Brief regering : Rapport RIVM onderzoek suikertaks

Nr. 492
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 3 september 2020

In het AO Leefstijlpreventie (12 december 2019) (Kamerstuk 32 793, nr. 474) heb ik uw Kamer toegezegd onderzoek te laten doen naar een suikertaks (belasting
op suikerhoudende frisdranken).

In de toezegging heb ik aangegeven twee aspecten specifiek aandacht te willen geven
in het onderzoek, te weten een internationale vergelijking en de toegevoegde waarde
(in relatie tot gezondheid) van een suikertaks in de Nederlandse situatie. Dit laatste
refereert aan de inzet die bedrijven in het kader van het Nationaal Preventieakkoord
in Nederland plegen om 30% reductie in calorieën per verkocht volume frisdranken te
bereiken (in 2025 ten opzichte van 2012).

In de Bouwstenen voor een beter belastingstelsel*, rapport Gezondheidsgerelateerde belastingen, staat een overzicht van welke landen
een variant van belasting op suikerhoudende dranken hebben ingevoerd. Ook de effecten
van de ingevoerde belastingen staan daarin beschreven. Dit rapport is 18 mei jongstleden
door de Staatssecretaris van Financiën – Fiscaliteit en Belastingdienst aan uw Kamer
gestuurd. Ik heb hier in relatie tot bovengenoemde toezegging eerder aan gerefereerd
in de voortgangsbrief Nationaal Preventieakkoord2.

In aanvulling hierop heb ik het RIVM gevraagd om een internationale vergelijking te
maken en om in beeld te brengen welke toegevoegde waarde met het oog op gezondheid
een suikertaks kan hebben in de Nederlandse context. Het resultaat van dit onderzoek
treft u in het rapport in bijlage I3. Bij deze internationale vergelijking heeft het RIVM de belasting op suikerhoudende
dranken in drie Europese landen, te weten het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk en Noorwegen,
vergeleken.

Met het inzoomen op deze landen is uitgebreider gekeken naar factoren die van invloed
zijn op een (mogelijk) effect van een belasting op suikerhoudende (fris)drank (in
Nederland). Voorbeelden van deze factoren zijn de mate van aanwezigheid van aan suikerconsumptie
gerelateerde gezondheidsproblemen zoals overgewicht en obesitas en aanbod, samenstelling,
verkoop en consumptie van suiker en suikerhoudende dranken.

Wereldwijd hebben 43 landen een suikertaks ingevoerd, waarvan 10 Europese landen.
De drie genoemde Europese landen zijn voor deze studie geselecteerd, omdat zij verschillende
vormen van belastingmaatregelen hebben ingevoerd. Daarnaast zijn zij het best te vergelijken
met Nederland op het gebied van consumptiegedrag van suikerhoudende dranken en het
aantal gevallen van overgewicht. Per land is de situatie (gezondheid en consumptie)
vóór invoering van de belasting in kaart gebracht en vergeleken met de huidige situatie
in Nederland.

Hieronder geef ik eerst een samenvatting van de uitkomsten van het RIVM onderzoek,
daarna volgt mijn reactie.

RIVM onderzoek

Effect

Het RIVM geeft aan dat uit de beschikbare gegevens uit de drie landen blijkt dat de
verkoop van belaste frisdrank is afgenomen. Gegevens over langetermijneffecten op
gezondheid, zoals verlaging van het aantal gevallen van overgewicht, zijn nog onvoldoende
beschikbaar. Een dergelijk effect kan ook pas na langere tijd goed gemeten worden.
Ook is een directe relatie van deze effecten met de suikertaks moeilijk aantoonbaar vanwege de vele factoren die van invloed zijn op overgewicht. Een suikertaks
kan onderdeel uitmaken van een integrale aanpak om het aantal gevallen van overgewicht
te verminderen.

De suikertaks in de drie landen verschilt in het type belasting, de tarieven, de gebruikte
staffels en de keuze voor belaste dranken. De opzet en uitvoering van suikertaks zijn
van invloed op de mogelijke effecten van de suikertaks.

Verschuiving consumptie naar gezonder alternatief

In het Verenigd Koninkrijk en Noorwegen is een mogelijk substitutie-effect naar gezondere
alternatieven zichtbaar (in plaats van frisdrank met veel suiker koopt men een variant
met minder of geen suiker). Het is niet duidelijk in hoeverre dit de directe gevolgen
zijn van de invoering van de belasting op suikerhoudende dranken. Een mogelijke verklaring
voor het ontbreken van het substitutie-effect in Frankrijk kan het – in verhouding
tot het Verenigd Koninkrijk en Noorwegen – lage tarief van de belastingmaatregel zijn.
Het is belangrijk dat een gezonder (en goedkoper) alternatief beschikbaar is bij de
invoering van een suikertaks.

Stimuleren van herformulering (suikerreductie)

Een trapsgewijze benadering waarin de suikerhoudende dranken met de meeste suikers
het zwaarst belast worden, kan verlagen van het suikergehalte stimuleren richting
het gehalte waarvoor een lager of geen tarief geldt. In het Verenigd Koninkrijk was
bijvoorbeeld duidelijk sprake van suikerreductie ten gevolge van de belastingmaatregel.
In Frankrijk had de belasting op dranken geen effect op herformulering van het frisdrankaanbod,
waarschijnlijk door de andere opzet en uitvoering van de belastingmaatregel.

De grenswaarden van een trapsgewijze belasting dienen weloverwogen gezet te worden.
Waarom in het Verenigd Koninkrijk is gekozen voor 5 gram als grenswaarde voor wel
of geen belasting is in het onderzoek niet duidelijk geworden. Na invoering van de
taks in het Verenigd Koninkrijk is in de onbelaste trede met het laagste suikergehalte
(<5 gram per 100 ml), het gemiddelde suikergehalte en het aanbod toegenomen. Over
het geheel aan frisdranken is het suikergehalte afgenomen.

Reactie

Op het krijgen en houden van overgewicht zijn diverse factoren van invloed. Voor het
tegengaan ervan zijn minstens zovele maatregelen denkbaar. Met de partners in het
Nationaal Preventieakkoord zetten we met diverse acties stappen om gezond eten en
bewegen te stimuleren en de zorg voor mensen met overgewicht of obesitas te verbeteren.
Ik blijf samen met de partners in het Nationaal Preventieakkoord bekijken hoe we de
mix van maatregelen en instrumenten om overgewicht terug te dringen kunnen versterken.
Het RIVM geeft aan dat een suikertaks een van de mogelijke maatregelen is om overgewicht
tegen te gaan. Ik kies op dit moment niet voor deze maatregel omdat ik in het Nationaal
Preventieakkoord andere afspraken heb gemaakt over suikerreductie. Levensmiddelenproducenten
hebben zelf het aanbod gedaan om de via frisdranken geconsumeerde suikers terug te
dringen. Op basis van hun eigen cijfers, liggen ze hierbij overigens voor op schema
(doelstelling voor 2020 in 2019 behaald).

Het goedkoper maken van het gezonde alternatief en duurder maken van minder gezonde
producten via een trapsgewijze suikertaks zie ik op termijn als een perspectiefvol
instrument om de consument te helpen kiezen voor gezondere alternatieven. Het zou
de inspanningen van de sector goed aan kunnen vullen.

Ik concludeer op basis van het RIVM-onderzoek en het rapport Gezondheidsgerelateerde
belastingen dat invoeren van een vorm van belasting op suikerhoudende dranken als
aanvullend effect op de huidige inzet van de Nederlandse frisdranksector zou kunnen
resulteren in verminderde suikerinname via frisdranken bij:

• mensen die «productvast» zijn, wanneer het suikergehalte in hun «standaard» frisdrank
zou worden verlaagd ten gevolge van de taks,

• groepen die in het algemeen gevoeliger zijn voor prijsprikkels (jongeren en mensen
met een lagere sociaaleconomische positie). Mensen die nu nog niet voor een minder
of geen suikerhoudend alternatief kiezen, kunnen onder invloed van een prijsprikkel
wel overstappen op een minder suiker bevattende variant. Een prijsprikkel moet wel
voldoende groot zijn om te kunnen aanzetten tot gedragsverandering bij de consument.

• mensen die normaalgesproken veel frisdrank drinken. In Frankrijk was het grootste
verschil zichtbaar bij deze groep. Zij bleken na de prijsverhoging duidelijk minder
frisdrank te kopen.

Ook zou het invoeren van een belasting suikerreductie in frisdranken en verschuiving
in consumptie van meer naar minder suikerhoudende varianten kunnen versnellen. Een
verschuiving in verkoop naar minder suikerhoudende varianten is in Nederland, net
als in het Verenigd Koninkrijk en Noorwegen, al wel gaande.

Zoals het RIVM concludeert, hebben de opzet en uitvoering van een suikertaks invloed
op de mogelijke effecten ervan. Indien besloten wordt een suikertaks in te voeren,
dan zal hiermee rekening moeten worden houden. Ook zal dan de praktische uitvoerbaarheid
nader in kaart moeten worden gebracht.

Toezending rapport aanbiedingen suikerhoudende dranken

Met de al aangehaalde voortgangsbrief over het Nationaal Preventieakkoord heb ik u
ook geïnformeerd over het toegezegde onderzoek naar het effect van een verbod op aanbiedingen
voor suikerhoudende dranken dat het RIVM afgelopen juni heeft gepubliceerd. Het onderzoek
was helaas niet bij de brief gevoegd. Ik stuur het u hierbij voor de volledigheid
alsnog (bijlage II)4.

Hoogachtend,

De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
P. Blokhuis