Brief regering : Operationeel toezicht vliegende eenheden Kustwacht

Nr. 35 BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 12 oktober 2020

Op 26 februari jl. (Kamerstuk 30 490, nr. 32) heb ik u een brief gestuurd over de dienstverlening van de SAR (Search and Rescue)
helikopters. Bij dezen wil ik u informeren over de uitkomsten van het onderzoek naar
het operationele toezicht op de vliegende eenheden (vliegtuigen en helikopters) van
de Kustwacht (Nederland en Caribisch Nederland), waarin de verhouding tot het toezicht
door buitenlandse autoriteiten betrokken is.

Aspecten van toezicht

Vanuit luchtvaart oogpunt bezien bestaan er verschillende aspecten van toezicht die
te maken hebben met de operaties van de vliegende eenheden van de Kustwacht:

1. de luchtwaardigheid van de luchtvaartuigen,

2. de brevettering van het cockpitpersoneel en

3. de vluchtuitvoering.

Het toezicht op deze verschillende aspecten van de (vliegoperaties van de) Kustwacht
is op dit moment op meerdere van elkaar verschillende manieren georganiseerd, verschillend
naar luchtvaartuig en naar geografisch gebied (zie bijlage 1 voor een overzicht).
Voor het kunnen houden van toezicht is een grondslag in de regelgeving noodzakelijk.

Ad 1 en 2. De bestaande regelgeving voldoet om de luchtwaardigheid en brevetten van
cockpitbemanningen voor civiel geregistreerde vliegende eenheden van de Kustwacht
te reguleren. Door de registratie van de luchtvaartuigen in verschillende landen (Nederland
en België) is er sprake van meerdere toezichthouders.

Ad 3. Regelgeving en operationeel toezicht op de vluchtuitvoering door civiel geregistreerde
vliegende eenheden ten behoeve van de Kustwacht is uitgezonderd van internationale
regelgeving, zowel van de standaarden die door de Internationale Burgerluchtvaart
Organisatie (ICAO) zijn vastgesteld als van de Europese regelgeving. Deze operaties
zijn volgens de internationale regelgeving te karakteriseren als staatsoperaties.
De Staat is wel verantwoordelijk voor het op een veilige manier inpassen van deze
operaties in het overige luchtverkeer.

In de huidige situatie ontbreekt het voor wat betreft de burgerluchtvaart aan een
Nederlandse wettelijke basis voor het reguleren van de operatie van de vliegende eenheden
ten behoeve van de Kustwacht. Er worden nu militaire operationele eisen of buitenlandse
eisen toegepast. Er wordt echter in het geheel geen toezicht gehouden op de operatie
van de SAR helikopters in Nederland. Dit is een onwenselijke situatie.

Opties voor invullen van ontbrekende regelgeving

Het zo spoedig mogelijk vastleggen van ontbrekende regelgeving is mede urgent omdat
de vliegende eenheden voor de Kustwacht in Nederland binnenkort moeten worden vervangen.
Momenteel lopen daartoe aanbestedingstrajecten. Op het moment dat deze nieuwe contracten
ingaan, moet er regelgeving zijn waaraan de operators moeten voldoen. Op grond van
die regelgeving zullen de operators vergunningen moeten aanvragen ten behoeve van
de operaties van de Kustwacht. De regelgeving zal ook de grondslag zijn voor het uitoefenen
van toezicht.

Er zijn in het onderzoek drie mogelijke oplossingen voor het opstellen van regelgeving
in beschouwing genomen: het ontwikkelen van volledig nationale regelgeving, het via
nationale uitvoeringsregelingen van toepassing verklaren van delen van Europese regelgeving
en een opt-in in de Europese regelgeving.

Voor de eerste twee oplossingen is het noodzakelijk om in de Wet luchtvaart een aangrijpingspunt
te creëren dat op dit moment nog niet bestaat. Een wijziging van de Wet luchtvaart
die hierin zal voorzien is in voorbereiding. Echter, een dergelijke wetswijziging
zal pas over anderhalf tot twee jaar in werking kunnen treden. Dat is te laat voor
de nieuwe operators van de vliegtuigen en helikopters ten behoeve van de Kustwacht
in Nederland. Tevens zullen nationale uitvoeringsregelingen ontwikkeld moeten worden,
die ook een grote mate van kennisontwikkeling vereisen.

De voorkeursoplossing is de opt-in voorziening in de Europese regelgeving. De Europese
regelgeving is normaliter niet van toepassing op luchtvaartuigen die worden ingezet
voor militaire, douane-, politie-, opsporings- en reddings-, brandbestrijdings-, grenscontrole-,
kustbewakings- of soortgelijke activiteiten of diensten onder het toezicht en de verantwoordelijkheid
van een lidstaat. In 2018 is in de Europese regelgeving voor luchtvaart de mogelijkheid
gecreëerd om voor deze activiteiten en diensten te opteren voor toepassing van de
Europese regelgeving. Dit kan door de zogenaamde opt-in voorziening krachtens artikel
2, zesde lid, van Verordening (EU) nr. 2018/11391 (de EASA-basisverordening).

Een dergelijke opt-in kan toegepast worden voor luchtwaardigheid, de brevetten van
bemanningen en voor de vluchtuitvoering. Het bewerkstelligen van de opt-in vereist
een ministerieel besluit en notificatie bij het Europees Agentschap voor de Veiligheid
in de Luchtvaart (EASA) en de Europese Commissie. Een ministerieel besluit kent een
relatief korte doorlooptermijn en wordt afgestemd op de aanbestedingstrajecten voor
vliegtuigen en helikopters ten behoeve van de Kustwacht. Het exacte moment voor het
nemen van de opt-in wordt afgestemd met de nieuwe operators, de Inspectie Leefomgeving
en Transport en met EASA.

Uit de handhaafbaarheids- en uitvoerbaarheidstoets die door de Inspectie Leefomgeving
en Transport is uitgevoerd op de verschillende alternatieven voor het realiseren van
regelgeving, blijkt dat de regelgeving die van toepassing wordt door de opt-in te
nemen handhaafbaar en uitvoerbaar is.

Aangetekend moet worden dat door het specifieke karakter van de vlucht-uitvoering
ten behoeve van de Kustwacht, met name bij de helikopter-operatie in het kader van
een SAR-missie, limieten overschreden moeten kunnen worden. Een voorbeeld hiervan
is de minimum hoeveelheid brandstof die nog beschikbaar moet zijn bij de landing.
Als gevolg van het redden van een extra drenkeling kan het zijn dat de piloot van
de SAR helikopter moet besluiten om met minder reservebrandstof dan voorgeschreven
in de regelgeving te landen. Hiervoor dient een beperkt aantal ontheffingen, gebaseerd
op grondslagen in de EASA-basisverordening, te worden gegeven van enkele regels uit
de EU-uitvoeringsverordening die door de opt-in van toepassing worden. Deze ontheffingen
zullen door de Inspectie opgesteld moeten worden en bij EASA en de Europese Commissie
gemeld moeten worden.

Tevens zullen specifieke modificaties (aanbrengen van gespecialiseerde apparatuur)
aan de nieuwe vliegtuigen en helikopters uitgevoerd moeten worden ten behoeve van
de Kustwachttaken (vereist bij de aanbesteding). De certificering van dergelijke modificaties
(modificaties die normaal gesproken niet aan civiele vliegtuigen gedaan worden) zal
in geval van de opt-in op het gebied van luchtwaardigheid door EASA gedaan worden.

Afhankelijkheid van buitenlandse luchtvaartautoriteiten

Met de keuze voor de opt-in voorziening wordt de afhankelijkheid van buitenlandse
luchtvaartautoriteiten bij het toezicht op de luchtvaartuigen die worden ingezet voor
Kustwachttaken beperkt. Deze luchtvaartuigen, die in het algemeen belang van Nederland
worden ingezet, en het personeel en de organisaties die betrokken zijn bij de activiteiten
die worden verricht door deze luchtvaartuigen, worden door het gebruiken van de opt-in
mogelijkheid onder de Europese luchtvaartregelgeving gebracht. Daarmee ontstaat er
een vereiste voor die organisaties om een Nederlandse vergunning aan te vragen. De
activiteiten komen daarmee binnen de reikwijdte van de Nederlandse luchtvaartautoriteit,
de Inspectie Leefomgeving en Transport. De Inspectie Leefomgeving en Transport wordt,
overeenkomstig normale civiele luchtvaartoperaties, verantwoordelijk voor de vergunningverlening
voor deze activiteiten, alsmede voor het toezicht daarop.

Toepasbaarheid voor vliegende eenheden Kustwacht Cariben

De regelgeving die van toepassing wordt via de opt-in is niet rechtstreeks van toepassing
in het gebied waar de Kustwacht voor Aruba, Curaçao en Sint Maarten alsmede voor de
openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba opereert. Zoals in de huidige situatie
het geval is, zal daarom bij de aanbesteding van de Kustwacht luchtvaartoperaties
voor de Cariben uitgegaan worden van registratie van vliegtuigen en helikopters in
Nederland. Na aanbesteding zal de in Nederland geldende regelgeving (via de opt-in
in de Europese regelgeving), waaronder de Nederlandse vergunningplicht als vereiste
worden opgenomen voor operators die de vluchten voor de Cariben gaan uitvoeren.

Conclusie

Door Europese regelgeving door middel van een opt-in voorziening van toepassing te
verklaren op de luchtwaardigheid, brevetten en de vliegoperaties ten behoeve van de
Kustwacht kan er op korte termijn handhaafbare en uitvoerbare, alles omvattende, regelgeving
van kracht worden. De inwerkingtreding kan afgestemd worden op de nieuwe contracten
met de operators van de vaste vleugelvliegtuigen en helikopters ten behoeve van de
Kustwacht. De Nederlandse luchtvaartautoriteit wordt de verantwoordelijke autoriteit.

Ik ben voornemens om deze opt-in in Europese regelgeving te nemen, zowel voor de luchtverkenningscapaciteit
met vaste vleugelvliegtuigen alsook voor de SAR vluchten met helikopters. Ik ga op
korte termijn in overleg met EASA om te bespreken hoe de opt-in het beste vorm gegeven
kan worden, hoe de benodigde ontheffingen opgesteld kunnen worden en op welk moment
de opt-in het best in werking kan treden.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat, C. van Nieuwenhuizen Wijbenga

Bijlage 1: samenvatting huidige situatie

Locatie

Luchtvaartuig

Onderdeel

Regelgeving/document

Toezichthouder

Nederland

Vliegtuigen

Luchtwaardigheid

Nationaal Bewijs van Luchtwaardigheid (PH registratie)

ILT

Brevetten

Nederlands brevet of gelijkstelling

ILT

Operaties

MAR-OPS

MLA

Helikopters

Luchtwaardigheid

Nationaal Bewijs van Luchtwaardigheid (OO registratie)

ILT

Brevetten

Belgisch brevet of gelijkstelling

BCAA

Operaties

–

–

Cariben

Vliegtuigen

Luchtwaardigheid

Nationaal Bewijs van Luchtwaardigheid (PH registratie)

ILT

Brevetten

Nederlands brevet of gelijkstelling

ILT

Operaties

Canadese eisen

TCCA (+MLA)

Helikopters

Luchtwaardigheid

Nationaal Bewijs van Luchtwaardigheid (PH registratie)

ILT

Brevetten

Nederlands brevet of gelijkstelling

ILT

Operaties

MAR-OPS

MLA

Bijlage 2: overzicht situatie met opt-in in Europese regelgeving

Locatie

Luchtvaartuig

Onderdeel

Regelgeving/document

Toezichthouder

Nederland

Vliegtuigen

Luchtwaardigheid

Europese regelgeving via opt-in (PH registratie)

ILT

Brevetten

Europese regelgeving via opt-in (Nederlands brevet, of een brevet uit een ander Europees
land)

ILT

Operaties

Europese regelgeving via opt-in

(SPO declaratie + aanvullende Special Approvals)

ILT

Helikopters

Luchtwaardigheid

Europese regelgeving via opt-in (PH registratie)

ILT

Brevetten

Europese regelgeving via opt-in (Nederlands brevet, of een brevet uit een ander Europees
land)

ILT

Operaties

Europese regelgeving via opt-in

(Air Operator Certificate + aanvullende Special Approvals)

ILT

Cariben

Vliegtuigen

Luchtwaardigheid

Europese regelgeving via opt-in (PH registratie)

ILT

Brevetten

Europese regelgeving via opt-in (Nederlands brevet, of een brevet uit een ander Europees
land)

ILT

Operaties

Europese regelgeving via opt-in

(SPO declaratie + aanvullende Special Approvals), plus eis om Nederlands bedrijf op
te zetten

ILT

Helikopters

Luchtwaardigheid

Europese regelgeving via opt-in (PH registratie)

ILT

Brevetten

Europese regelgeving via opt-in (Nederlands brevet, of een brevet uit een ander Europees
land)

ILT

Operaties

Europese regelgeving via opt-in

(Air Operator Certificate + aanvullende Special Approvals), plus eis om Nederlands
bedrijf op te zetten

ILT