uiteindelijk
hetzelfde doel te bereiken: een gunstige staat van instandhouding van de natuur. Een
keuze voor een grotere stap in reductie van stikstof leidt tot een situatie waarin
aanmerkelijk meer van de verschillende sectoren gevraagd moet worden. Dit zal additionele
economische, sociale, maatschappelijke en financiële gevolgen hebben. Het kabinet
kiest voor een evenwichtige aanpak die haalbaar en betaalbaar is. Om het effect van
het maatregelenpakket blijvend in de gaten te houden en te optimaliseren wordt gebruikt
gemaakt van de monitoring- en bijsturingssystematiek zoals voorzien in de structurele
aanpak en overeenkomstig met het advies van het Adviescollege. Als uit monitoring
blijkt dat een sneller reductiepad of hoger ambitieniveau nodig is om het behalen
van de natuurdoelstellingen te verzekeren, dan zal het maatregelenpakket hierop worden
aangepast of zullen extra maatregelen getroffen worden.

Scheiding NOx-NH3

Het Adviescollege adviseert om voor de lange termijn te kiezen voor een generieke
aanpak voor NOx-emissies, tenzij vanuit de analyse van een gebied blijkt dat er sprake is van een
piekbelaster. Voor de verlaging van NH3-emissies adviseert het Adviescollege gedifferentieerd, gebiedsspecifiek maatwerk,
vanwege de meer directe ruimtelijke relatie tussen de emissiebron en de depositie
op een nabijgelegen natuurgebied. Het Adviescollege geeft aan dat instrumenten als
saldering, een stikstofregistratiesysteem met afroming en uitruil tussen NH3 en NOx onderdeel uitmaken van het huidige instrumentarium en nodig zullen blijven totdat
aantoonbaar sprake is van emissiereductie en herstel van de natuur. Een overgangsperiode
dient te worden benut om deze systematiek aan te passen en uit te faseren.

In lijn met de toezegging aan uw Kamer van 20 februari 2020 (Kamerstuk 35 334, nr. 79) dat uw Kamer wordt geïnformeerd over de voor- en nadelen van het apart registreren
van NH3 en NOx, is de optie van een scheiding tussen NOx en NH3 mede in afstemming met het RIVM nader verkend. Hierin komt naar voren dat een strikte
scheiding van NOx en NH3 zowel voor- als nadelen kent. Het Adviescollege adviseert een generieke aanpak voor
NOx-emissies, die bijdragen aan de «stikstofdeken» en van toepassing zijn op de sectoren
luchtvaart, mobiliteit, industrie, energiebedrijven en de bouw. Deze generieke aanpak
draagt, zo stelt het Adviescollege, bij aan het gerichter terugdringen van emissies
per sector. Het Adviescollege adviseert dat emissies uit alle sectoren in 2030 met
minimaal 50 procent worden teruggedrongen (ten opzichte van 2019), waarin de bijdrage
van vastgesteld beleid meegenomen wordt. De zogenoemde «piekbelasters» worden daarin
wel aangesproken op significante effecten dichtbij, maar niet op marginale effecten
op honderden kilometers afstand, omdat dat laatste onderdeel uitmaakt van de generieke
aanpak. Naar aanleiding van dit advies zal het kabinet onderzoeken hoe in het kader
van toestemmingverlening omgegaan moet worden met de berekende, zeer kleine depositiebijdragen
op grote afstand van projecten en op welke wijze generiek beleid hiervoor een oplossing
kan bieden.

Bij het vormgeven van de structurele aanpak is nadrukkelijk rekening gehouden met
de verschillen in spreiding en eigenschappen van beide type emissies. In de structurele
aanpak worden NOx-emissies grotendeels landelijk gereduceerd (met inachtneming van de locatie van bijvoorbeeld
piekbelasters). NH3-emissiereductie vindt plaats in nauw overleg met de provincies om zo lokale effecten,
bijvoorbeeld van landelijke instrumenten zoals binnen het voer- of mestspoor, te maximaliseren.
In het bronmaatregelenpakket zitten zodoende elementen om gebiedsgericht te kunnen
differentiëren, wat de stuurbaarheid op de invulling van natuurdoelstellingen ten
goede komt. Daarnaast zou een nadere scheiding van NOx en NH3 op de korte termijn de vergunningverlening onnodig compliceren, doordat deze twee
stoffen apart beoordeeld moeten worden. Ook ontbreekt op dit moment de wetenschappelijke
basis om voor elk habitattype het verschil in effect van stikstofoxide en ammoniak
te kunnen kwantificeren om zo de kritische depositie waarde (KDW) te bepalen.

Over twee jaar is het eerste moment van evaluatie van de structurele aanpak volgens
de monitoring- en bijsturingssystematiek, en zijn de eerste ervaringen opgedaan met
de uitvoering van de structurele aanpak. Op dat moment zal worden bezien of een verdere
verkenning naar de scheiding tussen NOx en NH3 kan bijdragen aan het verstevigen van de structurele aanpak.

Gebiedsgerichte aanpak: naar gebiedsgericht maatwerk

Het belang van een gebiedsgerichte aanpak zoals voorzien door het kabinet wordt door
het Adviescollege gedeeld. Het kabinet is in samenwerking met de provincies gestart
met de inrichting van de gebiedsgerichte aanpak. Hierin komt de implementatie van
alle maatregelen van het Rijk, provincies, waterschappen en/of gemeenten samen. Het
Rijk en de provincies hebben een gezamenlijk belang om de doelstellingen van de gebiedsgerichte
aanpak te realiseren binnen de bestaande verantwoordelijkheidsverdeling. Op basis
van analyses van de gebieden wordt de kabinetsdoelstelling voor stikstofreductie samen
met provincies vertaald naar een opgave per gebied. Om de stikstofreductie van de
nationale en regionale maatregelen (waar die gebiedsgericht toegepast kunnen worden)
te maximaliseren, wordt er een implementatiestrategie per gebied opgesteld. Hiermee
wordt tevens nader invulling gegeven aan de motie van het lid De Groot c.s. (Kamerstuk
35 334, nr. 91). Stakeholders hebben aangegeven veel te zien in de gebiedsgerichte aanpak, waarbij
zij sturingsmechanismen van belang achten om resultaat te behalen.

Het Adviescollege beveelt aan om wettelijk vast te leggen dat provincies gehouden
zijn uitvoering te geven aan de opgave voor stikstof binnen hun verantwoordelijkheden
en binnen de gegeven kaders. Het Rijk en provincies verkennen in navolging van dit
advies op dit moment diverse vormen van provinciale opgaven die bijdragen aan een
robuuste aanpak ten behoeve van het behalen van de opgave. Daarbij zijn er verschillende
wijzen waarop deze een verplichtend karakter kunnen krijgen voor de medeoverheden,
onder meer door doelen of specifieke maatregelen met instemming van deze overheden
op te nemen in het wettelijke programma, waarvoor de eerder genoemde uitvoeringsplicht
geldt, en via nadere bestuurlijke afspraken.

Monitoring en bijsturing

Het kabinet onderschrijft net als het Adviescollege het belang van goede monitoring
van het programma stikstofreductie en natuurverbetering, zodat de voortgang van realisatie
van gestelde doelstellingen uit de structurele aanpak en de verplichtingen ten opzichte
van de Europese richtlijnen wordt bewaakt. Overeenkomstig het advies van het Adviescollege
wordt door middel van het wetsvoorstel geborgd dat er sprake is van monitoring en
rapportage van de stikstofdepositie op de voor stikstof gevoelige habitats in Natura
2000-gebieden (jaarlijks), voortgang en gevolgen van de maatregelen uit het programma
(tweejaarlijks) en ontwikkeling van de staat van instandhouding van de voor stikstof
gevoelige habitats in Natura 2000-gebieden in relatie tot de instandhoudingsdoelstellingen
voor die gebieden (zesjaarlijks). De monitoring van de daadwerkelijke effecten van
maatregelen in de natuur vergt een langere tijdspanne, omdat deze effecten in de natuur
over het algemeen pas na meerdere jaren zichtbaar zijn. Het kabinet kiest voor een
interval van zes jaar, om zo aan te sluiten bij de monitoringsverplichting aan de
Europese Unie in het kader van de Vogel- en Habitatrichtlijn.

Op basis van de monitoringsresultaten zal bijsturing plaatsvinden als de feitelijke
effecten van het maatregelenpakket anders uitpakken dan voorzien. Verder maakt – naast
het meten van effecten – nauwgezette monitoring op de voortgang en implementatie van
de maatregelen een belangrijk onderdeel uit van de systematiek.

Met betrekking tot de adviezen van het Adviescollege aangaande meet- en berekenmethodes,
verwijs ik naar mijn brief die zal worden verstuurd als reactie op het rapport van
de commissie Meten en Berekenen (Kamerstuk 35 334, nr. 132).

Bijdrage sectoren en integraliteit

Het kabinet onderschrijft het belang dat het Adviescollege hecht aan een evenwichtige
bijdrage van de diverse sectoren, met oog voor kosteneffectiviteit. De sectoren hebben
een gezamenlijke verantwoordelijkheid te komen tot stikstofreductie. Stakeholders
vanuit diverse sectoren hebben tijdens de meedenksessies benadrukt om de eigen innovatieve
kracht van de sectoren te benutten bij het oplossen van de stikstofproblematiek. Ook
het belang van een integrale benadering waarbij ook andere opgaven worden benut, wordt
door het kabinet onderkend. Zo heeft het kabinet bij de opbouw van het maatregelenpakket
binnen de structurele aanpak nadrukkelijk gezocht naar de samenhang met de bronmaatregelen
die worden genomen om aan de opgave van het Urgenda-vonnis te voldoen. De integraliteit
van maatregelen heeft ook een belangrijke rol in de uitwerking van de gebiedsgerichte
aanpak. Dit is bevestigd in de bestuurlijke afspraken die het Rijk en de provincies
met elkaar hierover hebben gemaakt. Bij de opbouw van het maatregelenpakket binnen
de structurele aanpak heeft het kabinet deze aspecten nadrukkelijk meegewogen. In
lijn met het advies van het Adviescollege en de oproep vanuit de stakeholders, zal
ook voor de lange termijn rekening worden gehouden met integraliteit en kosteneffectiviteit
van maatregelen.

Landbouw

In de aanbevelingen gaat het Adviescollege uitgebreid in op de benodigde transitie
in de landbouw. Daarbij wordt het perspectief van de emissiearme landbouw centraal
gesteld en benadrukt het in lijn daarmee dat een slimme omgang met mineralen noodzakelijk
is om de landbouw emissiearm te maken. Het is goed om te zien dat het Adviescollege
de door het kabinet gekozen lijn voor de transitie naar kringlooplandbouw ondersteunt.
De stikstofproblematiek maakt zichtbaar hoe belangrijk het is om tot een wezenlijk
andere omgang met grondstoffen en natuurlijke hulpbronnen te komen, zoals ook de LNV-visie
«Waardevol en Verbonden» stelt. De principes van kringlooplandbouw, zoals het verminderen
van input, hergebruik van restromen en grondgebondenheid, leiden tot stikstofreductie
in samenhang met andere opgaven. Innovaties en investeringen zijn nodig om de diversiteit
van de Nederlandse landbouwsector te blijven stimuleren. Hierbij hebben naast de boer
ook ketenpartijen een belangrijke rol om dit mogelijk te maken. Om dit te ondersteunen
heb ik onlangs de subsidieregeling voor brongerichte verduurzaming van stallen gepubliceerd
en ontwikkel ik het Omschakelfonds voor kringlooplandbouw, waar ik uw Kamer dit najaar
over informeer. Ook is inmiddels een Stikstofwerkgroep Veevoer met daarin betrokken
sectorpartijen uit de melkveehouderij gestart. Doel hiervan is om samen te verkennen
welke afspraken gemaakt kunnen worden om via verlaging van het ruw-eiwitgehalte in
veevoer te komen tot vermindering van de ammoniakemissie uit dierlijke mest. Het gaat
hierbij om afspraken voor de jaren 2021 en volgende om bij te dragen aan verdunning
van de stikstofdeken en niet om het creëren van juridisch te borgen vergunbare stikstofruimte.
Ook gaat het hierbij om een verlaging van het ruw-eiwitgehalte in het totaalrantsoen
van het vee (in plaats van alleen krachtvoer). Hiermee geef ik invulling aan de motie
van het lid Dik-Faber c.s. (Kamerstuk 35 334, nr. 106).

Sturing op doelen

Met de aanbeveling voor een Afrekenbare StoffenBalans introduceert het Adviescollege
een sturing op doelen, waarbij de ondernemer zelf kan beslissen welke middelen worden
ingezet om doelen te halen. In de Afrekenbare StoffenBalans worden, zoals beschreven
in de aanbeveling, naast stikstof ook andere stoffen meegenomen, zodat integraal gestuurd
wordt op zoveel mogelijk relevante effecten. Het kabinet onderschrijft dat er veel
onderbouwing is voor het sturen op doelen in plaats van middelen. Zo stimuleert een
dergelijke aanpak effectiviteit, efficiëntie en creativiteit in het behalen van de
doelen en geeft het ondernemers ruimte in hun aanpak. Dit beeld wordt bevestigd in
diverse gesprekken met stakeholders naar aanleiding van het eindadvies.

In mijn recente brief over de contouren van het toekomstige mestbeleid (Kamerstuk
33 037, U) heb ik aangegeven, zoals ook aangekondigd in mijn brief over de structurele aanpak
stikstof van 24 april jl., te verkennen in hoeverre in- en outputsturing bij kan dragen
aan het oplossen van de stikstofproblematiek. Met deze analyse zal ik bekijken of
en zo ja hoe een dergelijk instrument robuust kan worden vormgegeven en kan bijdragen
aan een reductie van ammoniakemissies, waarbij boeren worden gestimuleerd in samenhang
met de andere opgaven de stikstofdepositie te verminderen.

Opkoop en beëindiging veehouderijen

Met betrekking tot de uitkoop van veehouderijbedrijven raadt het Adviescollege aan
om selectief en gericht om te gaan met uitkoop en verplaatsing, in plaats van te werken
met generieke regelingen (op basis van algemene vrijwillige regelingen). Het doel
van de veehouderijmaatregelen uit de structurele aanpak is om de stikstofemissies
te reduceren en bij de bron aan te pakken. Het is mijn intentie om boeren en veehouders
die willen blijven boeren verder te helpen om dat duurzamer te gaan doen en de sector
zo toekomstbestendig te maken. Hiertoe heb ik onder andere het eerder genoemde Omschakelfonds
aangekondigd en de subsidieregeling voor brongerichte verduurzaming opgestart. Desondanks
kan en wil om verschillende redenen niet iedere veehouder deze omslag maken. Ik faciliteer
daarom dat veehouders die overwegen te stoppen, ondersteund worden met een beëindigingssubsidie
om ook hen een redelijk handelingsperspectief te bieden. Vrijwilligheid is daarbij
voor mij het uitgangspunt om draagvlak, snelheid en maximale doelmatigheid te garanderen.
Een verplichte opkoop kan uitsluitend via onteigening, een proces dat in de regel
aanzienlijk langer duurt dan de uitvoering van een vrijwillige regeling.

Zoals aangekondigd in mijn brief van 17 juni jl.(Kamerstuk 35 334, nr. 89) neemt het kabinet de aanbevelingen mee in de uitwerking van de landelijke beëindigingsregeling.
De regeling zal een beoordelingsmechanisme bevatten waarmee zo kosteneffectief mogelijk
de grootst mogelijke depositiereductie kan worden bereikt. Dit is in lijn met het
advies van het Adviescollege om selectief en gericht om te gaan met uitkoop en verplaatsing.

Veehouderijlocaties met de hoogste stikstofdepositie op een Natura 2000-gebied komen
daarbij als eerste in aanmerking voor een subsidie. Deze landelijke beëindigingsregeling
veehouderijen is staatssteungevoelig en behoeft een goedkeuring van de Europese Commissie.
Op dit moment worden de contouren en hoofdlijnen ontworpen.3 Daarbij betrek ik de decentrale overheden en de sector en hoop ik al volgend voorjaar
de landelijke beëindigingsregeling veehouderijen te kunnen openstellen om vervolgens
resultaat te boeken.

Daarnaast heb ik de uitwerking van de maatregel gerichte opkoop, waarbij veehouderijlocaties
door provincies worden opgekocht op basis van vrijwilligheid, afgerond4. Ik zal deze regeling op korte termijn publiceren, zodat provincies nog dit jaar
aan de slag kunnen. Enkel piekbelasters nabij Natura 2000-gebieden worden hiervoor
benaderd. Daartoe wordt gewerkt met een drempelwaarde. Die zorgt ervoor dat uitsluitend
piekbelasters rondom stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden in aanmerking komen voor
opkoop en dat dit daarmee een gerichte maatregel is.

Een belangrijk onderdeel van de maatregel is dat de opkoop van een veehouderij onderdeel
is van het gebiedsgerichte proces van provincies met gemeenten en andere stakeholders.
De provincies maken afspraken met de veehouder over de onderdelen die worden opgekocht
zoals gronden, gebouwen en stallen. Daarbij gaat het om maatwerk. De productierechten
van een bedrijf worden, in elk geval in de eerste tranche, marktconform gekocht en
doorgehaald.

De middelen voor de gerichte opkoop worden in tranches van € 100, € 100 en € 150 miljoen
beschikbaar gesteld. In verband met de (neven)effecten van de snelheidsverlaging op
Rijkswegen op specifieke hexagonen in Natura 2000-gebieden in de provincie Limburg,
is binnen het budget van de opkoopregeling een reservering gemaakt ter financiering
van de benodigde aanvullende maatregelen.

Mobiliteit: wegverkeer en (internationale) zee- en luchtvaart

Het Adviescollege adviseert dat emissies uit alle sectoren in 2030 met minimaal 50%
moeten worden teruggedrongen (t.o.v. 2019), waarin de bijdrage van vastgesteld beleid
meegenomen wordt. De NOx-emissie van wegverkeer daalt volgens het Adviescollege tot 52 procent in 2030. Dit
is grotendeels het gevolg van het schoner worden van nieuwe voertuigen door strengere
Europese wetgeving en de elektrificatie van het wagenpark. Dit betekent volgens het
Adviescollege dat voor het wegverkeer geen aanvullende maatregelen nodig zijn. Wel
wordt geadviseerd om over te gaan tot gerichte handhaving op defecte en gemanipuleerde
AdBlue-systemen van vrachtwagens. Dit betreft handhaving van staand beleid en is opgenomen
als maatregel in de structurele aanpak van het kabinet.

Het Adviescollege adviseert voor zeescheepvaart en binnenvaart aanvullende maatregelen,
omdat beide nog niet in de buurt komen van het door het Adviescollege geadviseerde
reductiedoel van 50 procent (zeevaart 23 procent emissiereductie en binnenvaart 12
procent). Voor binnenvaart adviseert het Adviescollege retrofit met katalysatoren.
Dit is overeenkomstig de maatregel uit de structurele aanpak van het kabinet. De meeste
aanbevelingen van het Adviescollege met betrekking tot de internationale zeevaart
zijn al onderdeel van staand kabinetsbeleid. Zo stelt de Inspectie Leefomgeving en
Transport (ILT) een handhavingsplan op voor het toezicht op NOx-emissies door zeeschepen per 2021 en is Nederland voorstander van NECA-gebieden (Nitrogen
Emission Control Area) in alle Europese wateren. De Noordzee en de Baltische Zee zijn
al aangewezen als NECA. Verder is Nederland bereid om indien nodig in de Internationale
Maritieme Organisatie (IMO) actief een NOx-heffing te stimuleren, indien blijkt dat de op stapel staande NECA-normen onvoldoende
effect hebben. De nadruk ligt nu op invoering en handhaving van deze vergaande maatregel.
Het opnemen van de uitstoot van stikstof van de scheepvaart in de EU ETS is geen realistisch
alternatief aangezien dat systeem is gericht op CO2-reductie. De Europese inzet van Nederland is gericht op het zoeken naar meer effectieve
Europese instrumenten. Deze opvatting wordt bevestigd door de stakeholders. Ten slotte
maakt het verminderen van schadelijke emissies van schepen in bezit van, of varend
onder verantwoordelijkheid van de Nederlandse overheid onderdeel uit van de ambitie
om te komen tot energieneutrale netwerken. Hierin wordt onder meer onderzoek gedaan
naar biofuels.

Ten aanzien van de luchtvaart verwijs ik naar de al verzonden kabinetsreactie naar
aanleiding van het eerder verschenen advies afgelopen januari (Kamerstuk 35 334, nr. 81). Het kabinet is langs drie sporen aan de slag gegaan met de reductie van stikstofemissie
en depositie van de luchtvaart. Dit betreft een sectorbrede aanpak gericht op stapsgewijze
emissiereductie in een actieprogramma, een internationale agenda en een projectspecifieke
aanpak conform geldende wetgeving.

Voor spoorvervoer worden geen extra maatregelen door het Adviescollege voorgesteld.
Dit gezien de geringe bijdrage van het spoor aan de totale stikstofemissie in combinatie
met de kosten van de te nemen maatregelen.

Industrie en energie

Voor de energiesector adviseert het Adviescollege om stimulerende instrumenten zoals SDE+ voor installaties
die gebruik maken van biomassa voor de opwekking van hernieuwbare energie stop te
zetten, om de emissie-eisen van kleine biomassa-installaties vanaf 2022 aan te scherpen
en om een vergunningplicht voor biomassa-installaties kleiner dan 15MW in te voeren.
Het kabinet zal op het onderwerp terugkomen op het moment dat het duurzaamheidskader
voor biomassa aan de Kamer wordt aangeboden.

In de Kamerbrief van 16 december 2019 (Kamerstuk 35 334, nr. 25) heb ik gemeld te zullen onderzoeken of het mogelijk is projecten ten behoeve van
de energietransitie (zoals opwek, transport en opslag) te bundelen in een programma
waarmee een structurele stikstofreductie kan worden gerealiseerd, vanuit de veronderstelling
dat een programma dat (mede) gericht is op het voorkomen van significante verslechtering
en/of verstoring van Natura 2000-gebieden kan worden beschouwd als een «passende maatregel»
in de zin van art. 6 lid 2 van de Habitatrichtlijn. Dit onderzoek had tot doel het
verkrijgen van een natuurvergunning voor deze projecten te vereenvoudigen. Uit een
juridisch haalbaarheidsonderzoek is gebleken dat voor een programma voor duurzame
energieprojecten geen toereikende juridische basis te vinden is. Een partiële vergunningvrijstelling
van de Natura2000-vergunningplicht voor stikstofdepositie met betrekking tot activiteiten
in de bouwfase, zoals hierna beschreven, bevordert tevens de realisatie van duurzame
energieprojecten vanaf het moment dat de vrijstelling in werking treedt.

Bouw

Het weer op gang brengen en blijven houden van de bouw is cruciaal voor de economie
en het economisch herstel na de coronacrisis. In dit licht is het vereenvoudigen van
de toestemmingverlening urgent voor onder meer de realisatie van voldoende woningen
en investeringen in infrastructuur en de energietransitie. Het Adviescollege adviseert
een drempelwaarde voor tijdelijke emissies uit de bouwsector om de bouw weer op gang
te brengen.

De aanbeveling van het Adviescollege is verder uitgewerkt en als partiële vrijstelling
van de Natura 2000-vergunningplicht voor de tijdelijke stikstofemissies van activiteiten
van de bouwsector opgenomen in het wetsvoorstel «stikstofreductie en natuurverbetering».

Conform het advies van het Adviescollege wordt gekeken naar het zeer geringe aandeel
van stikstofemissies van activiteiten van de bouwsector aan de «stikstofdeken». Voorts
geldt dat bouwactiviteiten telkens wisselend door het land plaatsvinden en van tijdelijke
aard zijn. De stikstofemissie die daarbij plaatsvindt, heeft een constant karakter
en gaat grotendeels op in deze stikstofdeken. De vrijstelling heeft betrekking op
tijdelijke emissies van activiteiten van de bouwsector. Emissies gerelateerd aan de
gebruiksfase maken hier geen onderdeel van uit.

Ten behoeve van de vrijstelling is het van belang dat de effectiviteit van het structurele
pakket is geborgd. Daarom zullen de effecten van de vrijstelling periodiek worden
gemonitord en zal op basis hiervan eventuele bijsturing plaatsvinden. De eerste monitoring
zal in 2023 plaatsvinden.

Om de vrijstelling te kunnen realiseren, neemt het kabinet ook additionele bronmaatregelen
om het structurele pakket te versterken.

Het kabinet heeft hiervoor in de periode 2021–2030 100 miljoen euro per jaar gereserveerd
op de aanvullende post (Kamerstukken 32 847 en 25 295, nr. 681). Hiervan wordt 500 miljoen euro ingezet om het structurele pakket te versterken
met kosteneffectieve stikstofreducerende maatregelen binnen de bouwsector. Hiervoor
wordt in de periode 2021–2023 300 miljoen euro gereserveerd en voor de periode 2024–2030
200 miljoen euro. Zo wordt zeker gesteld dat de emissies uit de bouwfase zullen worden
verminderd.

Het kabinet zal in de vorm van een convenant met de sector komen tot afspraken over
stikstofreductie en de daarbij behorende maatregelen. De genomen bronmaatregelen zullen
worden toegevoegd aan de structurele aanpak stikstof en onderdeel worden van het programma.

Om de sector te ondersteunen het beschikbaar potentieel voor stikstofreductie te realiseren,
zullen de middelen onder andere worden gericht op het stimuleren van de aanschaf van
categorie nulemissie werk- vaar- en voertuigen in de B&U (burgelijke- en utiliteitsbouw)
en GWW-sector (grond-, weg en waterbouw) en ombouw (retro-fit) naar emissievrije-
en -arme werktuigen. Via innovatiesubsidies zal ingezet worden op de ontwikkeling
en validatie van nul-emissie alternatieven in de categorieën werktuigen waar deze
thans nog niet beschikbaar zijn. Ook zal de ontwikkeling van emissiearme bouw en bouwlogistiek
met toepassing van bijvoorbeeld prefab en bouwhubs worden bevorderd. Verdere opschaling
zal met hulp van aanbestedende rijksdiensten vorm krijgen. Naast vermindering van
de stikstofuitstoot zal dit pakket eveneens een belangrijke bijdrage leveren aan andere
duurzaamheidsdoelen zoals klimaat en schone lucht. De verdere uitwerking van het pakket
zal in het najaar in overleg met overheden, opdrachtgevers en de bouw plaatsvinden.

Vanaf 2024 wordt, met het oog op de partiële vrijstelling voor de bouw, de resterende
500 miljoen euro gereserveerd om te borgen dat de doelstelling van de structurele
aanpak – 50 procent van de stikstofgevoelige gebieden onder de KDW – ook bij onvoorziene
ontwikkelingen, wordt gehaald. Aanvullende maatregelen in of buiten de bouw zijn erop
gericht om maximaal effect en stikstofreductie binnen het structurele pakket te verzekeren.
Op basis van de evaluatie van de bronmaatregelen in 2023 zal nader worden besloten
over de inzet van de gereserveerde middelen.

Lange(re) termijn

Ten slotte heeft het Adviescollege aanbevelingen gedaan die perspectief bieden op
de lange(re) termijn. Het kabinet vindt het van belang om met open vizier te kijken
naar de mogelijkheden op de lange termijn en welk instrumentarium daarvoor nodig is.
Daarom is het kabinet gestart met een aantal verkenningen, die hieronder nader worden
toegelicht. Diverse aanbevelingen van het Adviescollege krijgen een plek in deze verkenningen
en lopende trajecten.

In deze verkenningen zal tevens aandacht zijn voor de integraliteit met andere maatschappelijke
opgaven. Het Adviescollege wijst erop dat invoering van regelgeving in de vorm van
normering een belangrijke bijdrage kan leveren aan het verminderen van stikstofemissies.
Het kabinet onderkent de potentie van normering als effectief instrument. Voor een
kosteneffectieve route is het verstandig om met open vizier grondig te kijken naar
het potentieel van mogelijke alternatieven op de reeds getroffen maatregelen. Het
kabinet heeft daarom de taakopdracht Normeren en Beprijzen uitgezet, die onder onafhankelijk
voorzitterschap wordt uitgevoerd.

De werkgroep zal een advies uitbrengen over de instrumentatie, uitvoeringsaspecten
en fasering. Er wordt gekeken naar welke (combinaties van) instrumenten (in verschillende
mate) leiden tot uitstootreductie. De adviezen en inzichten van het Adviescollege
zullen hier ook bij worden betrokken. Het rapport dat naar verwachting eind dit jaar
door de werkgroep wordt opgeleverd, levert bouwstenen op voor de langetermijnstrategie
van het stikstofvraagstuk. Het is belangrijk dat deze bouwstenen zowel op korte als
lange termijn bruikbaar zijn.

Tevens is er een verkenning gestart, onder onafhankelijk voorzitterschap, om verschillende
handelingsperspectieven voor een aanpak op de lange termijn in kaart te brengen, evenals
de fundamentele keuzes (en bijhorende consequenties) die daarvoor de komende jaren
gemaakt moeten worden. Hierbij staat de synergie met andere maatschappelijke ruimtelijke
opgaves, zoals de energietransitie, waterhuishouding en klimaatadaptatie centraal.
Dit is in lijn met het advies van het Adviescollege. Ik constateer dat het college
daar zelf ook een aantal belangrijke adviezen voor geeft. Deze worden betrokken bij
de genoemde verkenningen. Tot slot geeft ook de eerder genoemde ruimtelijke verkenning
inzichten die gebruikt kunnen worden voor de lange(re) termijn.

NOVI en Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG)

In het landelijk gebied komen veel opgaven en transities samen. Het kabinet erkent
dat een heldere aanpak en strategie voor het landelijk gebied van belang is. Daarom
is, in lijn met het advies van het Adviescollege, onder de Nationale Omgevingsvisie
(NOVI) een nationaal programma voor het landelijk gebied aangekondigd. In dit NPLG
wordt overzicht geboden over relevante trajecten en wordt een analyse gemaakt van
alle opgaven in het landelijke gebied met mogelijke kansen en knelpunten in ruimtegebruik
en kwaliteit. Uiteindelijk leidt dit tot een toekomstvisie voor het landelijk gebied.
Het programma zal een integraal karakter kennen waarin tot een evenwichtige balans
tussen de verschillende ruimtelijke belangen en claims in het landelijk gebied zal
worden gekomen, met aandacht voor onder meer robuuste natuur, ruimte voor agrarische
functies in de voor landbouw goed geschikte gebieden en bufferzones rond Natura 2000-gebieden.

De door het Adviescollege voorgestelde ruimtelijk zonering bestaande uit een indeling
in «groene» (natuur), «oranje» (overgang) en «rode» (landbouw) gebieden zal ook in
het kader van het nationaal programma worden bestudeerd. Bij de door het Adviescollege
voorgestelde ruimtelijke driedeling dient in ogenschouw genomen te worden dat een
dergelijke ruimtelijke herindeling zeer ingrijpend is. De mogelijkheden voor het optimaal
mengen van functies zullen daarom verder worden uitgewerkt in lijn met de LNV-visie
«Waardevol en Verbonden», lopende verkenningen en programma’s waaronder de NOVI, en
de Studiegroep Ruimte.

Ruimtelijke verkenning

De komende maanden wordt in opdracht van het kabinet een ruimtelijke verkenning stikstof
uitgevoerd. Hierbij wordt verkend op welke wijze een natuurinclusieve ruimtelijke
inrichting een bijdrage kan leveren aan het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen
van stikstofgevoelige natuur. Het Adviescollege biedt interessante gedachten en voorstellen
die zullen worden meegenomen in de verkenning. De uitkomsten van de verkenning zullen
input zijn voor de studiegroep Ruimte.

Deze studiegroep Ruimte wordt ingesteld naar aanleiding van de onlangs aangenomen
motie van het lid Harbers c.s. (Kamerstuk 35 334, nr. 101). In deze motie wordt gepleit voor de instelling van een studiegroep Ruimte die voor
het nieuwe Kabinet adviezen en ruimtelijke beleidsmogelijkheden voorbereidt voor het
landelijk gebied, inclusief mogelijk in te zetten instrumentarium. Op dit moment wordt
een voorstel voorbereid voor de samenstelling van en opdracht aan deze studiegroep.
De studiegroep zal vanzelfsprekend verzocht worden in haar werkzaamheden het eindadvies
van het Adviescollege te betrekken.

Een overheid die het goede voorbeeld geeft

Het Adviescollege is van mening dat de overheid het goede voorbeeld moet en kan geven
als het gaat om duurzaamheid. Het stelt daarom dat de overheid als grote uitgever
van pachtgronden rekening moet houden met de duurzame bodemwaarde en eisen aan pachters
moet opleggen. Dit bevordert de duurzaamheidsdoelstellingen. Vervolgens dient zij
er via regelgeving voor te zorgen dat zoveel mogelijk anderen dit voorbeeld volgen.

De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) heeft in zijn
brief aan uw Kamer reeds aangegeven in het beleid voor agrarische gronden van Staat
bodemkwaliteit en het leveren van een optimale bijdrage aan publieke doelen te willen
onderzoeken (Kamerstuk 24 490, nr. 25). De Staatssecretaris van BZK zal daarnaast in het najaar een afwegingskader naar
de Kamer sturen, dat inzicht geeft in de beleidsmatige en financiële afwegingen bij
de inzet van Rijksvastgoed voor maatschappelijke doelen.

In de brief die ik op 22 maart 2019 (Kamerstuk 27 924, nr. 73) aan uw Kamer heb gestuurd, heb ik aangekondigd het pachtbeleid te gaan herzien om
de bodemkwaliteit te bevorderen en tegelijkertijd toekomstzekerheid aan (jonge) boeren
te geven. Dit is nodig voor een ecologisch en economisch duurzaam bedrijfsmodel. De
aanbevelingen van het Adviescollege neem ik hier in mee. Ik zal uw Kamer binnenkort
informeren over mijn voorstel.

De stikstofopgave komt in het landelijk gebied samen met vele andere opgaves in de
fysieke leefomgeving die vragen om transformaties. In de aanbieding van de Nationale
Omgevingsvisie (Kamerstuk 34 682, nr. 53) is aangekondigd dat het Rijk een actievere rol zal gaan spelen om transformaties
tot stand te brengen. Hierbij wordt gekeken naar de inzet van gronden die in het beheer
zijn bij de Rijksvastgoedhoudende diensten. Ook wordt de inzet van grond in combinatie
met versterking van het ruimtelijk instrumentarium onderzocht. Het kabinet zal de
risico’s en financiële randvoorwaarden die aan de orde zijn bij een dergelijk actief
grondbeleid de komende maanden onderzoeken en dan tot een definitief besluit komen.
Onderdeel van dit onderzoek is de mogelijke totstandkoming van een Rijksontwikkelbedrijf.

Samenwerking binnen de Europese Unie

Het Adviescollege beveelt onder meer aan om in overleg te treden met de Europese Commissie
om toestemming te verkrijgen voor staatssteun voor het faciliteren van een duurzaam
verdienmodel voor natuurinclusieve landbouw. Daarnaast zou Nederland moeten pleiten
voor inpassing van deze aanpak in de EU Green Deal strategie en het Gemeenschappelijk
Landbouwbeleid (GLB). Evenals het Adviescollege vind ik het van belang dat ook binnen
de kaders van het nieuwe GLB en het Nationaal Strategisch Plan kansen worden benut
om het stikstofvraagstuk aan te pakken. Daarbij moet worden gekeken hoe gekomen kan
worden tot een samenhangende aanpak met andere grote (Europese) opgaven zoals klimaatverandering.
Een aanzienlijk deel van de buitenlandse emissies heeft impact op de Natura 2000-gebieden
in de grensstreek. Het Adviescollege benadrukt dat grensoverschrijdende afstemming
daarom nodig is. Samen met de betrokken provincies verken ik de mogelijkheden om te
komen tot afspraken met de directe buurlanden aan de hand van een gebiedsgerichte
grensoverschrijdende aanpak.

Begrotingsfonds

Om de bron- en natuurmaatregelen te kunnen bekostigen, adviseert het Adviescollege
een stabiel begrotingsfonds in te richten met voldoende middelen tot 2040. Dit fonds
moet een wettelijke borging krijgen, met een nadrukkelijke veiligstelling gedurende
een groot aantal jaren en een duidelijke opdracht aan de Minister dan wel het kabinet.

Een begrotingsfonds is niet een doel op zich, maar dient een doel: het zekerstellen
van financiën en het bieden van flexibiliteit. In de huidige kabinetsaanpak wordt
dit reeds bereikt via een wettelijk verankering van de doelen voor 2030, een uitgewerkt
programma van concrete maatregelen met een begrotingsreeks en een monitorings- en
bijstellingssysteem. Voor deze maatregelen zijn middelen gereserveerd op de aanvullende
post van het Ministerie van Financiën en is inzichtelijk in welk jaar de uitgaven
zich naar verwachting voordoen. Het kabinet acht een begrotingsfonds in deze context
vooralsnog niet van toegevoegde waarde, omdat met de huidige werkwijze de middelen
al zijn zeker gesteld en voldoende flexibiliteit geboden wordt. Bij mogelijke aanvullende
besluitvorming over doelen, maatregelen en middelen blijft in de toekomst de optie
bestaan tot nader onderzoek naar een begrotingsfonds.

Beleidsevaluatie PAS

Het rapport «Beleidsevaluatie van het PAS en het wetstraject voorafgaand aan het PAS»
is het resultaat van de evaluatie van het Programma Aanpak Stikstof, uitgevoerd door
Berenschot en BügelHajema, met medewerking van Tauw. In het PAS was voorzien dat na
een periode van zes jaar – de eerste PAS-periode van 2015 tot 2021 – een integrale
evaluatie van het PAS zou worden uitgevoerd. De uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak
van de Raad van State van 29 mei 2019 die een streep haalde door het PAS als basis
voor toestemmingverlening is de aanleiding deze tot evaluatie van die aanpak. Aan
de Eerste Kamer is toegezegd dat hierbij tevens de wetsevaluatie wordt meegenomen
(Kamerstuk 33 669, M).

Het rapport omvat drie deelonderzoeken die gaan over de kwaliteit van het beleidsinstrument,
de effecten van het PAS en het wetgevingstraject. Op basis van feitenonderzoek en
interviews trekken de onderzoekers conclusies over het functioneren van het PAS en
doen zij aanbevelingen voor nieuw stikstofbeleid, waarbij rekening wordt gehouden
met de juridische houdbaarheid.

Het is evident dat het PAS niet heeft gewerkt. Hieruit is lering getrokken. Het kabinet
werkt er hard aan op de juiste juridisch houdbare manier invulling te geven aan het
natuurbeleid. De conclusies uit dit rapport onderschrijf ik en de aanbevelingen worden
meegenomen in de uitwerking van de structurele aanpak, zoals in deze brief uiteengezet.

Conclusie algemeen

Belangrijke conclusie in het rapport is dat het PAS, wanneer de resultaten worden
afgezet tegen de doelstelling, niet effectief is geweest. Het PAS beoogde economische
ontwikkeling samen te laten gaan met het op termijn realiseren van de doelen voor
de Natura 2000-gebieden. Het programma was gericht op reductie van de stikstofemissie
en -depositie door het treffen van bronmaatregelen, treffen van herstelmaatregelen
in de Natura 2000-gebieden en mogelijk maken van economische en maatschappelijke activiteiten
die leiden tot stikstofdepositie in de Natura 2000-gebieden. Een afgeleide doelstelling
was het verlichten van de administratieve lasten. De conclusie luidt dat de daling
van de stikstofdepositie als gevolg van de ammoniakemissie niet is gerealiseerd, waardoor
de instandhoudingsdoelen van de Natura 2000-gebieden onverminderd onder druk staan.
De adaptiviteit in het accommoderen van onvoorziene effecten schoot daarbij tekort,
bijvoorbeeld toen mede ten gevolge van de afschaffing van het melkquotum, een autonome
ontwikkeling buiten het PAS, de ammoniakemissie steeg.

De onderzoekers concluderen echter ook dat dit niet betekent dat het PAS geen goede
elementen bevatte. Onderdelen van het PAS hebben volgens de onderzoekers goed gefunctioneerd
en kunnen meerwaarde hebben bij het ontwikkelen van nieuw stikstofbeleid. Het gaat
hierbij bijvoorbeeld om het rekeninstrument AERIUS, inzicht in de staat van natuurgebieden
door de gebiedsanalyses en het weer op gang brengen van projecten en economische activiteiten
met beperkte stikstofuitstoot. Hierbij moet worden onderscheiden dat het hierbij gaat
over het gebruik van het rekeninstrument AERIUS voor onder meer de vergunningverlening
en monitoring, maar dat er ook opmerkingen waren bij de toepassing van dit instrument,
hierover heeft ook de commissie meten en berekenen aanbevelingen gedaan. De onderzoekers
concluderen ook dat de keuze om het PAS sectoroverstijgend vorm te geven, heeft bijgedragen
aan de gezamenlijkheid waarin overheden werken aan het stikstofvraagstuk. Ook heeft
het PAS ervoor gezorgd dat er flink is geïnvesteerd in natuurherstel.

Goede informatie over de staat van de natuur blijft belangrijk. Zo zal worden onderzocht
of en in hoeverre de informatie uit de eerdere analyses van de Natura 2000-gebieden
bruikbaar kan zijn en kan worden geactualiseerd ten aanzien van het bereiken van de
instandhoudingsdoelen en het nemen van natuurherstelmaatregelen in deze gebieden.
Verder blijft AERIUS beschikbaar als best beschikbare wetenschappelijk instrument
voor het berekenen van de stikstofdepositie op de stikstofgevoelige hectares in Natura
2000-gebieden en wordt dit instrument waar nodig blijvend doorontwikkeld. Ook zal
de samenwerking tussen overheden onderling en met natuurbeheerders, sectoren en wetenschappers
blijvend worden gezocht.

Natuurherstel

Het PAS verenigde vermindering van stikstofdepositie, natuurherstel en toestemmingverlening
in één programma. De onderzoekers concluderen dat de balans tussen deze domeinen van
meet af aan onvoldoende was. De focus lag – zeker in het politieke debat – naar het
oordeel van de onderzoekers sterk op het oplossen van de vergunningencrisis rondom
Natura 2000-gebieden, terwijl de natuur er in veel gebieden als gevolg van jarenlang
te hoge stikstofdepositie slecht aan toe was. Hiernaast was het tempo waarin de vergunningverlening
voor economische activiteiten die stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden veroorzaakten,
zijn hervat in disbalans met de snelheid waarmee de bron- en herstelmaatregelen in
uitvoering zijn genomen en tot effect leiden.

Met de structurele aanpak van de stikstofproblematiek die in de Kamerbrief van 24 april
2020 (Kamerstuk 35 334, nr. 82) is aangekondigd, kiest het kabinet voor een aanpak met als hoofddoel het realiseren
van een gunstige of – waar dat nog niet mogelijk is – een verbeterde landelijke staat
van instandhouding van stikstofgevoelige soorten en habitats onder de Vogel- en Habitatrichtlijn.
Hiermee kan op termijn meer ruimte ontstaan voor ruimtelijke en maatschappelijke ontwikkelingen.

Toestemmingverlening

Omdat natuurherstel een langdurig proces is, wordt in het rapport aanbevolen dit niet
direct te verbinden met toestemmingverlening voor activiteiten met stikstofdepositie
tot gevolg. Uit het rapport volgt dat dit betekent dat toestemmingverlening voor activiteiten
waarvan een significant negatief effect op een stikstofgevoelig Natura 2000-gebied
niet op voorhand is uit te sluiten, uitsluitend mogelijk wordt gemaakt via maatregelen
die de emissie reduceren, op basis van een ecologische beoordeling, dan wel via een
ADC-toets of intern/extern salderen. Uit het rapport volgt ook dat indien de staat
van instandhouding van stikstofgevoelige natuur op termijn aantoonbaar is verbeterd
als gevolg van herstelmaatregelen, dit wel kan worden meegewogen in de beslissing
om depositieruimte uit te geven.

Het kabinetsbeleid maakt uitdrukkelijk een onderscheid tussen de mogelijkheden voor
toestemmingverlening op de korte termijn en op de langere termijn. In de Kamerbrief
van 24 april 2020 (Kamerstuk 35 334, nr. 82) zijn de mogelijkheden voor vergunningverlening en de randvoorwaarden die hiervoor
gelden uiteengezet, die in lijn zijn met de mogelijkheden die in het rapport worden
genoemd. Zoals ook uit het rapport volgt, zal naarmate de situatie in de Natura 2000-gebieden
verbetert er meer ruimte ontstaan voor toestemmingverlening voor ruimtelijke en maatschappelijke
ontwikkelingen. De structurele aanpak van het kabinet is erop gericht dat dit gebeurt,
zo wordt er een flinke impuls gegeven aan versterking van de natuur door het uitvoeren
van herstelmaatregelen (inclusief het verbeteren van hydrologie in en rondom natuurgebieden),
het verhogen van de natuurbeheervergoeding en het versneld verwerven en inrichten
van gronden ten behoeve van het Natuurnetwerk Nederland. Anders dan in het PAS is
aantoonbaar natuurherstel een voorwaarde om de mogelijkheden voor toestemmingverlening
op de langere termijn te vergroten.

Bron- en natuurherstelmaatregelen

Ten aanzien van de generieke bronmaatregelen en de natuurherstelmaatregelen in het
PAS concluderen de onderzoekers dat beide typen maatregelen duidelijk waren belegd
en op zichzelf uitvoerbaar zijn, wel signaleren zij veel discussie over de gekozen
uitvoeringswijze. In de vormgeving van een deel van de brongerichte maatregelen –
specifiek de voer- en managementmaatregelen – is naar het oordeel van de onderzoekers
onvoldoende stilgestaan bij de doorwerking van de afspraken die met de agrarische
sector zijn gemaakt. Omdat de «winst» direct werd ingeboekt, had volgens hen een meer
dwingend instrumentarium meer voor de hand gelegen. Uit het rapport volgt voorts dat
onder het PAS de inzet van natuurherstelmaatregelen een impuls heeft gekregen. De
rijksoverheid stelde hiervoor jaarlijks € 78 miljoen beschikbaar.

In het rapport wordt aanbevolen onverminderd door te werken aan natuurherstel via
natuurherstelmaatregelen en bij het pakket maatregelen ook breder te kijken dan stikstof
(zoals ook al in het PAS gebeurde), om ook in te kunnen spelen op andere ontwikkelingen
zoals klimaatverandering. Het kabinet komt hieraan tegemoet door voor de periode 2021–2030
jaarlijks een bedrag te investeren in het versterken en intensiveren van het natuurbeleid
dat binnen enkele jaren oploopt naar langjarig € 300 miljoen per jaar. Zoals in de
Kamerbrief van 24 april 2020 (Kamerstuk 35 334, nr. 82) staat, vormen deze additionele middelen een aanvulling op de € 125 miljoen die reeds
beschikbaar zijn gesteld voor de op te richten Natuurbank en de additionele € 125
miljoen voor een regeling voor natuurbehoud en -herstel (Kamerstuk 35 334, nr. 48). Deze middelen zijn aanvullend op de bestaande middelen uit het Natuurpact.

Ook bevelen de onderzoekers aan vol in te zetten op ammoniakemissiereductie en hierbij
te anticiperen op negatieve effecten van ontwikkelingen die hier tegengesteld aan
zijn. De voor de Natura 2000-gebieden verantwoordelijke bevoegde gezagen dienen naar
het oordeel van de onderzoekers een maatregelenpakket op te stellen en tot uitvoering
te brengen waarmee de emissies van ammoniak daadwerkelijk afnemen.

Regio en innovatie

Er wordt voorts aanbevolen voor een landelijke aanpak te kiezen met oog voor de regionale
situatie. Dit om een gefragmenteerde stikstofaanpak te voorkomen en tegelijkertijd
maatwerk mogelijk te maken voor een gebiedspecifieke uitwerking als de lokale situatie
daarom vraagt. Als onderdeel van de structurele aanpak werkt het kabinet aan nauwe
afspraken met de provincies waarmee wordt gekomen tot een effectieve gebiedsgerichte
aanpak, zoals uitgelegd in de Kamerbrief van 24 april 2020 (Kamerstuk 35 334, nr. 82).

In het rapport wordt voorts aanbevolen om innovatieve stikstofarme initiatieven te
belonen. Door voorrang te geven aan innovatieve stikstofarme initiatieven, al dan
niet in de vorm van intern of extern salderen, kan de eventueel nieuwe beschikbare
ruimte naar het oordeel van de onderzoekers selectief worden toebedeeld en de creativiteit
van de ondernemers worden geprikkeld. Inherent aan de beperkte mogelijkheden voor
toestemmingverlening die er op dit moment zijn, is het noodzakelijk dat zoveel mogelijk
stikstofarm wordt gewerkt om ruimte voor ontwikkeling te kunnen creëren. Het structurele
pakket aan generieke bronmaatregelen bevat voorts een groot aantal maatregelen die
er op gericht zijn dat door middel van innovatieve emissiearme technieken in de verschillende
sectoren stikstofemissiereductie wordt gerealiseerd.

Samenwerking en governance

In het rapport wordt geconcludeerd dat met de politieke besluitvorming voor het PAS
(april 2014) de bestuurlijke aandacht op landelijk niveau voor het programma afnam.
Het ontbreken van een bestuurlijke betrokkenheid in het PAS heeft er naar het oordeel
van de onderzoekers mede toe geleid dat strategische keuzes met een beleidsimplicatie
zijn gemaakt op het operationele niveau. De onderzoekers bevelen daarom aan een governancestructuur
te ontwikkelen waarin uitwisseling plaatsvindt tussen politiek, bestuur en de uitvoering.
De onderzoekers concluderen tevens dat er ook zaken in de governancestructuur behouden
moeten blijven, doelend op de ontwikkelde overlegstructuren, het PAS-bureau, monitoringssystemen
en voortgangsrapportages.

Verder wordt in het rapport geconcludeerd dat de rollen en verantwoordelijkheden in
het PAS duidelijk waren beschreven en logisch belegd. De ministeries van Landbouw,
Natuur en Voedselkwaliteit, Infrastructuur en Waterstaat en Defensie en de provincies
waren gezamenlijk verantwoordelijk voor een goede uitvoering van het PAS. De onderzoekers
concluderen dat met de keuze om het PAS sectoroverstijgend vorm te geven, een gemeenschappelijke
taal, kennisinfrastructuur en instrumentarium is ontstaan wat in de ogen van de onderzoekers
van grote meerwaarde is geweest en waarvan wordt aanbevolen dit te behouden.

De huidige structurele aanpak is in gezamenlijkheid met de betrokken departementen
opgezet en wordt in gezamenlijkheid met de provincies verder uitgewerkt. Deze samenwerking
is breder van opzet dan in het PAS en is van grote meerwaarde vanwege de bijdrage
die op deze wijze in onderlinge samenhang kan worden geleverd aan de oplossing van
het stikstofprobleem. Ik zie ook de meerwaarde om dit voor de toekomst te behouden
en verder te versterken, waarbij ook in de governancestructuur voor de lange termijn
aandacht zal moeten blijven voor betrokkenheid op politiek en bestuurlijk niveau.

Monitoring

Tot slot wordt in het rapport de conclusie getrokken dat in het PAS de ontwikkeling
van de stikstofdepositie en -emissie nauwgezet zijn gemonitord. Hierbij wordt aangetekend
dat de daadwerkelijk gerealiseerde effecten van de brongerichte maatregelen echter
niet systematisch in beeld zijn gebracht. De werking van de herstelmaatregelen is
volgens de onderzoekers wel goed gemonitord via procesindicatoren en veldbezoeken,
maar laten door het ontbreken van snelle indicatoren toch (nog) geen uitspraak over
natuurherstel toe. Naar het oordeel van de onderzoekers is het niet alleen van belang
om de effecten en voortgang ten aanzien van de stikstofdepositie te monitoren, maar
ook de voortgang van de uitvoering van het stikstofbeleid ten aanzien van de doelstelling(en)
en de voortgang van het samenwerkingsproces tussen partijen.

Een essentieel onderdeel van de structurele aanpak is de uitwerking van een passende
monitorings- en bijsturingssystematiek zoals uiteengezet in de brief van 24 april
2020 (Kamerstuk 35 334, nr. 82), zowel met betrekking tot de stikstofdepositie en natuurkwaliteit per gebied als
de voortgang en effecten van de uitvoering van maatregelen. Zoals in de Kamerbrief
staat beschreven, versterkt deze gebiedspecifieke monitoring de juridische houdbaarheid
van de structurele aanpak, omdat hiermee gericht monitoring en bijsturing plaats kan
vinden op de inspanning om de instandhoudingsdoelstellingen per Natura 2000-gebieden
te realiseren.

Tot slot

Het kabinet heeft met veel interesse de inzichten en aanbevelingen van beide rapporten
tot zich genomen en zal deze blijven betrekken bij de uitwerking van de maatregelen
voor verbetering van de natuur, het verminderen van de stikstofdepositie en de vervolgstappen
die hiervoor nodig zijn in het kader van de structurele aanpak stikstof. Samen met
alle betrokken partijen zal het kabinet zich blijven inspannen voor het gezamenlijke
doel: een sterke en robuuste natuur in Nederland met ruimte voor wonen en werken.

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
C.J. Schouten