Brief regering : Fiche: Mededeling over een waterstofstrategie voor een klimaatneutraal Europa

Nr. 2919 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 14 september 2020

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 2 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).

Fiche: Mededeling over een EU-strategie voor een geïntegreerd energiesysteem (Kamerstuk
22 112, nr. 2918)

Fiche: Mededeling over een waterstofstrategie voor een klimaatneutraal Europa.

De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok

Fiche: Mededeling over een waterstofstrategie voor een klimaatneutraal Europa

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Mededeling van de Commissie aan het Europees parlement, de Raad, het Europees Economisch
en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s: Een waterstofstrategie voor een klimaatneutraal
Europa

b) Datum ontvangst Commissiedocument

8 juli 2020

c) Nr. Commissiedocument

COM(2020) 301

d) EUR-Lex

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?qid=1596544053135&uri=C…

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing

Niet opgesteld.

f) Behandelingstraject Raad

Energieraad.

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Economische Zaken en Klimaat.

2. Essentie voorstel

De waterstofstrategie is door de Commissie tegelijk met de EU strategie voor een geïntegreerd
energie systeem1 gepresenteerd als complementaire bouwstenen van de Green Deal richting de afgesproken
klimaatneutraliteit in de EU in 2050, én als onderdeel van post-Covid-19 herstel met
de benodigde publieke en private investeringen. Gebruik van hernieuwbare en CO2-arme brandstoffen, inclusief waterstof2, vormt één van de pijlers van het toekomstige energiesysteem voor het realiseren
van klimaatneutraliteit in 2050 tegen de laagste kosten. De Commissie heeft een aparte
strategie voor waterstof ontwikkeld, omdat hiervoor een volledig nieuwe Europese markt
moet worden gecreëerd en extra stappen – een op zichzelf staande investeringsagenda
en aanpassingen in wet- en regelgeving – nodig zijn om de bestaande nationale waterstofmarkten
op te schalen en te integreren. Doel is een volwassen waterstofmarkt in 2050 op basis
van «schone» waterstof (clean hydrogen in EU-terminologie) geproduceerd uit hernieuwbare bronnen (zogenaamde groene waterstof).
In de transitieperiode is er echter ruimte nodig voor de inzet van «CO2-arme» waterstofvarianten (low-carbon hydrogen in EU-terminologie), waaronder waterstof geproduceerd uit aardgas met CO2-afvang en -opslag (zogenaamde blauwe waterstof) om de markt op gang te brengen en
op korte termijn CO2 te reduceren.

De mededeling gaat in op de benodigde investeringen (o.a. uit het Europese herstelinstrument),
onderzoek en innovatie, infrastructuur, aanpassing in regelgeving voor het creëren
van een Europese interne markt voor waterstof, maatregelen voor het stimuleren van
vraag en aanbod, en internationale samenwerking met landen buiten de EU voor het vergroten
van de import van schone waterstof en het creëren van een mondiale waterstofmarkt.

De waterstofstrategie bevat niet-bindende Europese doelen voor de opschaling van de
productiecapaciteit van schone waterstof binnen Europa tot 6 gigawatt (GW) in 2024,
40 GW in 2030 en verdergaande grootschalige uitrol richting 2050 (tot een aandeel
van 14% in de totale energie-mix). Om in de toekomstige behoefte te voorzien kan ook
import belangrijk zijn. Daarom is voor 2030 ook al 40 GW aan import voorzien vanuit
regio’s grenzend aan Europa3. Opschaling moet de kosten voor groene waterstof doen afnemen en volgens de Commissie
rond 2030 concurrerend maken met die van grijze waterstof, door verdere industrialisering
en standaardisering in de toeleverende maakindustrie voor elektrolysers. Natuurlijk
hangt dit ook af van de ontwikkelingen van de relevante prijzen voor elektriciteit,
aardgas en CO2.

Belangrijke voorwaarden voor marktontwikkeling zijn volgens de Commissie ondersteuning
van de vraag en de productie van waterstof, aanpassing van regulering en de geplande
herziening van het milieusteunkader, certificering van schone en CO2-arme waterstof, de opbouw van een EU waterstofinfrastructuur (leidingen, pompen,
havens), en de ontwikkeling van een (open) waterstofmarkt, zowel Europees als internationaal.
Voor het mobiliseren van investeringen en private samenwerking is er een publiek-private
European Clean Hydrogen Alliance (EC, lidstaten, decentrale overheden, industrie, NGO’s) opgericht, dat het vehikel
moet worden voor het initiëren van grootschalige investeringsprojecten. Hierbij overweegt
de Commissie om het IPCEI-instrument (Important Projects of Common European Interest) te benutten om waterstofprojecten die een cruciale bijdragen leveren aan de marktontwikkeling
te ondersteunen. Daarnaast komt ook een apart Clean Hydrogen Partnership tot stand dat onderzoeks- en innovatie-inzet binnen de EU moet coördineren en versterken4.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Het Nederlandse waterstofbeleid staat toegelicht in de kabinetsbrief Waterstofvisie5. Het kabinet is van mening dat voor een toekomstig energiesysteem dat betrouwbaar,
schoon, veilig, betaalbaar en ruimtelijk inpasbaar is, CO2-vrije gassen als waterstof onmisbaar zijn. Het Klimaatakkoord ondersteunt deze visie
en vertaalt deze in een stevige ambitie voor opschaling van de productiecapaciteit
voor groene waterstof tot circa 500 megawatt (MW) in 2025 en 3–4 GW in 2030, circa
10% van de EU-doelstellingen. Tevens verwacht het kabinet een substantiële vraag naar CO2-arme en uiteindelijk schone waterstof als grondstof voor een duurzame industrie6 en voor het realiseren van CO2-reductie in het transport en delen van het personenvervoer, de landbouw en de gebouwde
omgeving. Om de rol van waterstof in de energietransitie tot ontwikkeling te brengen
ziet het kabinet drie prioriteiten voor de korte termijn: 1) helderheid over de contouren
en werking van de toekomstige markt, inclusief marktordening, certificaten, infrastructuur
en overige randvoorwaarden; 2) een significante kostendaling van schone en CO2-arme waterstof door opschaling van de waterstofproductie; en 3) stimulerende prikkels
voor toepassing van waterstof in moeilijk te verduurzamen sectoren.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet verwelkomt de Europese waterstofstrategie, die in lijn is met de Nederlandse
strategie en de kansen vergroot op realisatie daarvan, met name via de bijdrage aan
de opschaling van de waterstofproductie en aanpassing van Europese juridische kaders,
cofinanciering en aandacht voor Europese infrastructuurontwikkeling en marktvorming.
Met 6 GW elektrolyse voor productie van schone waterstof in 2024, heeft de Commissie
voor een ambitieus eerste doel gekozen, dat dwingt tot een snelle start. Om in 2024
6 GW elektrolyse te realiseren zullen de betrokken partijen immers ruim van tevoren
(voor 2022) een investeringsbeslissing moeten nemen en dus voor die tijd duidelijk
moeten hebben hoe zij projecten kunnen financieren. Daarvoor is duidelijkheid nodig
over de herziening van het milieusteunkader en de EU-richtlijn voor hernieuwbare energie
(RED II). De beoogde ruimte voor CO2-arme waterstof (waaronder blauw) tijdens de transitie is ook belangrijk voor het
kabinet. Dit met name om op korte termijn tot kosteneffectieve CO2-reductie te komen door de vervanging van bestaande productie van grijze waterstof
en met het oog op de Nederlandse strategie. Het kabinet houdt kritisch in de gaten
of de beoogde ruimte voor CO2-arme waterstof echt voldoende is om kosteneffectieve CO2-reductie op korte termijn te realiseren.

De toekomstige ontwikkeling en rol van waterstof als energiedrager vergt een brede
aanpak van een aantal randvoorwaarden, elk met onzekerheden. Het kabinet is van mening
dat een gezamenlijke Europese strategie op waterstof belangrijk is voor het beheersen
van deze risico’s, en deze op de juiste manier te verankeren in het ontwerp van de
toekomstige waterstofmarkt. Aandachtspunt voor het kabinet is dat de Europese strategie
geen duidelijke oplossing geeft voor de substantiële onrendabele top van productie
en toepassing van schone ten opzichte van grijze waterstof, die door de lagere gasprijzen
groter is geworden. Verder vraagt het kabinet zich af of de voorgestelde aanpassingen
in wetgeving wel op tijd komen voor het halen van het doel voor 2024 en in afwachting
van de aanpassing van Europese wetgeving er voldoende mogelijkheden zijn om cruciale
waterstofprojecten7 te ondersteunen.

Investeringsagenda voor de EU

De Commissie geeft aan dat alleen al tot 2030 circa € 40 miljard aan investeringen
in elektrolysers en circa € 300 miljard aan investeringen in wind- en zonneparken
nodig kan zijn voor het realiseren van de waterstofambities. De Commissie wil een
nog onbekend bedrag uit bestaande fondsen8 inzetten voor de ontwikkeling van waterstof. De inzet van Europese fondsen past bij
de Nederlandse wens om deze fondsen meer te richten op moderne prioriteiten als klimaat
en innovatie, maar het kabinet wil benadrukken dat deze inzet moet passen binnen de
in de Raad afgesproken financiële kaders voor 2021–2027 en dat daarnaast het realiseren
van kansrijke verdienmodellen van belang is. Zonder kansrijke verdienmodellen zullen
private partijen nooit structureel op grote schaal investeren in de opschaling van
waterstof.

Het kabinet is positief over het de recente oprichting van de publiek-private European Clean Hydrogen Alliance (EC, lidstaten, decentrale overheden, industrie, NGO's) en de ecosysteembenadering
die deze omvat. De Commissie meent dat het een belangrijk vehikel wordt voor een pijplijn
van grote, kansrijke waterstofprojecten en om overheden te helpen bij het ontwikkelen
van geharmoniseerd beleid. Nederlandse partijen zijn hierin reeds goed vertegenwoordigd.
Het kabinet overweegt daarnaast deelname aan de Alliance om de ontwikkelingen te volgen en te vormen; hieraan zijn geen verplichtingen of
bijdragen verbonden.

Het kabinet is ook positief dat de Commissie de opschaling van waterstof wil koppelen
aan de ontwikkeling van een IPCEI op het gebied van waterstof. Het kabinet is bezig
met een interessepeiling onder marktpartijen om te verkennen of Nederlandse deelname
aan een mogelijke IPCEI waterstof voldoende nuttig en kansrijk is.

Stimuleren vraag en aanbod

Het kabinet deelt de visie van de Commissie dat zowel aan de vraag- als aan de aanbodzijde
maatregelen nodig zijn om waterstofwaardeketens te ontwikkelen. De Commissie wil nieuwe
instrumenten verkennen voor het stimuleren van de toepassing van schone waterstof
in specifieke sectoren (zoals circulair staal en basischemie). Het kabinet staat hiervoor
open, maar benadrukt dat het gestelde ambitieniveau vereist dat het experimenteerstadium
snel wordt doorlopen. Zonder zekerheid over de ruimte voor ondersteuning vanuit de
overheid gaan bedrijven niet investeren en daarom is het essentieel dat de Commissie
voornemens is om het milieu en energiesteunkader (MESK) in 2021 te herzien voor ondersteuning
van schone waterstof. In afwachting van die aanpassingen zet het kabinet bij de Commissie
in op een constructieve aanpak bij de ondersteuning van waterstofprojecten die cruciaal
zijn voor verdere ontwikkeling van een Europese markt op basis van schone waterstof.

De Commissie benoemt daarnaast nog vijf belangrijke opties voor de opschaling van
waterstof. De eerste is een aanscherping van het EU emissiehandelssysteem (ETS) bij
de mogelijke ophoging van de Europese klimaatambitie tot 55% CO2-reductie in 2030. Het kabinet acht een aanscherping cruciaal om kosteneffectieve
CO2-reductie te borgen bij hogere doelen voor zowel CO2-reductie als waterstofproductie. De tweede is de aangekondigde herziening van de
RED II voor het verkennen van mogelijkheden om met de inzet van waterstof in de mobiliteit
bij te dragen aan de marktontwikkeling. Om geen tijd te verliezen vergt dit wel dat
de Commissie een verdere invulling geeft aan schone waterstof in de huidige RED II
die voor bedrijven werkbaar en daadwerkelijk stimulerend is. Het kabinet hecht als
derde ook veel waarde aan de aangekondigde herziening van de EU-richtlijn met betrekking
tot de aanleg van infrastructuur voor alternatieve brandstoffen die dit najaar van
start gaat. Als vierde noemt de Commissie dat de financiële taxonomie ervoor moet
zorgen dat schone waterstofprojecten als zodanig in beeld komen bij financiers. Het
kabinet vindt het van belang dat de taxonomie daarnaast bij waterstofprojecten ruimte
laat voor transitionele activiteiten, zoals blauwe waterstof in de transitie van grijs
naar groen. Zo worden publieke en private investeringen in deze benodigde transitionele
activiteiten niet ontmoedigd. Al deze opties worden ondersteund door een vijfde voornemen
van de Commissie: de beoogde aankondiging van een Carbon Border Adjustment Mechanism9. Het kabinet is positief nieuwsgierig naar het voorstel, verwacht in 2021, in lijn
met de oproep van de Tweede Kamer met de motie van het lid Van Der Lee10.

Infrastructuur en marktregulering

Het kabinet deelt de ambitie van de Commissie om in 2030 een open en concurrerende
Europese waterstofmarkt te hebben met vrij grensoverschrijdend transport en handel.
In de Nederlandse waterstofvisie is een onderzoek aangekondigd om de ordening van
de toekomstige waterstofmarkt te onderzoeken, waaronder het beheer van waterstoftransportnetten
en de voorwaarden voor het (her)gebruik van het bestaande gastransportnet. Hoewel
dit onderzoek nog lopende is, steunt het kabinet in principe de stelling van de Commissie
dat het beheer van waterstofinfrastructuur normaliter moet liggen bij onafhankelijke
netbeheerders die non-discriminatoire toegang bieden aan derden. Hierbij vraagt Nederland
aandacht voor de ontwikkeling van een reguleringskader, waaronder de tarifering. Specifiek
geldt dat voor 1) het vraagstuk van investeringen in en bekostiging van de aanleg
van waterstofinfrastructuur in een fase waarin de vraag nog in ontwikkeling is en
2) interactie met het bestaande reguleringskader voor (aard)gasinfrastructuur.

De Commissie merkt terecht op dat er ook ruimte moet zijn voor private waterstofinfrastructuur
in bijvoorbeeld industriële clusters of kustgebieden, waarbij de bestaande regels
voor directe lijnen, gesloten distributienetten of ontheffingen in de gas- en elektriciteitsmarkt
richtinggevend kunnen zijn. Hierbij moet de status van bestaande (private) waterstofinfrastructuur
worden beschouwd. De taken en bevoegdheden van betrokken partijen kunnen wat betreft
het kabinet weloverwogen herzien of tijdelijk opgerekt worden. Zeker met het oog op
de ontwikkeling van nieuwe markten en integratie daarvan met bestaande onderdelen
van de energievoorziening is flexibiliteit nodig. Het Rijk onderzoekt in 2020 of en
zo ja hoe er tot een effectief afwegingskader grote projecten voor de energietransitie
kan worden gekomen.

Ten slotte benoemt de Commissie vier belangrijke wensen voor de ontwikkeling van infrastructuur.
Als eerste een herziening van de TEN-E richtlijn voor Europese energie-infrastructuur,
die o.a. de ontwikkeling van een hoofdleidingnet voor waterstof (waterstofbackbone)
in Nederland moet faciliteren en zo de Nederlandse ambitie ondersteunt om zich tot
de hub in Noordwest-Europa voor mondiale waterstofhandel te ontwikkelen. Verder steunt
het kabinet de voorstellen van de Commissie die zien op harmonisering van gaskwaliteitstandaarden,
het stimuleren van handel in waterstof en intensivering in de samenwerking met derde
landen.

Onderzoek en innovatie

Het kabinet verwelkomt een gecoördineerde EU-inzet voor innovatie en onderzoek via
onder andere Horizon Europe en het ETS Innovatiefonds op generieke thema’s als 1) opschaling
van productiecapaciteit, 2) infrastructuur, 3) grootschalige waterstoftoepassingen
en 4) dwarsdoorsnijdende thema’s als milieu-impact, materiaalverbruik en sociale acceptatie.
Het kabinet merkt wel op dat er op dit terrein al veel is gedaan, en dat de Commissie
vooral dient voort te bouwen op onderzoek en innovatie dat EU-lidstaten zelf al uitgevoerd
en gepland hebben. Ook mist het kabinet in de EU-strategie aandacht voor andere onderzoeksthema’s
die cruciaal zijn voor de ontwikkeling van waterstof, zoals kansrijke verdienmodellen,
de bijkomende vraag naar kennis en kunde (menselijk kapitaal).

Internationale aanpak

Het kabinet steunt de visie van de Commissie dat naast eigen waterstofproductie ook
de import van waterstof uit naburige regio’s noodzakelijk is om in de toekomstige
behoefte te voorzien en de kans op wederzijds voordelige economische relaties met
die regio’s (Noord-Afrika, Midden-Oosten, Eurazië). Voor Nederland biedt de internationale
handel in waterstof kansen om haar traditionele energiedoorvoerfunctie te blijven
vervullen. Het kabinet mist een gecoördineerde aanpak voor import uit verder gelegen
landen. In regio’s aangrenzend aan de EU (Noord-Afrika, Oost-Europa) maar ook verder
weg (Zuid-Amerika) bestaat veel potentieel voor kosteneffectieve productie van schone
waterstof door hoge (potentiële) beschikbaarheid van hernieuwbare energie.

Implicaties voor brede welvaart

De Tweede Kamer verzoekt met de motie van het lid Van Raan11 om bij voorstellen voortkomend uit de Green Deal rekening te houden met welvaart
in brede zin. Het kabinet kijkt bij welvaart in brede zin naar vier aspecten. De effecten
op het eerste aspect – de kwaliteit van leven voor de huidige generaties in Nederland,
bijvoorbeeld in termen van gezondheid, inkomen en milieu – beoordeelt het kabinet
positief omdat opschaling van waterstof kan bijdragen aan de haalbaarheid en betaalbaarheid
van de klimaatdoelen. De gevolgen voor het tweede aspect – de kapitaalvoorraden voor
latere generaties – zijn ook positief volgens het kabinet omdat opschaling van waterstof
bijdraagt aan het beperken van de negatieve effecten van klimaatverandering op deze
kapitaalvoorraden. Voor het derde aspect – grensoverschrijdende effecten zoals geldstromen
en milieueffecten – schat het kabinet in dat de grootschalige import van schone waterstof
een positieve invloed zal hebben, zowel voor het verduurzamen van de lokale energievoorziening
als de economische ontwikkeling. De gevolgen voor het vierde aspect – de verdeling
van kosten en baten over verschillende groepen in de samenleving – lijken voor het
kabinet ook positief, omdat de opschaling van waterstof kansen biedt voor de economische
ontwikkeling in meerdere regio’s in Nederland en vraagt om de inzet van diverse groepen
in de samenleving met verschillende opleidingsniveaus en specialismes.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

De ontvangst van de mededeling was overwegend positief. Een aantal lidstaten is kritisch
op de geboden ruimte voor CO2-arme waterstof; Nederland is hier met enkele landen juist voorstander van. Nederland
heeft met de andere landen van het Pentalateraal Forum een kopgroep gevormd, die een
versnelde ontwikkeling van waterstof en Europese samenwerking nastreeft en overlegt
over hoe in EU-verband te komen tot gemeenschappelijke benaderingen op kritische punten
zoals standaarden, marktprikkels en marktregulering.12 Ook in de Benelux wordt vanuit transport samengewerkt in een speciale werkgroep voor
waterstof en Nederland werkt ook met 13 EU koploper lidstaten samen bij de uitrol
van alternatieve tank en laadinfrastructuur waaronder ook waterstof. Er is nog geen
formele reactie van het Europees parlement bekend.

4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit, proportionaliteit, financiële
gevolgen en gevolgen op het gebied van regeldruk en administratieve lasten

a) Bevoegdheid

De grondhouding ten aanzien van de bevoegdheid is positief. De mededeling richt zich
op energie, zoals in artikel 194 VWEU verwoord. De mededeling ziet daarmee met name
op de beleidsterreinen van het energiebeleid, maar ook vervoer en industrie. Ten aanzien
van vervoer- en energiebeleid heeft de Unie (artikel 4, lid 2, onder g respectievelijk
i, VWEU) een met de lidstaten gedeelde bevoegdheid. Voor industriebeleid heeft de
Unie (artikel 6, onderdeel b, VWEU) een aanvullende bevoegdheid.

b) Subsidiariteit

De grondhouding ten aanzien van de subsidiariteit is positief. Voor een snelle opschaling
van waterstof is de ontwikkeling van een Europese markt en samenhangende infrastructuur
voor waterstof noodzakelijk en daarvoor is EU-optreden nodig, bijvoorbeeld door ontwikkeling
van grensoverschrijdende infrastructuur en harmonisering van standaarden en wet- en
regelgeving. Ook de noodzakelijke kostenreductie acht het kabinet niet haalbaar zonder
Europese actie. Zodoende kunnen de doelstellingen van de in de mededeling aangekondigde
maatregelen (dus de grootschalige uitrol van waterstof binnen de EU) niet voldoende
door (enkel) optreden op lidstaatniveau worden verwezenlijkt.

c) Proportionaliteit

De grondhouding ten aanzien van de proportionaliteit is positief, met kanttekening.
Vooralsnog lijken de aangekondigde maatregelen passend om het doel van een schone
waterstofmarkt te bereiken. Zonder de eerder genoemde benodigde flexibiliteit en snelheid
lijken de aangekondigde maatregelen echter onvoldoende om de doelen binnen de gestelde
tijd te realiseren. Zoals toegelicht onder 3b zet het kabinet zich in om de voorgestelde
herziening van Europese wet- en regelgeving en het MESK zo snel mogelijk te realiseren
en in afwachting daarvan voldoende flexibiliteit te borgen voor het realiseren van
de eerder gedefinieerde cruciale waterstofprojecten.

d) Financiële gevolgen

De financiële gevolgen van de strategie zijn nog niet duidelijk. Deze hangen zowel
af van markttechnische (kosten)ontwikkelingen als de uitwerking van beleid. Indien
er voorstellen zijn met gevolgen voor de EU-begroting, zoals de beoogde inzet van
de eerder genoemde EU-fondsen, is het kabinet van mening dat de benodigde EU-middelen
gevonden dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken financiële kaders van het
Meerjarig Financieel Kader (MFK) 2014–2020 en het MFK 2021–2027, en dat deze moeten
passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting. (Eventuele) budgettaire
gevolgen worden ingepast op de begroting van het/de beleidsverantwoordelijk(e) departement(en),
conform de regels van de budgetdiscipline. Daarbij dient ook gekeken te worden naar
eventuele budgettaire gevolgen voor decentrale overheden.

e) Gevolgen voor regeldruk en administratieve lasten en concurrentiekracht

De gevolgen m.b.t. administratieve lasten en concurrentiekracht zijn nog niet duidelijk.