Brief regering : Scenariostudie impact COVID-19 op luchtvaart

25 295 Infectieziektenbestrijding

Nr. 804 BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 augustus 2020

De wereldwijde impact van het COVID-19-virus op de luchtvaartsector is gigantisch,
nu en in de komende jaren. Hoe groot de impact precies zal zijn, hangt af van meerdere
factoren die met grote onzekerheden zijn omgeven, zoals de snelheid waarmee het virus
wereldwijd onder controle komt, de ontwikkeling van het reizigersvertrouwen, de mogelijk
structurele effecten op het reisgedrag en de lange termijneffecten op de (wereld)economie.
Om een indicatie te krijgen van de effecten die zouden kunnen optreden, heeft het
Ministerie van IenW de onderzoeksbureaus SEO en To70 gevraagd om een aantal mogelijke
toekomstscenario’s op te stellen en de effecten daarvan in kaart te brengen. Met deze
brief bied ik u de resultaten van dit onderzoek aan1. In het onderzoek wordt ook de impact geschetst op de vier publieke belangen uit
de ontwerp-Luchtvaartnota, te weten: veiligheid, verbondenheid, leefbaarheid en duurzaamheid.
Ik zal de resultaten van het onderzoek betrekken bij toekomstige beleidskeuzes en
in dat verband ook bespreken met maatschappelijke partijen.

Aanpak

De onderzoekers hebben vier scenario’s opgesteld voor de luchtvaart in Nederland variërend
van snel naar traag herstel. De studie betreft een momentopname op basis van de huidige
kennis, aangezien de situatie rondom het virus zich nog voortdurend ontwikkelt en
inzichten over de impact van het virus nog volop in ontwikkeling zijn. De scenario’s
zijn tot stand gekomen op basis van inzichten uit de beschikbare literatuur en op
basis van interviews met experts uit de luchtvaart- en reisbranche en van kennisinstituten.
De scenario’s zijn beleidsneutraal opgesteld wat bijvoorbeeld impliceert dat er geen
rekening is gehouden met steunmaatregelen vanuit overheden en dus ook niet met de
steunmaatregelen voor KLM waarover u bij brief van 26 juni 2020 bent geïnformeerd
(Kamerstuk 29 232, nr. 41). De vier scenario’s samen representeren een bandbreedte en er valt op basis van
deze studie geen uitspraak te doen over de waarschijnlijkheid ervan. Voor elk van
de vier scenario’s zijn vervolgens de effecten inzichtelijk gemaakt op het gebied
van vervoersstromen (passage en vracht), connectiviteit, welvaart (inclusief leefomgeving
en klimaat) en economie (werkgelegenheid en toegevoegde waarde). De effecten zijn
ingeschat voor de jaren 2020 tot en met 2022. Er wordt afgesloten met een doorkijk
richting 2030, waarbij de impact op de vier publieke belangen uit de ontwerp-Luchtvaartnota
wordt geschetst.

Scenario’s

In het scenario met een korte hersteltijd is het virus snel onder controle en herstelt
de luchtvaartsector zich in de eerste helft van 2021 naar het niveau van 2019. Het
herstelpatroon heeft een V-vormig verloop. In het scenario met het meest trage herstel
komt het virus niet onder controle en blijven reisrestricties van kracht. Het vertrouwen
onder reizigers neemt af en bedrijven stappen steeds meer over op digitale vormen
van communicatie. In dit scenario verdwijnt de hubfunctie als gevolg van het veronderstelde
faillissement van de home-carrier. De herstelcurve is in dit geval L-vormig. Verder
is een U-vormig herstelscenario opgesteld, waarbij het herstel geleidelijk gaat en
het passagiersvolume in 2023 weer het niveau van voor de coronacrisis bereikt. Ook
is er een scenario in kaart gebracht waarbij er zich met enige regelmaat ergens in
de wereld nieuwe uitbraken voordoen van het virus. Aangezien de wereld inmiddels heeft
geleerd van de eerste uitbraak wordt ervan uitgegaan dat een nieuwe uitbraak sneller
onder controle is. Door de herhaalde uitbraken duurt het herstel langer en is het
Europese verkeer pas in 2024 weer op het oude niveau. In dit geval verloopt het herstel
volgens een W-vorm.

Effecten 2020–2022

In alle scenario’s verloopt het herstelpatroon hetzelfde. Binnen Europa zullen de
«dikke» Origin Destination-markten met veel passagiersvraag zich eerst herstellen,
gevolgd door de dunnere markten en het transfervervoer. Dat betekent dat de vraag
als eerste terugkeert naar de grote (hub)luchthavens. Tegelijkertijd zijn dit ook
de luchthavens waarbij het herstelproces het langst duurt. Zij zijn immers afhankelijk
van de mate van herstel van het transfervervoer. In het V-vormige scenario vertoont
de Nederlandse luchtvaartsector vanaf 2022 weer groei ten opzichte van het niveau
uit 2019; in het L-vormige scenario blijft het aantal passagiersbewegingen langdurig
70 tot 80 procent onder het niveau van voor de crisis. Dit hangt samen met het veronderstelde
verdwijnen van de hubfunctie als gevolg van het veronderstelde faillissement van de
home-carrier. In 2020 bedraagt het welvaartsverlies circa € 0,9 tot ruim 1,3 miljard,
afhankelijk van het scenario (exclusief de effecten op producenten en leefomgeving).
De welvaartsverliezen zijn netto-effecten en bestaan voor het grootste deel uit hogere
reiskosten voor Nederlandse passagiers, omdat zij te maken krijgen met een kleiner
vluchtaanbod en vaker indirect moeten vliegen. Ook voor passagiers die (al dan niet
gedwongen) niet meer hun vliegreis kunnen maken, is een verlies meegenomen. Daar staan
positieve effecten op het klimaat tegenover. De bruto werkgelegenheid en de toegevoegde
waarde dalen in 2020 met respectievelijk 40 tot 60 duizend FTE en € 4 tot 6 miljard.
In het scenario met snel herstel blijven de effecten grotendeels beperkt tot 2020;
in het L-vormige scenario zijn de effecten structureler van aard. Het verlies aan
welvaart wordt in 2022 geraamd op € 1,4 miljard. Het bruto verlies aan werkgelegenheid
en toegevoegde waarde komt in 2022 in dat scenario uit op respectievelijk 67 duizend FTE
en € 6,6 miljard.

Impact publieke belangen

Richting 2030 is een doorkijk gegeven op elk van de vier publieke belangen in de ontwerp-Luchtvaartnota.
In het V- en U-vormige scenario zal de impact op de publieke belangen op lange termijn
beperkt zijn, aangezien het verkeer weer herstelt naar het oude niveau en qua samenstelling
niet wezenlijk verandert. Wel teren maatschappijen ook in deze scenario’s in op hun
financiële reserves, waardoor er minder ruimte is om te investeren in veilige, stillere
en duurzame technologie, waardoor deze technologieën mogelijk later beschikbaar komen.
In het W- en L-vormige scenario valt wel een aanzienlijke impact te verwachten op
de publieke belangen. Dit hangt samen met respectievelijk de veronderstelde rationalisatie
van het intercontinentale netwerk en het veronderstelde verdwijnen van de hubfunctie
op Schiphol, waardoor de samenstelling van het verkeer in deze scenario’s wezenlijk
verandert. Dit gaat gepaard met positieve effecten op de veiligheid, leefomgeving
en duurzaamheid, omdat de drukte in het luchtruim en op de luchthaven vermindert,
er minder gebruik hoeft te worden gemaakt van de minder preferente banen waar veel
mensen onder wonen en er minder met grotere toestellen wordt gevlogen die meer hinder
en emissies veroorzaken. Daar staat tegenover dat in deze scenario’s de ontwikkeling
van nieuwe technologie nog meer vertraagt. De rationalisatie van het intercontinentale
netwerk en het verdwijnen van de hubfunctie in deze scenario’s leiden tot een structurele
afname van de netwerkkwaliteit en daarmee de internationale verbondenheid van Nederland.
Nederlanders zullen in deze scenario’s voor intercontinentale reizen veelal aangewezen
zijn op indirecte vluchten via buitenlandse hubluchthavens wat meer reistijd en hogere
kosten met zich meebrengt voor consumenten en bedrijven. Wanneer de netwerkkwaliteit
vanaf Nederlandse luchthavens meer wordt aangetast dan op buitenlandse luchthavens
heeft dit ook een verslechtering van het vestigingsklimaat tot gevolg. Het verdwijnen
van intercontinentale vluchten met bellycapaciteit in deze scenario’s betekent ook dat er veel vracht verloren gaat, waardoor
Schiphol zijn marktplaatsfunctie voor vracht kan verliezen. Zoals eerder aangegeven
is in de scenario’s geen rekening gehouden met steunmaatregelen vanuit overheden.
Inmiddels hebben verschillende overheden steun verleend aan hun (nationale) luchtvaartsector.
Dergelijke maatregelen kunnen de negatieve effecten op de luchtvaartsector, de welvaart
en de economie beperken.

Op basis van de uitkomsten van de studie lijkt de ingezette koers in de ontwerp-Luchtvaartnota
met het sturen op vier publieke belangen robuust. Bij (geleidelijk) herstel naar het
oude niveau blijft het onverminderd van belang om te sturen op grenswaarden voor veiligheid,
leefomgeving en klimaat. Bij het uitblijven van herstel is blijvende inspanning vereist
om de internationale verbondenheid van Nederland op peil te houden.

Voor meer informatie over de studie en resultaten verwijs ik naar het rapport bij
deze brief.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat, C. van Nieuwenhuizen Wijbenga