Brief regering : Kabinetsinzet in de EU Trade Policy Review

Nr. 2197 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR BUITENLANDSE HANDEL EN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 4 september 2020

Op 16 juni 2020 heeft de Europese Commissie aangekondigd een herziening van het EU-handelsbeleid
uit te voeren. Als onderdeel van deze herziening is een online openbare raadpleging
gelanceerd voor belanghebbenden, waaronder het bedrijfsleven en maatschappelijk middenveld,
die tot 15 september 2020 loopt.

De herziening van het handelsbeleid vindt plaats tegen de achtergrond van veranderende
geopolitieke en geo-economische ontwikkelingen en de impact van de COVID-19-crisis
op de wereldeconomie. Kerndoelen van de herziening zijn om het handelsbeleid zodanig
vorm te geven dat het enerzijds bijdraagt aan duurzaam socio-economisch herstel post-COVID
en anderzijds een weerbare, strategisch autonome EU bevordert.

Voor het kabinet is het essentieel dat de voordelen van het open en op regels gebaseerde
internationaal handelsstelsel behouden blijven en een onnodige ontvlechting van waardeketens
voorkomen wordt. Het Europees handelsbeleid moet bijdragen aan een mondiaal gelijker
speelveld, de kansen voor het Europees bedrijfsleven vergroten, eenzijdige afhankelijkheden
tegengaan en een duurzaam socio-economisch herstel bevorderen. Hieronder ga ik nader
in op de verschillende onderwerpen die tijdens de herziening aan bod zullen komen.

Kabinetsinzet

Sinds de publicatie van de Trade for All1-strategie vijf jaar geleden is de wereld niet stil blijven staan. Het mondiale handelssysteem
staat meer dan ooit onder druk door oplopende handelsspanningen, toenemend protectionisme
en uitdagingen rondom de modernisering van de Wereldhandelsorganisatie (WTO). In de
maatschappelijke discussie over handelsbeleid gaan daarnaast meer stemmen op om de
samenhang tussen handel en duurzame ontwikkeling te versterken. Handelsbeleid opereert
niet in een vacuüm, maar is onderdeel van een brede en samenhangende inzet in Europa.
Dit blijkt ook uit de aandacht die in enkele mededelingen van de Europese Commissie
uitgaat naar handelsbeleid. Denk aan «een «van boer tot bord»-strategie voor een eerlijk,
gezond en milieuvriendelijk voedselsysteem» (Kamerstuk 22 112, nr. 2891) en aan de «EU-biodiversiteitsstrategie voor 2030 – De natuur terug in ons leven
brengen».

Wat sinds 2015 constant is gebleven is het grote belang van internationale handel
voor de Nederlandse economie. De CBS-publicatie «Nederland Handelsland» uit 2019 laat
bijvoorbeeld zien dat de export Nederland in 2017 2,3 miljoen directe en indirecte
voltijdbanen opleverde, meer dan 30 procent van de totale werkgelegenheid. Veel Nederlandse
bedrijven zijn verweven in mondiale productieketens en voor veel producten zijn grondstoffen
en halffabricaten uit derde landen nodig. Handelsakkoorden faciliteren toegang tot
derde markten, nemen handelsbelemmeringen weg en creëren zo nieuwe kansen voor Nederlandse
ondernemers. Zeker voor economisch herstel post-COVID-19 is dat van groot belang.
De COVID-19-crisis heeft verschillende kwetsbaarheden en afhankelijkheden in mondiale
waardeketens aan het licht gebracht, extra zichtbaar gemaakt of gecreëerd. Duidelijk
is dat het EU-handelsbeleid risicobeheersing en -mitigatie op de middellange en lange
termijn dient te faciliteren, zowel om gezondheidscrises als duurzaamheidsuitdagingen
beter te kunnen adresseren.

Met de grootste interne markt ter wereld heeft de EU aanzienlijke marktmacht. Door
het zogenaamde Brussel-effect worden hoge Europese normen en standaarden ook vaak
in het buitenland overgenomen; ondernemers willen immers graag de Europese consumentenmarkt
kunnen bedienen. Nederland ziet ruimte voor de EU om de interne markt en het handels-
en investeringsbeleid effectiever in te zetten als instrumenten in het buitenlands
beleid. Het kabinet verwacht onder meer dat de EU haar marktkracht in de samenwerking
en onderhandelingen met derde landen over handelsakkoorden actief inzet om tot hogere
duurzaamheidsstandaarden en een goede naleving daarvan te komen.

Hieronder zet ik de Kabinetsinzet in de herziening van het EU-handelsbeleid uiteen.

Prioriteiten die onverminderd van belang blijven

Uiteraard zijn er onderwerpen waar de EU-inzet onverminderd moet worden voortgezet.
Sommige prioriteiten uit Trade for All zijn nog net zo belangrijk als in 2015 en dienen onderdeel te blijven van het EU-handelsbeleid.
Dit geldt bijvoorbeeld voor de inzet op een verdere vergroting van de transparantie
in handelspolitiek. Hier is de afgelopen jaren belangrijke voortgang geboekt, bijvoorbeeld
door de publicatie van de onderhandelingsmandaten. Voortdurende aandacht voor transparantie
en betrokkenheid van belanghebbenden blijft nodig. De handelsbetrekkingen met ASEAN,
China en de VS, waaronder een positieve handelsagenda met de laatste, maar ook het adresseren van marktverstoringen en eenzijdige
economische afhankelijkheden, blijven centraal staan.

Sinds het uittreden van het VK uit de EU per 1 februari 2020 zijn ook de (handels)betrekkingen
met het VK een prioriteit. Er wordt nog onderhandeld over de toekomstige relatie tussen
de EU en het VK. Nadat de overgangsperiode afloopt op 31 december a.s. gelden de EU-regels
niet meer voor het VK, ook niet die van de douane-unie en de interne markt.

De EU-inzet op digitale handel, waaronder afspraken over e-commerce in handelsakkoorden
en lopende onderhandelingen hierover in WTO-verband, en effectieve implementatie van
handelsakkoorden zijn onverminderd van belang maar vereisen meer aandacht dan in 2015.
Belangrijk onderdeel van de implementatie van handelsakkoorden betreft de informatievoorziening
richting bedrijven – met name het mkb – over hoe gebruik te maken van handelsakkoorden.

Ook de versterking en modernisering van de Wereldhandelsorganisatie (WTO) blijven
cruciale onderwerpen in het EU-handelsbeleid. Op korte termijn is de selectie van
een nieuwe Directeur-Generaal WTO bijzonder relevant. Van geschikte kandidaten wordt
verwacht dat zij visie hebben op de toekomst van de WTO, effectief kunnen optreden
in veranderprocessen binnen de organisatie en bruggen kunnen bouwen tussen WTO-leden,
niettegenstaande de soms zeer uiteenlopende posities en belangen. Bepalend voor de
toekomst van de WTO is voorts dat de multilaterale handelsregels worden herzien en
geactualiseerd, onder andere door sluitende afspraken te maken over industriële subsidies
en state-owned enterprises, maar ook door een nieuwe balans te vinden tussen rechten en plichten van leden.
Het is evident dat er momenteel van een mondiaal level playing field geen sprake is; de WTO heeft de taak om dit aan te pakken. Verstorende effecten van
buitenlandse staatssteun en -eigendom moeten worden geadresseerd, zodat zowel in het
buitenland als op de interne markt sprake is van eerlijke concurrentie. Daarnaast
acht Nederland het van belang dat ook in de WTO-onderhandelingen duurzaamheid een
centrale rol krijgt. Er dient voortgang te worden geboekt op lopende onderhandelingen
in de WTO op onderwerpen zoals visserijsubsidies. Ook hecht Nederland eraan dat het
bevorderen van handel in zogenaamde «groene» goederen en diensten een nieuwe impuls
krijgt in WTO-verband. Hiervoor onderzoekt de Commissie momenteel de mogelijkheden.

De COVID-19-crisis heeft laten zien dat handelsbeperkende maatregelen de toegang tot
noodzakelijke producten ernstig kan belemmeren. Deze dienen daarom beperkt blijven
tot een noodzakelijk minimum. Ze dienen zo weinig mogelijk handelsverstorend te zijn,
tijdelijk, transparant, en beperkt in reikwijdte. Daarom steunt Nederland de inzet
van de Commissie om tot internationale afspraken te komen om de handel in medische
goederen ten tijde van een gezondheidscrisis zo open mogelijk plaats te laten vinden
en op die manier de toegang tot deze goederen te versterken. Veel onderdelen van deze
inzet sluiten nauw aan bij het Nederlandse voorstel om de mogelijkheden voor een Essential Health Goods Agreement te verkennen, welke de Commissie voortvarend heeft opgepakt.

Een model van open strategische autonomie dat bijdraagt aan een weerbare EU

De Commissie wil met de herziening van het EU-handelsbeleid invulling geven aan de
«open strategische autonomie» van de EU. Discussie over de strategische autonomie
van de EU in het veiligheids-, defensie- en economische domein is niet nieuw. Voor
de COVID-19-crisis werd al frequent gesproken over hoe de EU zich moet positioneren
tussen China en de VS, hoe het haar verdienvermogen en veiligheid kan zekerstellen
en haar publieke belangen kan borgen. De COVID-19-crisis, die afhankelijkheden en
kwetsbaarheden in mondiale waardeketens ten toon spreidde, zette het onderwerp nog
prominenter op de agenda.

Op het gebied van strategische autonomie is het van belang op de nationale veiligheidsdimensie
en de economische dimensie in nauwe samenhang te bezien. Een van de belangrijkste
aspecten is het voorkomen van strategische afhankelijkheden. Het gaat dan vooral om
afhankelijkheden binnen de vitale processen of specifieke sectoren (zoals medische
producten) in relatie tot het voorkomen van ongewenste situaties die met name de nationale
veiligheid aantasten. Denk hierbij aan het verliezen van de mogelijkheid tot onafhankelijke
besluitvorming vanwege een dergelijke strategische afhankelijkheid. Het is belangrijk
om strategische afhankelijkheden in kaart te brengen zodat nationale veiligheidsrisico’s
kunnen worden onderkend en geadresseerd.

Voor het kabinet is strategische autonomie geen doel op zich maar een wijze waarop
een weerbare EU vormgegeven wordt die in staat is om haar eigen publieke belangen,
inclusief de beschikbaarheid van essentiële goederen en diensten, te borgen en die
economisch concurrerend blijft binnen een goed functionerend mondiaal handelssysteem.
Autonomie op deelgebieden is slechts één van de middelen waarmee publieke belangen
geborgd kunnen worden en strategische afhankelijkheden kunnen worden voorkomen. Net
zoals dat geldt voor bijvoorbeeld openheid, diversificatie van handelspartners, een
concurrerende, eerlijke, duurzame en goed functionerende interne markt, sterke mededingingskaders,
screening van foreign direct investment (FDI) en investeringen in infrastructuur, onderzoek, innovatie en onderwijs.

Het kabinet blijft inzetten op een open, eerlijk en duurzaam internationaal handels-
en investeringssysteem en internationaal maatschappelijk verantwoord ondernemen. De
voordelen van internationale handel en investeringen, toegang tot wereldwijde waardeketens
en internationale concurrentiekracht moeten behouden blijven. Dat is niet alleen van
belang voor het verdienvermogen van de Europese economie; internationale handel schept
ook mogelijkheden voor diversificatie van waardeketens en biedt kansen voor een duurzame
economische ontwikkeling. Handelsakkoorden kunnen bijdragen aan deze diversificatie,
bijvoorbeeld door handel met andere leveranciers te faciliteren.

Protectionistische maatregelen en ondermijning van de belangen van de minst ontwikkelde
landen dienen zoveel mogelijk vermeden te worden.

Meer autonomie kan bijdragen aan vergroening door een versnelling van de transitie
naar de circulaire economie. Er zijn echter ook risico’s die afgewogen moeten worden.
Zo kan meer autonomie zorgen voor hogere prijzen, verslechterde leveringszekerheid
door afhankelijkheid van enkele Europese bedrijven, negatieve consequenties voor de
minst ontwikkelde landen of tegenreacties van derde landen. Daarom moet een zorgvuldige
analyse plaatsvinden van de deelterreinen waar grotere Europese strategische autonomie
van de economie gewenst is, waarom dit zo is, hoe dit vorm zou kunnen krijgen, welke
risico’s hieraan verbonden zijn, en welk publiek belang geraakt wordt. De EU moet
niet het open handelssysteem overboord zetten, maar per geval afwegen óf, in welke
mate en op welke manier ingrijpen nuttig en nodig is. Ook het bedrijfsleven speelt
een belangrijke rol in het identificeren en adresseren van kwetsbaarheden en afhankelijkheden
in waardeketens, en pakt die rol ook. Indien kwetsbaarheden geïdentificeerd worden
– of als er duidelijke signalen zijn dat deze in de toekomst kunnen ontstaan – dan
moet de EU daar op een proportionele manier mee omgaan. Daarbij dient een goede balans
gevonden te worden tussen de kosten van de maatregel en de extra weerbaarheid van
de EU die behaald wordt.

Met betrekking tot voedselsoevereiniteit geldt dat diversificatie, innovatie en samenwerking
belangrijke sleutels zijn tot voedselzekerheid. Diversificatie betekent dat je je
voor voedselzekerheid niet afhankelijk maakt van één land of regio. Dit vraagt om
een open, op regels gebaseerd en duurzaam handelssysteem. Dit draagt niet alleen bij
aan de versterking van de weerbaarheid van de Nederlandse en in bredere zin ook de
Europese agrofoodsector, maar kan ook bijdragen aan de gewenste verduurzaming van
het voedselsysteem.

Meer ambitie op het gebied van handel en duurzame ontwikkeling

Duurzame ontwikkeling – zowel de economische, sociale als milieudimensie – is een
belangrijk onderdeel geworden van het EU-handelsbeleid. De EU dient haar voortrekkersrol
op dit gebied te behouden en kracht bij te zetten. Het is van belang dat de EU haar
ambitie op het gebied van handel en duurzame ontwikkeling vergroot. Daarom hebben
Nederland en Frankrijk in het kader van de herziening van het EU-handelsbeleid een
non-paper over handel en duurzaamheid aangeboden aan Commissaris Hogan. Dit non-paper
is ook gedeeld met uw Kamer.2 Het bevat verschillende voorstellen die kunnen bijdragen aan een verdere verduurzaming
van het EU-handelsbeleid. Nederland zal hiervoor aandacht vragen in de herziening,
in het bijzonder:

• Het streven naar ambitieuzere Trade and Sustainable Development-hoofdstukken en een
effectieve implementatie daarvan, inclusief op het gebied van arbeidsrechten.

• Het op tijd uitvoeren van impactanalyses en onderzoek naar de sociaaleconomische effecten
op lidstaatniveau.

• Een oproep voor een EU-actieplan op het gebied van Internationaal Maatschappelijk
Verantwoord Ondernemen (IMVO).

• Het opnemen van het Parijsakkoord en de juridisch afdwingbare onderdelen daarvan als
essentieel element in brede en nieuwe handelsakkoorden, inclusief in handelsakkoorden
waarover de EU momenteel onderhandelt.

• Herbevestigen door verdragspartijen van hun toezeggingen onder het VN Biodiversiteitsverdrag
(CBD), inclusief implementatie van het post-2020-raamwerk in handelsakkoorden.

• Inrichten van een gestroomlijnd mechanisme aan de EU-zijde dat het maatschappelijk
middenveld de mogelijkheid geeft om een klacht in te dienen, wanneer derde landen
zich niet houden aan de duurzaamheidsafspraken in bilaterale handelsakkoorden.

Evenzeer is het van belang dat het EU-handelsbeleid bijdraagt aan een betere samenwerking
met derde landen, het bevorderen van de productie van agri-food producten die voldoen
aan hoge veiligheids- en duurzaamheidsnormen, en dat handelsakkoorden aansturen op
ambitieuze afspraken op belangrijke gebieden als dierenwelzijn, het gebruik van pesticiden
en de strijd tegen antimicrobiële resistentie. De gewenste ontwikkeling naar duurzame
landbouw, het zoveel mogelijk sluiten van kringlopen en het bevorderen van een gelijk
speelveld, vormen een integraal onderdeel van de Nederlandse inzet.

Nederland verwacht dat de recent door de Commissie aangestelde Chief Trade Enforcement
Officer zich onder andere sterk zal inzetten voor goede implementatie, naleving en
handhaving van afspraken op het gebied van handel en duurzame ontwikkeling.

Een gendersensitief handelsbeleid

Gendergelijkheid en economische empowerment van vrouwen moeten een integraal onderdeel
vormen van het EU-handelsbeleid. Verdere stappen zijn nodig zodat de EU een voortrekkersrol
kan blijven spelen in het streven naar gelijke kansen voor mannen en vrouwen in internationale
handel. Het wegnemen van specifieke barrières waar vrouwelijke ondernemers en werknemers
tegenaan lopen, vraagt om ingrepen die verder gaan dan handelspolitiek, zoals aanpassingen
op het gebied van onderwijs en in de arbeidsmarkt. Handelsbeleid kan een platform
bieden voor het delen van kennis, helpen om belemmeringen weg te nemen en de empowerment
van vrouwen stimuleren. EU-handelsbeleid moet daarom 1) vrouwelijke ondernemers en
werknemers gelijke kansen bieden, 2) goede werkomstandigheden bevorderen en 3) de
invloed van vrouwen in onderhandelingen vergroten. Dit kan onder meer door:

• Samenwerking op het gebied van handel en gender te versterken onder EU-handelsakkoorden,
waaronder via kennisuitwisseling over dataverzameling, het delen van best practices en bewustmaking.

• Onderzoek te doen naar de verwachte gender-gedifferentieerde impact van handelsakkoorden
in toekomstige effectenbeoordelingen.

• Streven naar gelijke vertegenwoordiging van vrouwen en mannen in handels- en investeringsbeleid
en in geschillenbeslechting in lidstaten, Europese instellingen en de WTO.

Naar een mondiaal gelijker speelveld

Nederlandse ondernemers worden zowel op de interne markt als in derde landen vaak
geconfronteerd met oneerlijke concurrentie, bijvoorbeeld met buitenlandse bedrijven
die (deels) staatseigendom zijn of staatssteun genieten en producten onder de marktprijs
aanbieden. Het kabinet zet daarom in op een gelijk speelveld ten opzichte van derde
landen, opdat zowel binnen de Europese interne markt als daarbuiten Europese en niet-Europese
ondernemingen onder vergelijkbare voorwaarden met elkaar concurreren. De inzet van
EU-handelsinstrumenten kan hieraan bijdragen.

Het handelsdefensief instrumentarium van de EU – waaronder antidumping-, antisubsidie-
en vrijwaringsmaatregelen – vormt een belangrijke set van zulke instrumenten. De EU
moet bij marktverstorende handelingen of maatregelen uit derde landen, zoals dumping
en/of ongeoorloofde subsidies, effectief kunnen optreden om op de interne markt ernstige
schade te voorkomen en een level playing field te herstellen. Dit is bijvoorbeeld van belang bij verstoringen in de wereldmarkt
voor staal mede als gevolg van mondiale overcapaciteit en een toename van handelsmaatregelen
in derde landen. Handelsdefensieve maatregelen kunnen echter op korte termijn ook
leiden tot prijsstijgingen op de Europese markt en kunnen op langere termijn ten koste
gaan van concurrentie en innovatie, vooral wanneer sprake is van één of slechts enkele
Europese producenten. De EU moet dan ook waken voor een protectionistische inzet van
het EU-handelsdefensief instrumentarium.

Nederland hecht er aan dat de EU bij de vormgeving van – en besluitvorming rondom –
handelsdefensieve maatregelen ten alle tijden een zorgvuldige afweging maakt tussen
de belangen van producenten, industriële gebruikers, importeurs en consumenten (de
zogenaamde Unie-belangentest). Hierbij kunnen strategische politiek-economische overwegingen
rondom de Europese productie van bepaalde goederen een rol spelen. Ook is aandacht
voor economische veiligheid van groot belang. Nederland verwacht dat de recent aangestelde
Chief Trade Enforcement Officer deze balans in de inzet van handelsdefensieve maatregelen
zal bewaken. Evenals bij de uitgangspunten voor strategische autonomie zal hier per
casus naar gekeken moeten worden.

Een ander instrument waarmee de EU een gelijk speelveld wil bevorderen, is het voorstel
tot herziening van de verordening handhaving van internationale handelsregels. Bij
herziening van deze verordening is het doel om de belangen van de EU in het kader
van internationale handelsovereenkomsten te beschermen in situaties waarin derde landen
onrechtmatige maatregelen nemen en tegelijkertijd een geschillenbeslechtingsprocedure
blokkeren. Uw Kamer is geïnformeerd over de Nederlandse positie ten aanzien van dit
voorstel via een BNC-fiche.3

Daarnaast moet de EU samen met belangrijke handelspartners werken aan een mondiaal
gelijker speelveld voor staatsgesteunde exportfinanciering. Een belangrijk onderdeel
daarvan is een nieuw gemoderniseerd raamwerk van afspraken hierover in de OESO (het
zogenaamde arrangement) waarvoor eind dit jaar de onderhandelingen van start gaan.

Zoals verwoord in de Kamerbrief «Kabinetspositie Europese Concurrentiekracht» (Kamerstukken
30 821 en 21 501-20, nr. 73) moet de EU haar marktmacht adequaat gebruiken om met nieuwe en bestaande instrumenten
een level playing field in de handel met derde landen af te dwingen om zo de voordelen
van een open markt volledig te kunnen benutten. De EU zet hier bijvoorbeeld op in
bij het International Procurement Instrument (IPI)-voorstel. Doel bij het IPI-voorstel
is om wederkerigheid af te dwingen in de toegang tot overheidsopdrachten voor EU-bedrijven
in derde landen die geen aan de EU vergelijkbare markttoegang verlenen. Zie hiervoor
ook de Kamerbrief in reactie op de motie van het lid Weverling (Kamerstuk 21 501-02, nr. 2124) over het nemen van een voortrekkersrol ten aanzien van het IPI-voorstel (Kamerstuk
21 501-02, nr. 2177).

Voorts heeft de Europese Commissie op 17 juni 2020 een witboek gepresenteerd over
het gelijktrekken van het speelveld op de interne markt in relatie tot overheidssubsidies
uit derde landen, mede op basis van de eerdere Nederlandse inzet ten aanzien van het
Level Playing Field Instrument. Met dit witboek schetst de Commissie de contouren
van mogelijke instrumenten die de verstorende effecten van subsidies en andere vormen
van overheidsondersteuning door derde landen op de interne markt moeten tegengaan.
Het kabinet is positief over het initiatief van de Europese Commissie om een instrument
te ontwikkelen dat gedurende een aanbestedingsprocedure ingezet kan worden en kijkt
uit naar een concreet wetgevingsvoorstel. Uw Kamer is hier recent over geïnformeerd
via een Kabinetsappreciatie (Kamerstuk 22 112, nr. 2902).

Besluitvormingsproces

Tot slot licht ik graag het proces van besluitvorming toe. In de Raad wordt de geplande
herziening voor het eerst besproken tijdens de informele Raad Buitenlandse Zaken Handel
op 21 september 2020. De formele bespreking vindt plaats tijdens de Raad Buitenlandse
Zaken Handel op 9 november 2020. Na bespreking in de Raad komt de Commissie eind dit
jaar met een mededeling met daarin prioriteiten voor het EU-handelsbeleid voor de
middellange termijn. Uw Kamer zal – zoals gebruikelijk – via een BNC-fiche worden
geïnformeerd over de Nederlandse appreciatie en positie ten aanzien van deze mededeling.
Na presentatie van de mededeling door de Commissie wordt deze besproken in de Raad
begin 2021. Zowel uw Kamer als het maatschappelijk middenveld worden betrokken bij
dit proces.

De Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, S.A.M. Kaag