Brief regering : Financiële prikkels voor fossiele brandstoffen in Nederland

Nr. 566 BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 14 september 2020

Goede prijsvorming van energie, inclusief het geven van de juiste prikkels, is belangrijk
om fossiel energieverbruik te verminderen ten behoeve van klimaatdoelen en de energietransitie.
Er zijn echter ook andere instrumenten. Het klimaatbeleid omvat een breed pakket aan
maatregelen in alle relevante sectoren, onder meer gericht op de inzet van alternatieven
voor fossiele brandstoffen in transport en elektriciteitsopwekking. Het kabinet zet
in op een effectief en kostenefficiënt geheel aan maatregelen.

Ook in Nederland wordt de discussie over financiële prikkels met betrekking tot fossiele
brandstoffen al geruime tijd gevoerd. Uw Kamer vraagt regelmatig in vragen en moties
aandacht voor dit onderwerp. Aanleidingen voor deze brief zijn de motie van het lid
Van Raan c.s. van 16 januari 2018, met het verzoek tot deelname aan het internationale
G20-peer review proces (Kamerstuk 30 175, nr. 274) en de motie van het lid Van der Lee c.s. die vraagt om stapsgewijze afbouw van financiële
prikkels die de Nederlandse klimaatdoelen tegenwerken (Kamerstuk 30 175, nr. 271).

Een discussie over «financiële prikkels» is in beginsel niet hetzelfde als een discussie
over «subsidies», maar beide begrippen zijn niet scherp gedefinieerd. Een financiële
prikkel hoeft niet beperkt te blijven tot het overheidsinstrumentarium, maar kan bijvoorbeeld
ook (verkeerde) arrangementen in private financiering betreffen. Subsidies vormen
maar een deelverzameling van het geheel aan financiële prikkels en over de mate waarin
een vermindering van de belasting een subsidie genoemd kan worden, bestaat niet bij
iedereen hetzelfde beeld. Zonder over al deze vragen uitsluitsel te geven, ben ik
in deze brief uitgegaan van die prikkels die in de G20-analyse geoormerkt worden als
«subsidies» Dat bakent het zoekterrein voor deze motie af zonder daarmee andere prikkels
te ontkennen en zonder partij te kiezen in het «subsidie-of-belastingvermindering» discours.

Met deze brief geef ik uitvoering aan deze moties mede namens de Staatssecretaris
van Financiën – Fiscaliteit en Belastingdienst, die verantwoordelijk is voor de in
deze brief genoemde fiscale maatregelen.

G20

De G20 heeft op de top in Pittsburgh (2009) het voornemen uitgesproken om «inefficiënte subsidies voor fossiele brandstoffen die verspilling in de hand werken» uit te faseren. Wat de G20-landen precies onder inefficiënte subsidies verstaan, is niet omschreven en er is ook geen termijn genoemd waarbinnen
deze uitfasering een feit zou moeten zijn. Om de omvang van de subsidies in beeld
te brengen heeft de G20 een systeem van peer reviews ontwikkeld, waarin twee landen elkaars self-reviews bespreken en de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO)
vervolgens een rapport schrijft met aanbevelingen over vermindering van subsidies.
De landen besluiten vervolgens zelf of en in hoeverre zij de aanbevelingen van de
OESO zullen opvolgen. De motie-Van Raan verzoekt het kabinet om deel te nemen aan
het G20-peer review proces. Nederland heeft zich zowel bij het Argentijnse als bij
het Japanse voorzitterschap aangemeld als kandidaat voor de peer review. Ondanks herhaalde pogingen bleek het voor Nederland als gastlid niet mogelijk aan
de reviews deel te nemen. Daarom is een alternatieve aanpak ontwikkeld die zoveel
mogelijk lijkt op de peer review systematiek van de G20. De ministeries van Economische Zaken en Klimaat (EZK) en
van Financiën (FIN) hebben conform internationale definities een inventarisatie van
maatregelen opgesteld en besproken met een stakeholdersgroep.1 Deze inventarisatie is vervolgens besproken met het internationale team dat in het
kader van de In-Depth Review van het Interntionaal Energieagentschap (IEA) eind november
een bezoek bracht aan Nederland. Experts van de OESO maakten deel uit van dit team.
Op basis van de discussie en de inventarisatie heeft de OESO vervolgens het rapport
over de self-review geschreven en, na raadpleging van deelnemers aan de stakeholdersgroep, aan de ministeries
van EZK en FIN aangeboden. Op deze wijze is een zo breed mogelijke nationale en internationale
consultatie gehouden ter invulling van de moties.

Aanbevelingen van het IEA/OESO- reviewteam

Het rapport van het OESO-reviewteam analyseert subsidies en andere maatregelen met
betrekking tot fossiele brandstoffen (zie bijlage 2)2. Het formuleert een aantal aanbevelingen na een kort overzicht van de energiesector,
energiebronnen, marktstructuur, en een analyse van energieprijzen en -belastingen.
Het reviewteam hanteert de brede definitie van subsidies van de Wereldhandelsorganisatie
(WTO), waartoe behalve prijssubsidies ook fiscale en niet-fiscale maatregelen als
vrijstellingen, aftrekmogelijkheden, kortingen en compenserende maatregelen gerekend
worden.

De OESO adviseert Nederland om een brede benadering te hanteren bij het in kaart brengen
van fossiele subsidies. Aangezien Nederland geen prijssubsidies kent, heeft die aanbeveling
betrekking op bovengenoemde maatregelen. Verder beveelt het reviewteam aan om bij
de reguliere rapportage van belastinguitgaven ook de fiscale regelingen mee te nemen
die voortvloeien uit de Europese Richtlijn energiebelastingen3 en zo de rapportage over de bestaande regelingen te verbreden. Aanbeveling is ook
om in de evaluatie van de nationale energiebelasting en van andere maatregelen aandacht
te besteden aan de vraag of negatieve externe effecten voldoende tot uitdrukking komen
in de eindverbruikersprijzen (marktprijs plus belastingen en opslagen). Ten slotte
vindt de OESO het belangrijk bij dit alles de impact van het totaal aan energiebelasting
en andere maatregelen op de verschillende groepen gebruikers in de beschouwing te
betrekken alsook de interactie met maatregelen uit het Klimaatakkoord.

Definitie van subsidies

Internationale studies op het vlak van subsidies van fossiele brandstoffen gebruiken
uiteenlopende definities. Het onderzoek van Clingendael International Energy Programme
(CIEP), dat in dit verband is uitgevoerd, geeft inzicht in deze definities en de invloed
daarvan op de geschatte omvang van de subsidies. De bevindingen van CIEP zijn ook
besproken in het eerdergenoemde stakeholdersoverleg. Het CIEP-onderzoeksrapport is
als bijlage 34 bij deze brief gevoegd.

De Wereldhandelsorganisatie (WTO) heeft een algemene definitie van subsidies ontwikkeld
die zich niet specifiek op energie richt maar breed toepasbaar is.

De WTO spreekt van subsidie als:

1) er sprake is van een financiële tegemoetkoming door de rijksoverheid of een ander
overheidslichaam, die leidt tot een directe stroom van fondsen (leningen, overheidsgaranties,
giften) vanuit overheden naar private partijen (dit zijn de prijssubsidies, die het
IEA regelmatig onderzoekt),

2) er gemiste overheidsinkomsten zijn (bijvoorbeeld belastingteruggaven en -vrijstellingen),

3) overheden goederen en diensten leveren of specifieke goederen inkopen, of

4) overheden bijdragen aan specifieke fondsen geven.

Nederland kent geen prijssubsidies op brandstoffen en ook de varianten (3) en (4)
komen in Nederland niet voor. Toepassing van deze definitie op fossiele brandstoffen
betekent dat in Nederland alleen optie 2 (gemiste overheidsinkomsten) relevant is.
Daarbij wordt niet gekeken naar de vraag of deze overheidsinkomsten bij afschaffing
van een belastingteruggave of -vrijstelling daadwerkelijk tot stand zouden komen en
niet zouden uitblijven door gedragseffecten. De uitwerking van de analyse mag dus
niet worden gezien als directe gemiste overheidsinkomsten.

We gebruiken in navolging van het CIEP-rapport en in lijn met de aanbevelingen van
de OESO de WTO-definitie. Eveneens conform het CIEP-rapport, zijn de maatregelen afzonderlijk
(bottom up) beoordeeld op achterliggend doel en mogelijk effect op verbruik.

Overzicht van fiscale en niet-fiscale regelingen energie

De internationale discussie en vooral de verbreding van de subsidiedefinitie heeft
belangrijke invloed op de inschatting van de omvang van de financiële prikkels die
betrekking hebben op energie, respectievelijk fossiele brandstoffen. Tot nu toe merkte
de OESO alleen het verlaagd tarief energiebelasting voor de glastuinbouw en de teruggaafregeling
voor kerken en non-profit organisaties (samen ca. € 150 miljoen) aan als subsidie
op fossiele brandstoffen. De huidige inventarisatie komt uit op een aanmerkelijk hoger
bedrag (zie de navolgende tabel).

Nederland brengt elk jaar de fiscale en niet-fiscale regelingen in kaart. Deze regelingen
staan in de Rijksbegroting (tabel 9.3.1. in de bijlage bij de Rijksbegroting 2020),
waarop ook onderstaande tabel grotendeels is gebaseerd. Om de ontwikkeling in de tijd
te laten zien zijn ook de gegevens uit voorgaande jaren opgenomen. Aan de relevante
maatregelen uit het overzicht uit de Rijksbegroting is een aantal fiscale regelingen
toegevoegd, dat ook van invloed kan zijn op het gebruik van fossiele brandstoffen.
Ten slotte is de lijst van maatregelen aangevuld met niet-fiscale overheidsmaatregelen
als de compensatie voor deelname aan het EU Emissiehandelssysteem (ETS) en investeringsaftrek
voor investeringen ten behoeve van opsporing en winning van aardgas.5

Tabel: Gemiste overheidsinkomsten door fiscale en niet-fiscale maatregelen energie
(in miljoen euro)

 

2016

2017

2018

2019

2020

Energiebelasting (incl. ODE) en kolenbelasting1

 
 
 
 
 

Verlaagd tarief glastuinbouw, onder voorwaarden

125

128

116

136

160

Teruggaafregeling kerken en non profit

25

29

29

30

31

Teruggaafregeling energie-intensieve industrie onder voorwaarden

5

6

7

8

8

Vrijstellingen voor energie-intensieve processen

44

83

89

98

129

wv. Duaal verbruik kolen

24

24

24

25

25

wv. Vrijstellingen industriële processen

20

59

65

73

104

Degressief tarief energiebelasting

n.b

n.b.

n.b.

n.b.

n.b.

Vrijstelling gebruik van aardgas en kolen voor elektriciteitsopwekking

n.b.

n.b.

n.b.

n.b.

n.b.

 
 
 
 
 
 

Accijns

 
 
 
 
 

Vrijstelling gebruik van kerosine in het internationale luchtverkeer2

2.261

2.335

2.381

2.410

2.449

Vrijstelling gebruik van diesel- en stookolie voor de commerciële vaart in de binnen
wateren en de communautaire wateren3

1.521

1.548

1.463

1.481

1.504

Raffinaderijvrijstelling

n.b

n.b

n.b

n.b

n.b

Afwijkende belastingtarieven tussen diesel en benzine in combinatie met afwijkende
belastingtarieven tussen benzine- en dieselauto’s in de autobelastingen

n.b.

n.b.

n.b.

n.b.

n.b.

Totaal fiscaal

4.026

4.211

4.175

4.261

4.410

 
 
 
 
 
 

Overige overheidsmaatregelen (niet fiscaal)

101

72

73

61

73

EU-ETS compensatie

45

53

45

61

73

Investeringsaftrek t.b.v. opsporen en winning aardgas kleine velden Noordzee4

56

19

28

nb

nb

Totaal fiscale en niet-fiscale maatregelen

4.127

4.283

4.248

4.322

4.483

X Noot

1

Conform Rijksbegroting 2020, bijlagen, tabel 9.3.1. fiscale regelingen.

X Noot

2

Cijfers 2016–2018 cf. stichting COVA, raming voor 2019 en 2020 op basis van accijnstarieven
waarbij geen volumegroei is verondersteld. Cijfers exclusief verplichte COVA-heffing.
Geldt voor communautaire wateren binnen 12-mijlszone. Uiteindelijke opbrengsten zijn
afhankelijk van dan geldend accijnstarief en grondslagen.

X Noot

3

Cijfers fluctueren sterk over de jaren, parallel aan de investeringen. Het cijfer
voor 2019 zal waarschijnlijk lager zijn, omdat slechts twee exploratieboringen zijn
gedaan, die bovendien geen gas hebben aangetoond. Zie ook: https://www.volkskrant.nl/nieuws-achtergrond/stikstof-en-fiscus-hindere….

X Noot

4

Investeringen in exploratie en winning door EBN zijn hier buiten beschouwing gelaten,
omdat het daarbij om risicodragend (en winstdelend) vermogen gaat.

Toelichting bij de tabel

• De maatregelen in het kader van de energiebelasting hebben betrekking op al het energieverbruik.
Fossiel en hernieuwbaar worden hier gelijk behandeld. In de toekomst is voor vaststelling
van de omvang van de fossiele subsidie een meer gedifferentieerde benadering nodig.
Het aandeel duurzaam zal in de komende jaren immers sterk groeien (voorbeeld: circa
70% van het elektriciteitsgebruik zal in 2030 met duurzame bronnen worden opgewekt).

• In de tabel is bij de inschatting van het budgettair effect van de degressieve tariefstructuur
binnen de energiebelasting aangegeven dat deze niet beschikbaar is. Elke inschatting
zou namelijk volledig afhankelijk zijn van de aannames over het benchmarktarief in
een niet of minder degressieve structuur.

• Voor de accijnsdifferentiatie geldt hetzelfde. Daarbij is het bovendien zo dat in
de sfeer van de autobelastingen voor dieselauto’s hogere tarieven (als gevolg van
brandstoftoeslagen) gelden dan voor benzineauto’s die de lagere accijns op diesel
deels compenseren.

• De ramingen van de accijnsvrijstellingen voor de internationale luchtvaart en de scheepvaart
in communautaire wateren (samen ca. € 4 miljard) zijn voor de realisatiejaren 2016–2018
gebaseerd op volumecijfers van de belastingdienst. Ten aanzien van de scheepvaart
betreffen de ramingen de op dit moment gebunkerde scheepsbrandstoffen vermenigvuldigd
met het accijnstarief. Los van de haalbaarheid vanwege bestaande verdragen zal aanpassing
door Nederland alleen leiden tot het buiten Nederland bunkeren en aanvullend daarop
ook het verleggen van vervoerstromen. Daarmee zullen extra inkomsten uit eventuele
accijnzen in de praktijk substantieel lager uitkomen.

• Gegevens van de vrijstelling ten aanzien van het gebruik van aardgas en kolen voor
elektriciteitsopwekking en de raffinaderijvrijstelling zijn niet beschikbaar omdat
ze niet geregistreerd worden door de belastingdienst.

• Deze tabel gaat specifiek over fiscale en niet-fiscale regelingen op het gebied van
energie. Wanneer men een bredere vergelijking zou willen maken tussen de mate van
beprijzing in verschillende sectoren zouden ook andere belastingen en heffingen in
beeld moeten worden gebracht.

Bijlage 16 beschrijft de maatregelen uit de tabel, waarbij ook de onderbouwing van de maatregelen
is aangegeven.

Afweging

De maatregelen in de tabel vallen in twee categorieën:

1) Een regeling die als doel heeft fossiele productie en/of gebruik te stimuleren. Dit
betreft alleen de investeringsaftrek voor het opsporen en winnen van aardgas.

2) Fiscale en niet-fiscale regelingen die van invloed kunnen zijn op het gebruik van
energie (waaronder fossiele brandstoffen), maar niet als doel hebben het gebruik ervan
te stimuleren. Veel van deze regelingen zijn juist bedoeld om op zichzelf gewenste
belastingen die het gebruik van energie (waaronder fossiele brandstoffen) afremmen,
in te richten op voorkoming van overmatige weglek naar het buitenland.

Ad. 1. Investeringsaftrek fossiele winning

De investeringsaftrek voor investeringen in het opsporen en winnen van aardgas uit
de kleine velden in de Noordzee is gericht op het stimuleren van opsporen en winnen.
Deze investeringsaftrek kan alleen worden toegepast bij de berekening van de specifieke
afdracht van winstaandeel op basis van de Mijnbouwwet. Gas wordt in toenemende mate
geïmporteerd.7 Gegeven het feit dat Nederland nog vele jaren gas zal gebruiken, heeft gaswinning
uit Nederlandse velden, als dit veilig en verantwoord kan, de voorkeur boven gasimport.
De CO2-voetafdruk van geïmporteerd gas is door de lange transportafstanden aanzienlijk groter
dan die van in Nederland gewonnen gas.

In mijn brief aan uw Kamer (Kamerstuk 33 529, nr. 469) is aanpassing van deze regeling voor investeringsaftrek reeds aangekondigd: de huidige
aftrek (25%) zal worden verhoogd naar 40% en generiek, zowel voor zee als land, gaan
gelden. Het betreffende wetsontwerp tot wijziging van de Mijnbouwwet waar de investeringsaftrek
deel van uitmaakt, is op 19 mei jl. bij uw Kamer ingediend (Kamerstuk 35 462).

Ad. 2. Fiscale en niet-fiscale regelingen

Fiscale regelingen

De regelingen in de energiebelasting en accijns hangen vrijwel allemaal samen met
de Europese Richtlijn Energiebelastingen. Deze richtlijn geeft EU-lidstaten onder
meer de ruimte voor belastingvrijstelling of -vermindering bij het gebruik van energieproducten en elektriciteit voor bepaalde processen
en verplicht in een enkel geval tot vrijstelling.

In de energietransitie passen dergelijke regelingen niet en zal de gebruiker zoveel
mogelijk zelf moeten betalen voor diens gebruik. De regelingen zien echter in veel
gevallen op sectoren die gevoelig zijn voor internationale concurrentie. Bovendien
zijn vrijstellingen soms zowel vastgelegd via regelingen in het kader van de Europese
Richtlijn Energiebelastingen als via internationale, Europese en bilaterale verdragen,
hetgeen de mogelijkheid tot eigenstandig handelen van Nederland en het effect daarvan
beperkt.

Vrijwel alle EU-landen gebruiken dan ook de ruimte die de Europese Richtlijn Energiebelastingen
biedt om vrijstellingen te verlenen om weglek te voorkomen. Bij het afschaffen of
inperken van de vrijstellingen bestaat het risico op weglek van CO2-uitstoot en werkgelegenheid over de grens. Het afschaffen of inperken van deze vrijstellingen
heeft dus vooral zin als dit door alle EU-lidstaten wordt toegepast.

De Europese Commissie zal in het kader van de Europese Green Deal naar verwachting
in de eerste helft van 2021 met concrete voorstellen komen om de Richtlijn energiebelasting
te hervormen. Het kabinet verwelkomt deze hervorming, omdat die ruimte kan bieden
om specifieke uitzonderingen voor bedrijven of sectoren te beperken met behoud van
het gelijke speelveld. Besluitvorming over herziening van deze richtlijn zal op basis
van unanimiteit moeten plaatsvinden. Overigens geldt dat het internationale bedrijfsleven
veelal op mondiale markten opereert. Aandacht voor de internationale concurrentiepositie
op die markten blijft ook bij de herziening van de Richtlijn energiebelastingen nodig.
Verder zal er bij met name de scheepvaart en luchtvaart ook aanpassing van verdragen
nodig zijn.

Naast de aangekondigde herziening van de Europese Richtlijn Energiebelastingen vindt in Nederland een evaluatie van de nationale energiebelasting plaats. Bij deze evaluatie zal onder meer aandacht worden geschonken aan
de genoemde regelingen in de energiebelasting en de mogelijkheden om daar veranderingen
in aan te brengen, teneinde het gebruik van fossiele brandstof te verminderen. De
uitkomsten van de evaluatie kunnen worden gebruikt ter voorbereiding van de discussie
over de herziening van de Europese Richtlijn Energiebelasting. Bij het overwegen van wijzingen van fiscale wet- en regelgeving is goede uitvoerbaarheid een randvoorwaarde.
Formele uitspraken over de uitvoerbaarheid door de Belastingdienst verlopen via een
uitvoeringstoets. Dat traject vindt in beginsel plaats in de fase dat de wetgeving
in concept gereed is.

Niet-fiscale regelingen

Binnen het emissiehandelssysteem (ETS) dienen bedrijven die rechtstreeks CO2 uitstoten te beschikken over emissierechten. Indien meer emissierechten nodig zijn
dan het bedrijf beschikbaar heeft, dient een bedrijf deze certificaten te kopen of
CO2-reducerende maatregelen te treffen. Om te voorkomen dat bedrijven die op de wereldmarkt
concurreren investeringen naar buiten Europa verplaatsen (carbon leakage), krijgen bepaalde sectoren gratis emissierechten toegedeeld. Voor bedrijven die
gevoelig zijn voor carbon leakage en veel elektriciteit gebruiken bestaat daarnaast de indirecte ETS kostencompensatieregeling.
Deze bedrijven worden geconfronteerd met een hogere kostprijs, omdat de kosten van
emissierechten de elektriciteitsprijs opdrijven. In het huidige EU staatssteunkader
(t/m 2020) voor de ETS indirecte kostencompensatie wordt lidstaten de mogelijkheid
geboden om carbon leakage-gevoelige bedrijfssectoren te compenseren voor de hogere elektriciteitskosten. In
Nederland kan in 2021 voor het laatst over de periode tot en met 2020 een subsidieaanvraag
worden ingediend. Daarna loopt de regeling af.

Conclusie

Wereldwijd worden fossiele brandstoffen met ongeveer $ 400 miljard gesubsidieerd (IEA
2019). Het gaat daarbij alleen om subsidies op bijvoorbeeld benzine en diesel, die
de prijs aan de pomp verlagen. Dergelijke subsidies kent Nederland niet. Wel kent
Nederland in specifieke situaties een investeringsaftrek voor gaswinning en fiscale
en niet-fiscale regelingen die onder bepaalde voorwaarden (energie)belastingen verlagen.
Tegelijkertijd werkt Nederland ook aan maatregelen als de CO2-heffing voor de industrie en dragen de bedrijven met ingang van 2020 voor tweederde
bij aan regeling Opslag Duurzame Energie en Klimaattransitie (ODE).

Voor de in de tabel genoemde fiscale en niet-fiscale regelingen geldt dat ze in het
kader van de energietransitie en het streven naar een CO2-neutrale energiehuishouding in 2050 op korte termijn bekeken zullen worden: nationaal,
Europees of zelfs mondiaal. Nederland zet in op een efficiënte en kosteneffectieve
CO2-reductie op een gelijk speelveld. De Europese aanpak beperkt weliswaar de ruimte
om nationaal maatregelen te nemen, maar vergroot de effectiviteit van de (Europees
te nemen) maatregelen. Vermindering of afschaffing van bestaande regelingen én handhaven
van het gelijke speelveld lukt dan ook alleen als maatregelen Europees worden overeengekomen.
Bij de uitwerking van maatregelen dient ook de mondiale concurrentiepositie van de
Europese industrie in het oog te worden gehouden.

De Europese Commissie is voornemens de Europese Richtlijn Energiebelastingen te herzien
zodat deze past in het streven naar een CO2-neutrale energiehuishouding in 2050. Dit biedt goede kansen om tot een Europees gemeenschappelijk
beleid te komen en fiscale regelingen te verminderen of af te schaffen. Voorafgaand
aan de Europese discussie over aanpassing van de Richtlijn, zal in de reeds gestarte
Nederlandse evaluatie van de energiebelastingen aandacht worden besteed aan financiële
prikkels voor fossiele brandstoffen en aan de mogelijkheden om daar zelfstandig, maar
met oog voor het gelijke speelveld, veranderingen in aan te brengen.

In alle gevallen geldt dat het kabinet, conform de OESO-aanbeveling, de financiële
gevolgen van wijzigingen in de energiebelasting of accijns en alternatieve maatregelen
op de verdeling van de lasten over de verschillende groepen afnemers en op de interactie
met de andere maatregelen uit het Klimaatakkoord in de beschouwing zal betrekken.
Het kabinet zal hierover in de toekomst aan uw Kamer blijven rapporteren.

De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
E.D. Wiebes