Brief regering : Vervolg aanpak corona achterstanden strafrechtketen

Nr. 614
BRIEF VAN DE MINISTERS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID EN VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 18 september 2020

Het werk in de strafrechtketen moet altijd doorgaan. Daarbij moest het afgelopen half
jaar worden voldaan aan maatregelen om de verspreiding van het coronavirus tegen te
gaan. Voldoen aan die kabinetsmaatregelen zet echter druk op de afdoeningscapaciteit
in de strafrechtketen, waardoor achterstanden zijn ontstaan. Bij brief van 25 juni
2020 hebben wij u geïnformeerd over de contouren van de gezamenlijke aanpak van door
de coronacrisis ontstane achterstanden in de strafrechtketen (Kamerstuk 29 279, nr. 601). Daarbij zijn diverse concrete maatregelen benoemd voor de fase van vervolging,
berechting en tenuitvoerlegging. Op enkele onderdelen was daar al een start mee gemaakt.
Tijden het notaoverleg justitieketen van 30 juni jl. (Kamerstuk 31 753, nr. 217) hebben wij met uw Kamer gesproken over deze aanpak en is op onderdelen nadere informatie
toegezegd. Met deze brief informeren wij u nader over de uitvoering van de aanpak
achterstanden strafrechtketen en geven we invulling aan enkele toezeggingen gedaan
tijdens het notaoverleg1. Achtereenvolgens gaan we in op de ontwikkelingen rond de achterstanden en de uitwerking
en uitvoering van maatregelen om die achterstanden weg te werken, de financiële dekking
van de maatregelen en tot slot gaan we in op aspecten van rechtsbijstand.

Achterstanden

Met onze brief van 25 juni jl. hebben wij u geïnformeerd over de ontwikkeling en stand
van zaken van achterstanden in de vervolging, berechting en tenuitvoerlegging van
strafzaken. Ondertussen is door alle organisaties in de strafrechtketen veel werk
verzet en zijn de voorgestelde maatregelen om achterstanden in te lopen verder voorbereid
en uitgewerkt. Met een deel van de maatregelen is reeds gestart, een ander deel wordt
vanaf september en verder in het najaar in de praktijk gebracht. Het effect van de
maatregelen zal pas na verloop van tijd zichtbaar kunnen worden gemaakt. De afgelopen
maanden was de capaciteit in de strafrechtketen nog niet op niveau en zijn achterstanden
conform de verwachtingen nog wat verder opgelopen. Het doel van de maatregelen blijft
om corona-achterstanden voor eind 2021 te hebben weggewerkt. Daarbij hebben we wel
te maken met onzekere factoren zoals de ontwikkelingen rond het coronavirus en de
ontwikkeling van de criminaliteit.

Om zicht te hebben op het effect van de maatregelen, worden de ontwikkelingen voortdurend
in samenhang gemonitord. Waar nodig en mogelijk zal worden bijgestuurd. In dat licht
zoeken de partners in de strafrechtketen tegelijkertijd gezamenlijk en binnen hun
eigen organisatie naar andere (innovatieve) maatregelen en verbeteringen om de achterstanden
verder terug te dringen. Dit gaat van de opsporing door politie tot en met de organisaties
belast met de tenuitvoerlegging als sluitstuk voor het daadwerkelijk ondergaan van
de opgelegde sancties.

In januari 2021 verwachten wij uw Kamer een goed beeld te kunnen geven van de eerste
effecten van de maatregelen en een prognose voor de ontwikkeling in het jaar 2021.

Maatregelen

Vervolging

Momenteel herbeoordeelt het Openbaar Ministerie (OM) strafzaken om de gewenste verschuiving
te realiseren van zaken van de meervoudige kamer naar de enkelvoudige kamer en van
de enkelvoudige kamer naar de strafbeschikking. Het OM heeft naast de herbeoordeling
een start gemaakt met de afdoening van zaken uit de corona-voorraad. Dat gaat enerzijds
om zaken die bij de rechter worden aangebracht. Anderzijds gaat het om zaken die zich
na die herbeoordeling ook blijken te lenen voor afdoening door het OM door middel
van een strafbeschikking. Verdere vergroting van afdoening via de strafbeschikking
is met de huidige beschikbare capaciteit en ruimten niet mogelijk. Nu duidelijk is
dat voor het wegwerken van de coronavoorraad financiële middelen beschikbaar gesteld
worden, kan het OM starten met het aantrekken van extra capaciteit, en indien nodig
het huren van extra ruimte voor OM-hoorzittingen. Zodra de met de daarvoor beschikbaar gestelde financiële middelen extra
capaciteit is geworven en de eventueel benodigde extra ruimten beschikbaar zijn, zal
het aantal extra afdoeningen van zaken met een strafbeschikking worden vergroot. Zoals
eerder aangegeven geldt het bestaande sepotbeleid als sluitstuk van de herbeoordeling.
Het oplopen van de doorlooptijden als gevolg van de coronamaatregelen zal wel leiden
tot een tijdelijke toename van sepots. Dit geldt in het bijzonder voor overtredingszaken.

Berechting

De gerechten zijn vanaf 1 september jl. weer volledig operationeel voor alle zaaksoorten,
zij het dat de corona-maatregelen van invloed blijven, waardoor de beschikbare capaciteit
voor fysieke zittingen nog onder normaal niveau zit. Waar nodig wordt die beperking
gecompenseerd met avondopenstelling en zittingsruimte buiten het gerechtsgebouw. Verschillende
gerechten hebben deze voorzieningen reeds getroffen. Vanaf augustus zijn de gerechtsgebouwen
weer geleidelijk opengesteld voor publiek.

De spoedwet waarin tijdelijk mogelijk wordt gemaakt dat rechters en raadsheren opnieuw
kunnen worden benoemd tot plaatsvervanger na het bereiken van de leeftijd van 70 jaar,
is in werking getreden. Tot op heden zijn er 34 aanbevelingen voor 70+ plaatsvervangers
binnengekomen. Het gaat daarbij voor het grootste deel om rechters die voor een zitting
kunnen worden opgeroepen (beperkt inzetbaar in uren).

In eerdergenoemde brief van 25 juni is aangekondigd dat ook in hoger beroep een (her)beoordeling
zal plaatsvinden van het geschikte forum voor behandeling van de hoger-beroepszaken,
meervoudig of enkelvoudig. Die aangepaste beoordelingswijze is inmiddels in de gerechtshoven
in gang gezet.

Door de beoogde inzet van extra plaatsvervangers, wordt extra zittingscapaciteit gecreëerd,
die wordt ingezet om extra zaken uit de corona-voorraad te kunnen behandelen.

Voor de rechtspraak betekenen de bovengenoemde maatregelen een toename van de gemiddelde
zaakzwaarte van de (resterende) strafzaken bij de meervoudige kamer en de politierechter.
De productie zal dan bij een gelijkblijvende afdoeningscapaciteit waarschijnlijk lager
uitvallen. Een lagere productie heeft gelet op de bekostigingssystematiek invloed
op het budget. Met de Raad voor de rechtspraak is afgesproken dat wordt uitgegaan
van het oorspronkelijk geraamde productievolume en dat minderproductie wordt opgelost
met toepassing van de hardheidsclausule (artikel 21 Besluit financiering rechtspraak).
De rechtspraak kan op deze manier de maatregel waarmee een verschuiving plaatsvindt
van zaken van de meervoudige kamer naar de enkelvoudige kamer en van de enkelvoudige
kamer naar de strafbeschikking binnen het bestaande budgettaire kader uitvoeren.

De mogelijkheden voor verduurzaming van telehoren voor de lange termijn worden de
komende tijd ketenbreed onderzocht.

Tenuitvoerlegging

De hiervoor genoemde maatregelen hebben effect op de tenuitvoerlegging van vrijheidsbenemende,
vrijheidsbeperkende en geldelijke sancties. Het CJIB is de operationele ketenregisseur
voor de tenuitvoerlegging en routeert deze sancties naar de uitvoeringspartners. De
extra maatregelen in de opsporing, vervolging en berechting leiden dan ook tot extra
inspanningen voor het CJIB.

Zo vraagt eerdergenoemde verschuiving van politierechterzittingen naar de strafbeschikking
ook extra capaciteitsinzet bij het CJIB op het moment dat die zaken in de fase van
tenuitvoerlegging instromen. In samenspraak met het OM wordt dit gemonitord en wordt
bekeken hoe de strafbeschikkingen efficiënt kunnen worden uitgevoerd. Daartoe worden
afspraken in de executieketen gemaakt over executieprestaties.

Taakstraffen

Toepassing van de RIVM-richtlijnen, zoals het houden van 1,5 meter afstand en thuisblijven
bij klachten, brengt nog steeds beperkingen met zich mee voor de uitvoering van taakstraffen.
Zo zijn veel werkplaatsen bij bijvoorbeeld verzorgingstehuizen, kringloopwinkels en
voedselbanken tijdelijk komen te vervallen en kan de capaciteit van andere projecten
slechts gedeeltelijk worden benut. Dit maakt het herstarten van de uitvoering van
taakstraffen, het verwerken van nieuwe, mogelijk zelfs verhoogde instroom en het wegwerken
van opgelopen achterstanden tot een grote opgave voor de reclassering.

Sinds na een volledige stop de uitvoering van taakstraffen eind mei weer is hervat,
heeft de reclassering flinke stappen gezet om het productieniveau geleidelijk te verhogen.
Er van uitgaande dat de coronacrisis niet opnieuw tot grote beperkingen leidt, is
het streven om binnen de bestaande capaciteit door te groeien naar 75% eind 2020.
Dat is met de bestaande capaciteit, gegeven de nog geldende beperkingen, tevens het
maximum. De reclassering verwacht in 2021 met de extra financiële middelen de ontstane
voorraden het hoofd te kunnen bieden door nog dit jaar te investeren in acquisitie
van grootschalige projecten, in combinatie met werving en opleiding van extra personeel.
Zoals aangekondigd in de brief van 25 juni jl., zal daarnaast worden geïnvesteerd
in het in een vroeg stadium adviseren van OM en ZM over een passende en uitvoerbare
sanctie en in innovatie van de werkwijze rond de start en doorstroming van taakstraffen.

Ook de Raad voor de Kinderbescherming heeft te maken met het wegvallen van projectplaatsen
dan wel beperking in capaciteit bij projectplaatsen. Desondanks is de werkvoorraad
niet zodanig veranderd dat aanvullende maatregelen nu nodig zijn.

Vrijheidsstraffen

In onze brief van 25 juni hebben wij u geïnformeerd over de wijze waarop inzetbare
capaciteit in het gevangeniswezen weer terug naar het niveau «voor corona» wordt gebracht.
Daartoe is onderzocht of de inkomstenperiode voor nieuwe gedetineerden kon worden
teruggebracht. Dat is mogelijk gebleken en inmiddels ook landelijk ingevoerd: sinds
1 augustus worden nieuwe gedetineerden geen veertien maar acht dagen op voor corona
ingerichte inkomstenafdelingen geplaatst. Mede hierdoor kan de bezetting de komende
tijd verder oplopen naar 9.000. Daarmee bereikt DJI zoals gepland 95% van de bezetting
«voor corona». De ontwikkeling van het virus kan invloed hebben op maatregelen die
genomen worden in de strafrechtketen. Dit kan de groei van de bezetting bevorderen
of juist vertragen.

De instroom van preventief gehechte justitiabelen ligt vanaf juni ongeveer weer op
het niveau van voor de coronacrisis. Ook de instroom van de arrestanten stijgt, zij
het minder snel dan die van de preventief gehechte justitiabelen. Tot slot is in juli
ook weer gestart met het oproepen van de zogeheten zelfmelders. De eersten van hen
hebben zich inmiddels gemeld bij de inrichtingen. Met de inachtneming van de RIVM-richtlijnen
kan DJI de huidige instroom vanuit de keten aan.

Om de reguliere instroom te kunnen plaatsen en de achterstanden, die als gevolg van
Corona in de keten zijn ontstaan, te kunnen wegwerken is extra operationele capaciteit
nodig. Om te kunnen voorzien in de benodigde capaciteit zijn een aantal maatregelen
in gang gezet. In de begroting 2021 is ruimte gemaakt om extra plaatsen in te zetten.
DJI heeft drie afdelingen van de IND op het detentiecentrum Schiphol in gebruik genomen.
Ook wordt onderzocht of op andere plaatsen extra capaciteit kan worden gegenereerd.
Besluitvorming hierover vindt later dit jaar plaats.

Financieel

Tijdens het notaoverleg hebben we toegezegd de Kamer nader te informeren over de dekking
van de extra kosten van het wegwerken van achterstanden. Uitkomst van de begrotingsbesluitvorming
van het kabinet is dat ter dekking van de corona-effecten 60 mln. aan de begroting
2020 is toegevoegd. Wij zullen u in het reguliere begrotingsproces bij Najaarsnota
informeren over de verdeling van deze middelen. Voor de kosten voor 2021 is vooralsnog
een budget gereserveerd op de JenV-begroting van 40 mln. Bij Voorjaarsnota 2021 zal
worden bezien, mede op basis van de opgedane ervaringen in 2020 en de actualiteit
van dat moment (waaronder de ontwikkelingen rond het virus), wat per saldo de corona-kosten
in 2021 en verder zijn. Wij zullen u hierover bij Voorjaarsnota 2021 nader informeren.
Deze financiële ruimte maakt het onder andere voor de organisaties in de strafrechtketen
mogelijk de aangekondigde maatregelen daadwerkelijk uit te voeren.

Rechtsbijstand

Meervoudig en enkelvoudig afdoen

Tijdens het notaoverleg van 30 juni jl. is aan de orde gekomen dat de verandering
in het meervoudig en enkelvoudig afdoen door de rechtspraak ook gevolgen heeft voor
de advocatuur en hebben wij toegezegd daarop schriftelijk terug te komen. Uitkomst
van overleg met de NOvA, de Raad voor Rechtsbijstand, de Rechtspraak en het OM is
dat advocaten in die zaken aanspraak kunnen maken op de vergoeding op basis van een
behandeling door de meervoudige kamer. Indien volgens de appointeringslijst van de
rechtspraak voor een zaak 45 minuten of langer is ingepland voor de enkelvoudige strafkamer
eerste aanleg, wordt er vanuit gegaan dat dit een zaak is die aanvankelijk door de
meervoudige kamer eerste aanleg zou zijn afgedaan. De advocaat ontvangt in die zaken
alsnog de vergoeding voor de behandeling in de meervoudige kamer na het overleggen
van een door de griffier ondertekende formulier dat hiervoor is ontwikkeld. De Raad
voor Rechtsbijstand heeft op 31 augustus jl. hierover een nieuwsbericht op haar website
geplaatst.

Rechtsbijstand bij OM-strafbeschikking

In het notaoverleg van 30 juni jl. zijn vragen gesteld over rechtsbijstand (afdoeningsbijstand)
bij OM-strafbeschikkingen in het reguliere ZSM-proces en bij het wegwerken van achterstanden
ten gevolge van de coronacrisis. Ook heeft uw Kamer een motie aangenomen van het lid
van Dam c.s. (Kamerstuk 31 753, nr. 205) waarin de regering wordt verzocht rechtsbijstand standaard adequaat te regelen bij
OM-strafbeschikkingen. Toegezegd is toen dat de Tweede Kamer daarover schriftelijk
nader wordt geïnformeerd. Met deze brief doen wij die toezegging gestand.

Rechtsbijstand bij het wegwerken van coronavoorraden

Om de voorraad politierechterzaken te kunnen wegwerken heeft het OM in afstemming
met de Rechtspraak besloten om de zaken die zich daarvoor lenen, middels een OM-strafbeschikking
af te doen. Dat betekent dat de verdachte als hij de uitgevaardigde strafbeschikking
aanvaardt, niet voor de politierechter hoeft te verschijnen. Uiteraard wordt de zaak
alsnog aan de politierechter voorgelegd als de verdachte verzet aantekent tegen de
strafbeschikking. Het is daarom van belang dat verdachten in deze zaken juridisch
advies van een advocaat kunnen inwinnen, voordat zij instemmen met of berusten in
de OM-strafbeschikking.

In al deze zaken is het feit langer geleden gepleegd en bevinden de verdachten zich
op vrije voeten. Dat betekent dat zij zelf in staat worden geacht, indien gewenst,
zich tot een advocaat te wenden voor advies en bijstand. Dit geldt overigens ook als
de zaak wel aan de politierechter was voorgelegd. In dit soort zaken ligt het initiatief
om een advocaat in de zaak te betrekken bij de verdachte.

Als deze verdachten een advocaat in hun zaak betrekken dan kunnen zij afhankelijk
van hun inkomen aanspraak maken op gesubsidieerde rechtsbijstand.

Om de verdachten beter te helpen een weloverwogen besluit over de inschakeling van
een advocaat te nemen, is door het OM na afstemming met de advocatuur besloten om
in de oproepen voor een OM-strafbeschikking informatie op te nemen over de gevolgen van de OM-strafbeschikking en het belang van juridisch advies in de zaak. Voorts wordt in de oproep
aangegeven dat de verdachte in aanmerking kan komen voor gefinancierde rechtsbijstand.
Ook wordt daarin de drempel om een advocaat te benaderen voor de verdachte verlaagd
door te verwijzen naar de website «zoek een advocaat» van de Nederlandse Orde van
Advocaten en naar de website van het Juridisch Loket. Ook wordt in de oproep het landelijke
telefoonnummer van het Juridisch Loket opgenomen. De belangen van het slachtoffer
worden behartigd doordat Slachtofferhulp Nederland betrokken is bij de afdoening.

Implementatie afdoeningsbijstand in ZSM-zaken

In de brief van 16 december 20192 hebben wij uw Kamer geïnformeerd over de invoering van rechtsbijstand bij OM-strafbeschikkingen
(afdoeningsbijstand).

In die brief hebben wij aangegeven dat alles op alles wordt gezet om afdoeningsbijstand
voor aangehouden verdachten in alle regio’s in het eerste kwartaal van 2020 te organiseren.

In de vervolgbrief van 26 juni 20203 heeft de Minister voor Rechtsbescherming aangegeven dat in het eerste kwartaal van
2020 in acht van de tien politieregio’s is gestart met afdoeningsbijstand voor aangehouden
verdachten. Ten gevolge van de uitbraak van het coronavirus is in de regio’s Midden-Nederland
en Noord-Nederland enige vertraging opgelopen. Inmiddels is afdoeningsbijstand ook
in die regio’s gerealiseerd. Hiermee is afdoeningsbijstand voor aangehouden verdachten
binnen het ZSM-proces in het hele land gerealiseerd. Wij hechten eraan te benadrukken
dat, anders dan tijdens het notaoverleg wel werd gesuggereerd, de fase van experimenten
en pilots in dit traject voorbij is. Aangehouden verdachten krijgen nu in alle regio’s
rechtsbijstand van een advocaat bij OM-strafbeschikking.

Bij verdachten op vrije voeten ligt, zoals aangegeven, voor bijstand door een advocaat
het initiatief bij de verdachte zelf. Zij kunnen zich voorafgaand aan de OM-strafbeschikking
door een advocaat laten adviseren en kunnen zich bij de behandeling van hun zaak op
de OM-hoorzitting door een advocaat laten bijstaan. Ook hier is het van belang dat
zij zich bij de beslissing om wel of geen juridische bijstand in te schakelen voldoende
bewust zijn van de gevolgen van de OM-strafbeschikking. Zoals hierboven al aangegeven
heeft het OM in het kader van het wegwerken van coronavoorraden middels een OM-strafbeschikking
na afstemming met de advocatuur besloten deze verdachten in de oproep voor OM-hoorzitting
van extra informatie te voorzien over de gevolgen van de OM-strafbeschikking en het belang van juridisch advies in de zaak. Dit zal ook bij de reguliere
strafbeschikkingen voor «vrij voeters» worden toegepast.

Tot slot

Zoals wij in onze brief van 25 juni jl. hebben aangegeven zijn de bestuurders van
de Rechtspraak, Openbaar Ministerie, en de executieketen tot een samenhangende aanpak
van de achterstanden gekomen. Met de geboden financiële ruimte wordt de verdere uitvoering
voortvarend ter hand genomen. De gezamenlijke ketenaanpak blijft in de uitvoering
centraal staan. Wij overleggen regelmatig met de bestuurders over de voortgang.

Het is onzeker hoe de situatie rond het virus zich zal ontwikkelen en wat de beperkende
maatregelen de komende periode zullen zijn. De medewerkers in de strafrechtketen doen
er alles aan om deze zo goed mogelijk te laten functioneren. Wij ondersteunen dit
waar mogelijk. Zoals in de aangenomen moties van uw Kamer aangegeven en door ons toegezegd,
worden de maatregelen gemonitord en na verloop van tijd geëvalueerd.

De Minister van Justitie en Veiligheid,
F.B.J. Grapperhaus

De Minister voor Rechtsbescherming,
S. Dekker