Brief regering : Verslag buitengewone Europese Raad van 17 tot en met 21 juli 2020

Nr. 1575
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 24 juli 2020

Hierbij bied ik u, mede namens de Minister-President, het verslag van de buitengewone
Europese Raad van 17 tot en met 21 juli 2020 aan.

De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok

VERSLAG BUITENGEWONE EUROPESE RAAD VAN 17 TOT EN MET 21 JULI

Van vrijdag 17 tot en met dinsdagochtend 21 juli 2020 vond een buitengewone Europese
Raad (ER) plaats in Brussel. De Minister-President nam deel aan deze vergadering.

Meerjarig Financieel Kader/herstelstrategie

Samenvatting uitkomst

Op 21 juli jl. bereikte de Europese Raad na vier dagen onderhandelen overeenstemming
over het Meerjarig Financieel Kader voor de periode 2021–27 (MFK), het herstelinstrument
in reactie op de COVID-19-crisis (Next Generation EU) en de financiering daarvan via een nieuw Eigenmiddelenbesluit (EMB). Het akkoord1 omvat een MFK met een uitgavenplafond van 1.074 miljard euro in vastleggingen en
1.061 miljard in betalingen (tenzij anders is aangegeven worden bedragen in deze brief
uitgedrukt in prijzen van het jaar 2018).

Ten opzichte van het vorige MFK komt er inhoudelijk een sterkere nadruk op onderzoek
en innovatie, klimaat, vergroening, migratie en veiligheid. Bovendien is afgesproken
dat er een stelsel wordt geïntroduceerd dat een koppeling legt tussen de ontvangst
van EU-middelen en de naleving van de waarden van de Unie, waaronder respect voor
de beginselen ten aanzien van rechtsstatelijkheid. Nederland heeft zich hier samen
met een aantal andere gelijkgezinde lidstaten met succes sterk voor gemaakt. In geval
van een schending van dit stelsel zal de Commissie maatregelen voorstellen om deze
aan te pakken. Over deze maatregelen zal door de Raad met gekwalificeerde meerderheid
worden besloten. Afgesproken is dat de ER hier snel op zal terugkomen.

Daarnaast zette Nederland in op een financieel houdbare EU-begroting, met een eerlijke
verdeling van de financiering. De inzet was te voorkomen dat de Nederlandse afdrachten
aan de EU-begroting als gevolg van de uittreding van het VK zouden stijgen. Dat is
met dit akkoord gelukt door een combinatie van effecten, waaronder de verlaging van
de totaalomvang van het MFK ten opzichte het Commissievoorstel. Bovendien ontvangt
Nederland de komende MFK-periode een hogere jaarlijkse lumpsumkorting op de EU-afdrachten
van 1,921 miljard euro (in prijzen van het jaar 2020) en wordt de vergoeding voor
de inning van de invoerrechten verhoogd in plaats van verlaagd zoals in het Commissievoorstel.

Het overeengekomen herstelinstrument heeft een omvang van 750 miljard euro. Hiervan
kan 390 miljard euro worden verstrekt als subsidies en 360 miljard euro als leningen.
Het grootste onderdeel van het herstelinstrument is de Recovery and Resilience Facility (RFF), waaruit lidstaten onder voorwaarden steun kunnen aanvragen voor hervormings-
en investeringsprojecten. Dit RRF heeft een omvang van 672,5 miljard euro, met een
verdeling van 360 miljard euro leningen en 312,5 miljard euro subsidies. Op aandringen
van Nederland is aan de besluitvorming binnen het RRF een noodremprocedure toegevoegd
in geval een lidstaat van oordeel zou zijn dat voor de uitbetaling van middelen uit
het RRF onvoldoende voortgang is geboekt ten aanzien van de hervormingsvoorwaarden
voor die steun. Hiermee is een extra waarborg ingebouwd die ervoor zorgt dat lidstaten
de benodigde structurele hervormingen daadwerkelijk doorvoeren om zo economisch sterker
en weerbaarder uit de crisis te komen.

Tegen de achtergrond van de gezondheids- en economische crisis waren de onderhandelingen
in de Europese Raad intensief en complex. Nederland heeft zich actief ingezet om via
Europese samenwerking bij te dragen aan het bespoedigen van een duurzaam herstel en
het bevorderen van verdere economische groei. Het kabinet nam daarbij solidariteit
tussen lidstaten en de daaraan verbonden eigen verantwoordelijkheid van lidstaten
om hun economische weerbaarheid en groeivermogen te vergroten als centrale uitgangspunten.
Tijdens het gehele onderhandelingsproces heeft Nederland nauw samen gewerkt met andere
lidstaten om tot een gezamenlijke uitkomst te komen die bijdraagt aan een sterkere
Europese Unie.

Het bereikte onderhandelingsresultaat komt op voor Nederland prioritaire elementen
in grote mate overeen met de kabinetsinzet zoals laatstelijk schriftelijk toegelicht
in de Kamerbrief van 13 juli jl. (Kamerstuk 21 501-20, nr. 1574) en besproken in het plenaire debat in de Tweede Kamer op 14 juli jl. (Handelingen
II 2019/20, nr. 92, item 2 In het vervolg van deze brief wordt nader ingegaan op de hoofdelementen van het MFK
en het herstelinstrument.

Meerjarig Financieel Kader 2021–27

In het akkoord bedraagt het vastleggingenplafond voor het MFK 1.074 miljard euro.
Het betalingenplafond, dat relevant is voor de berekening van de Nederlandse afdrachten,
bedraagt 1.061 miljard euro. Ten opzichte van het huidige MFK (gecorrigeerd voor het
vertrek van het VK en het opnemen van het Europees Ontwikkelingsfonds) daalt de omvang
van het vastleggingenplafond met ongeveer 2%. Deze omvang past bij een kleinere Unie
na het vertrek van het Verenigd Koninkrijk. Onderstaande tabel vergelijkt het huidige
MFK 2014–2020 met het Commissievoorstel van mei 2020 en het MFK-akkoord op totaalomvang,
begrotingscategorieën en enkele programma’s.

Vergelijking MFK (in miljarden euro; prijzen 2018)1

 

MFK 2014–2020 (EU27+EDF)

Voorstel mei 2020

MFK-akkoord 19 juli

Verschil MFK 2014–2020 en 2021–2027

1. Interne markt, innovatie en digitaal

122

141

131

10

wv. Horizon

66

81

76

10

2. Cohesie, veerkracht en waarden

393

377

380

-13

wv. Cohesie (EFRO, ESF, CF)

373

323

328

-45

3. Landbouw en milieu

400

357

356

-44

wv. GLB

388

333

336

-53

4. Migratie en grensmanagement

9

31

23

14

5. Veiligheid en Defensie

3

17

13

10

6. Extern beleid

97

103

98

1

7. Administratie

71

75

73

2

Totaal

1.094

1.100

1.074

-20

X Noot

1

Cijfers kunnen marginaal afwijken door verschuivingen van programma's tussen begrotingscategoriën.
RescEU en Health zijn in dit overzicht onder categorie 2 geplaatst.

Het MFK wordt inhoudelijk gemoderniseerd in lijn met de Nederlandse inzet om tot een
gemoderniseerde EU-begroting te komen, met meer nadruk op terreinen zoals onderzoek
en innovatie, klimaat, migratie en veiligheid. Nederland had graag een ambitieuzere
uitkomst gezien, maar is tevreden met de gezette stappen.

Zo is het kabinet positief over de sterkere nadruk op de klimaatinspanningen via de
EU-begroting. Afgesproken is dat ten minste 30% van de uitgaven onder MFK en het herstelinstrument
gezamenlijk moeten bijdragen aan de klimaatdoelstellingen voor 2030 en 2050 (de Nederlandse
inzet was ten minste 25%, in het huidige MFK is dit 20%). In lijn met de Nederlandse
inzet is in het akkoord geborgd dat de ophoging van dit percentage goed moet worden
uitgewerkt in de onderliggende verordeningen. Ook komt er een goede monitoring en
rapportage van de klimaatuitgaven. Daarnaast is afgesproken dat alle EU-uitgaven in
overeenstemming moeten zijn met de doelstellingen van de Overeenkomst van Parijs en
het «do no harm»-principe uit de Green Deal. Hiernaast is het voor Nederland belangrijk dat er een
mechanisme komt om de klimaatuitgaven te monitoren en waar nodig bij te sturen. De
klimaatdoelstellingen worden tevens vastgelegd in de sectorale verordeningen.

Daarnaast is overeengekomen dat in het regulier MFK 7,5 miljard euro beschikbaar wordt
gesteld voor het Just Transition Fund (JTF) om de sociale en economische gevolgen van de transitie naar klimaatneutraliteit
in 2050 te mitigeren. De verdeelsleutel zal in lijn zijn met de voorstellen van de
Europese Commissie. De toegang tot het JTF is beperkt tot de helft van de nationale
allocatie voor lidstaten die zich nog niet hebben gecommitteerd aan implementatie
van de Unie-doelstelling van klimaatneutraliteit in 2050.

Onderzoek en innovatie krijgen eveneens een prominente plek in het nieuwe MFK, met
name via het Horizon Europe-programma dat in omvang toeneemt ten opzichte van het
huidige MKF. Nederland heeft zich er met succes hard voor gemaakt dat binnen dit programma
excellentie en impact als leidende selectiecriteria behouden blijven. Nederlandse
organisaties zijn het meeste gebaat bij deze selectiecriteria. De investeringen uit
het Horizon-programma dragen bij aan het versterken van het concurrentievermogen van
de Unie.

Het kabinet is minder positief over de resultaten op het terrein van het cohesiebeleid.
Weliswaar neemt het cohesiebudget (328 miljard euro) af met 12% in reële termen ten
opzichte van de huidige periode, maar deze verlaging is afgezet tegen de Nederlandse
inzet beperkt. Het oorspronkelijke Commissievoorstel is versoepeld ten aanzien van
bijvoorbeeld de decommitteringsregels, de vereisten voor thematische concentratie
op innovatie voor minder ontwikkelde- en transitielidstaten en de vereisten voor nationale
co-financiering. Het kabinet heeft zich hierover in de onderhandelingen kritisch uitgelaten,
maar moet constateren dat het huidige draagvlak voor verdere hervorming van het cohesiebeleid
gering is. Daar staat tegenover dat de vereisten voor thematische concentratie op
innovatie en klimaat voor meer ontwikkelde lidstaten is behouden. Ook wordt een instrument
geïntroduceerd om innovatieve clusters uit de hele EU met gedeelde specialisaties
met elkaar te laten samenwerken. Daarnaast komt er dankzij de inzet van Nederland
binnen het Europees Sociaal Fonds (ESF+) meer aandacht voor de integratie van migranten.
Hierdoor kan ook via het cohesiebeleid een bijdrage worden geleverd aan de uitdagingen
op deze terreinen. Ook is binnen het budget sprake van een sterkere focus op de minst
welvarende regio’s en lidstaten. Tot slot is het kabinet tevreden dat de zogenoemde
macro-economische conditionaliteit behouden blijft (in lijn met de motie van de leden
Mulder en Omtzigt, Kamerstuk 35 078, nr. 3) en dat er mede op aandringen van Nederland bij de programmering een koppeling is
gemaakt met structurele hervormingen middels de landspecifieke aanbevelingen, zowel
bij de programmering aan het begin als bij de tussentijdse evaluatie in 2025.

Ook het budget voor het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) daalt met 14% in reële
termen tot 336 miljard euro. De inhoudelijke modernisering van het GLB blijft achter
bij de ambities die Nederland op dit terrein heeft geformuleerd. In het akkoord is
ook opgenomen dat de verschillen in het budget per hectare dat lidstaten onder de
1e pijler van het GLB ontvangen in beperkte mate verder worden afgebouwd (externe convergentie).
Nederland heeft zich in de MFK-onderhandelingen samen met gelijkgezinden verzet tegen
verdergaande externe convergentie (in lijn met de motie van het lid Madlener, Kamerstuk
28 625, nr. 267). Aan de andere kant waren er lidstaten die aandrongen op volledige harmonisering
van de hectarepremies. De uitkomst is dat lidstaten met directe hectarebetalingen
die in 2020 onder 90% van het EU-gemiddelde zitten, dit verschil halveren in zes gelijke
stappen vanaf 2022 en dat bovendien in 2022 en 2027 een bepaald minimumniveau wordt
bereikt. Als onderdeel van het totaalakkoord was dit gezien het krachtenveld voor
het kabinet de best mogelijke uitkomst.

De uitgavencategorieën voor Migratie en Grensmanagement en voor Veiligheid en Defensie
nemen sterk toe ten opzichte van de huidige MFK-periode. Het kabinet heeft zich ingezet
voor een sterkere reflectie van deze beleidsterreinen in het nieuwe MFK, om de Unie
in staat te stellen de uitdagingen op deze terreinen het hoofd te bieden, zowel binnen
de Unie als daarbuiten. Zo wordt er een Europees Defensiefonds van 7 miljard euro
opgericht en wordt vanuit de Connect Europe Facility 1,5 miljard gereserveerd voor
de versterking van infrastructuurnetwerken ten behoeve van militaire mobiliteit. Het
Europees Grens- en Kustwachtagentschap Frontex wordt versterkt met een budget van
5,1 miljard euro. Verder verwelkomt het kabinet de overeengekomen stijging van de
budgetten voor de JBZ-agentschappen Europol en Eurojust (ten minste 10% reële stijging
ten opzichte van 2020) en de conclusie dat het EOM en het Europees Bureau voor Fraudebestrijding
(OLAF) adequaat moeten worden toegerust om de financiële belangen van de Unie te beschermen.
Nederland heeft zich hiervoor ingezet.

In het MFK is 1,1 miljard gereserveerd voor het Uniemechanisme voor civiele bescherming
(UCPM/RescEU), aangevuld met 1,9 miljard uit het herstelinstrument (zie verder). Dit
hangt samen met een gewijzigd voorstel van de Commissie tot wijziging van UCPM. Uw
Kamer is hierover op 3 juli jl. schriftelijk geïnformeerd (Kamerstuk 21 501-20, nr. 1573). Met het oog op een voldoende afgewogen discussie in de Raad, voldoende tijd voor
inhoudelijke besluitvorming en het zeker stellen van financiering voor het UCPM voor
de komende jaren heeft het Duitse EU-voorzitterschap aangegeven het inhoudelijke voorstel
te willen splitsen van het financiële akkoord dat nu in de Europese Raad is bereikt.
Het kabinet is voornemens hier mee in te stemmen, mede omdat dit ruimte geeft om geleerde
lessen uit de COVID-19-crisis mee te nemen in de inhoudelijke discussie over het voorstel.

Ten aanzien van het externe beleid heeft de Europese Raad akkoord gegeven aan het
Commissievoorstel om de meeste huidige instrumenten samen te voegen in één instrument
voor extern optreden, het Neighbourhood, Development and International Cooperation Instrument (NDICI) met een totale envelop van 70,8 miljard euro. Dit instrument bevat een geografische,
thematische en een Rapid Response-pilaar om in te kunnen spelen op onvoorziene omstandigheden. Het Instrument voor
Pre-accessie (IPA) blijft apart (12,6 miljard euro), evenals het budget voor Humanitaire
Hulp (9,8 miljard euro). Ook is een apart budget voorzien van 444 miljoen euro voor
EU-steun aan Landen en Gebieden Overzee (LGO), waar de Caribische delen van het Koninkrijk
ook onder vallen. Daarnaast wordt het Europees Ontwikkelingsfonds (EOF) dat nu nog
buiten het MFK staat, onder de EU-begroting gebracht. Buiten het MFK en de EU-begroting
wordt vanaf 2021 een Europese Vredesfaciliteit opgezet (EPF). Dit fonds van 5 miljard
euro dient ter financiering van EU (militaire) missies en operaties, capaciteitsopbouw
en steun aan militaire vredesoperaties. De EPF wordt gefinancierd met bilaterale bijdragen
van lidstaten naar rato van hun bni-aandeel. Op basis van een bni-sleutel van gemiddeld
5,7% zal Nederland jaarlijks ongeveer 40 miljoen euro bijdragen.

Het budget voor de administratieve uitgaven van de Unie stijgt licht. In de conclusies
worden alle instellingen opgeroepen tot een verdere efficiencyslag over te gaan om
zo de administratieve uitgaven te beperken.

Onderdeel van de Nederlandse moderniseringsinzet is om een koppeling aan te brengen
tussen de ontvangst van middelen uit de EU-begroting en de naleving van rechtsstatelijke
beginselen, om zo rechtsstatelijke tekortkomingen aan te kunnen pakken waar deze een
(potentieel) negatieve invloed hebben op de financiële belangen van de EU. Nederland
heeft zich steeds sterk gemaakt voor het voorstel dat de Commissie daartoe in 2018
deed, zo ook tijdens de afgelopen Europese Raad waar dit onderwerp uitvoerig is besproken.
Een beperkt aantal lidstaten verzette zich hevig tegen een dergelijke koppeling, terwijl
Nederland samen met gelijkgezinde lidstaten eraan heeft vastgehouden dat deze koppeling
noodzakelijk is. Afgesproken is dat er een stelsel wordt geïntroduceerd dat een koppeling
legt tussen de ontvangst van EU-middelen en de naleving van de waarden van de Unie,
waaronder respect voor de beginselen ten aanzien van rechtsstatelijkheid. In geval
van een schending van dit stelsel zal de Commissie maatregelen voorstellen om deze
aan te pakken. Over deze maatregelen zal de Raad met gekwalificeerde meerderheid besluiten.
Afgesproken is dat de ER hier snel op zal terugkomen. Het kabinet is hier positief
over en heeft vertrouwen dat deze uitkomst daadwerkelijk zal kunnen leiden tot een
effectieve conditionaliteit ten aanzien van rechtsstatelijkheid. Het kabinet zal zich
hiervoor bij de verdere uitwerking blijven inzetten, in lijn met de moties Van der
Graaf c.s. (Kamerstuk 21 501-20, nr. 1515), Jetten en Van Ojik (Kamerstuk 35 403, nr. 4) en Mulder en Omtzigt (Kamerstuk 35 078, nr. 3).

Verder wordt het Justitie, Rechten en Waardenfonds versterkt conform de Nederlandse
inzet en in lijn met de moties Jetten en Van Ojik (Kamerstuk 35 403, nr. 4) en Van Ojik en Drost (Kamerstuk 21 501-20, nr. 1463). Daarnaast is afgesproken dat de Europese Commissie verdere maatregelen zal presenteren
tegen fraude en onregelmatigheden, zowel ten aanzien van het MFK als het herstelinstrument.
Hierbij is ook sterke betrokkenheid van o.a. de Europese Rekenkamer voorzien. In lijn
met de motie van de leden Azarkan en Van Otterloo (Kamerstuk 21 501-20, nr. 1568) zal het kabinet bij deze maatregelen ook de doelmatigheid van de bestedingen betrekken.

Tot slot bevat het MFK akkoord vijf speciale instrumenten voor onvoorziene omstandigheden.
Het huidige Solidariteitsfonds en het huidige Noodhulpinstrument worden samengevoegd
in een nieuw instrument. Met dit nieuwe instrument kan de Europese Commissie reageren
op onvoorziene crises binnen en buiten de grenzen van de Europese Unie. Ook de huidige
Global Margin for Commitments, de Global Margin for Payments en de Contingency Margin worden samengevoegd in een nieuw instrument. Dit zogenoemde Single Margin Instrument maakt het mogelijk om budget te verschuiven tussen afzonderlijke begrotingscategorieën
of tussen begrotingsjaren. Het huidige Flexibiliteitsinstrument blijft behouden. Verder
is 5 miljard euro gealloceerd aan een nieuwe speciale Brexit Adjustment Reserve, waarmee onvoorziene nadelige gevolgen van Brexit in de zwaarst getroffen lidstaten
en sectoren kunnen worden verminderd. De invulling en verdeling hiervan is nog niet
bekend. De Europese Commissie zal hiervoor later dit jaar een uitgewerkt voorstel
presenteren. Nederland is tevreden over het samenvoegen van verschillende huidige
instrumenten in twee nieuwe instrumenten. Dit vergroot de uitlegbaarheid en leidt
tot verbetering van de transparantie van de speciale instrumenten in het algemeen.

Herstelinstrument «Next Generation EU»

De Europese Raad is overeengekomen om een tijdelijk en uitzonderlijk herstelinstrument
«Next Generation EU» op te richten met een omvang van 750 miljard euro. Het doel van het herstelinstrument
is om met investeringen en hervormingen het economisch herstel in lidstaten te bevorderen
en tegelijkertijd de digitale en groene transities te ondersteunen. Het herstelinstrument
heeft een looptijd van 3 jaar voor vastleggingen en van 6 jaar voor betalingen (uiterlijk
31 december 2026).

Het herstelinstrument bestaat uit een aantal onderdelen. Het grootste programma is
de nieuw in te stellen Recovery and Resilience Facility van 672,5 miljard euro. Daarnaast voorziet het herstelinstrument in tijdelijke additionele
middelen voor een beperkt aantal EU-programma’s. Deze bedragen komen bovenop de budgetten
die in het reguliere MFK zijn vastgelegd. De verdeling is in onderstaande tabel weergegeven.
In het oorspronkelijke Commissievoorstel was voorzien dat 500 miljard euro via subsidies
zou worden verstrekt en 250 miljard euro via leningen. Door Nederlandse inzet is in
het overeengekomen pakket het aandeel leningen fors toegenomen ten koste van het subsidiedeel.

Herstelinstrument Next Generation EU (in miljarden euro; prijzen 2018)

 

Leningen

Subsidies

Totaal

Recovery and Resilience Facility

360

312,5

672,5

ReactEU

–

47,5

47,5

Horizon Europe

–

5

5

InvestEU

–

5,6

5,6

GLB – plattelandsontwikkeling

–

7,5

7,5

JTF

–

10

10

RescEU

–

1,9

1,9

Totaal

360

390

750

Om de economische weerbaarheid en veerkracht structureel te verbeteren, heeft het
kabinet er op aangedrongen dat publieke investeringen vanuit het herstelpakket worden
gekoppeld aan structurele hervormingen in lidstaten om de weerbaarheid en het groeipotentieel
van de economie verder te vergroten. Om gebruik te maken van ondersteuning uit het
RRF zullen lidstaten zelf nationale plannen formuleren met een hervormings- en investeringsagenda
voor 2021–23.

Zoals met uw Kamer gedeeld is het voor Nederland van belang dat er een strikte, transparante
en objectieve beoordeling is van de hervormings- en investeringsplannen en dat uitbetaling
alleen volgt bij aantoonbare implementatie van de hervormingen, waarin lidstaten een
doorslaggevend oordeel kunnen geven over de toekenning van de herstelsteun. Dit is
voor Nederland essentieel om de garantie te hebben dat het herstelfonds wordt gebruikt
om lidstaten sterker te maken. Het akkoord dat bereikt is over de governance van de
RRF zorgt hiervoor. Er is op verzoek van Nederland een mogelijkheid gecreëerd voor
individuele lidstaten om in het uiterste geval aan de noodrem te trekken als er onvoldoende
voortgang wordt geboekt bij de uitvoering van hervormingen.

De governance van de RRF werkt als volgt. Om in aanmerking te komen voor geld uit
de RRF dienen lidstaten een plan in. De Commissie beoordeelt de inhoud van de ingediende
plannen, waarbij de Commissie onder andere toetst aan de consistentie met de landenspecifieke
aanbevelingen uit het Europees Semester en de bijdrage aan versterking van het groeipotentieel.
Op grond van een voorstel van de Commissie, besluit de Raad over de goedkeuring van
de ingediende plannen.

Vervolgens geven de lidstaten uitvoering aan het goedgekeurde plan. De Commissie beoordeelt
of bij de uitvoering van het plan aan de mijlpalen en doelen is voldaan. Een positieve
beoordeling is nodig om tot uitbetaling van een subsidie uit de RRF over te kunnen
gaan. Over een concept van deze beoordeling zal de Commissie het Economisch en Financieel
Comité (EFC) raadplegen. Het EFC zal een advies opstellen en moet daarbij streven
naar consensus. Daarbij toetst het EFC of de door de Commissie in haar concept-beoordeling
getrokken conclusies over het halen van de mijlpalen en doelen overeenkomen met zijn
beeld hierover. Indien een of meerdere lidstaten van mening zijn dat dat niet het
geval is, kan een lidstaat de voorzitter van de Europese Raad verzoeken om de kwestie
op de agenda van de Europese Raad te zetten, voorzien van een onderbouwing waaruit
blijkt dat desbetreffende mijlpaal niet of onvoldoende bereikt is.

Zolang de volgende Europese Raad de kwestie niet uitputtend heeft besproken, zal de
Commissie geen besluit nemen over de beoordeling en uitbetaling. Het uitgangspunt
is dat de procedure vanaf het moment van raadpleging van het EFC in de regel niet
langer dan drie maanden duurt. Een langere periode is niet uitgesloten, indien dat
noodzakelijk is. De procedure is afgesproken tussen alle leden van de Europese Raad,
waar ook de voorzitter van de Europese Commissie deel van uitmaakt. Alle betrokkenen
bij de afspraak hebben er baat bij dat de afgesproken procedure gaat functioneren
zoals overeengekomen. Hierbij geldt dat de lidstaten tot een unaniem oordeel moeten
komen.

Indien onverhoopt de Europese Raad waar de kwestie wordt besproken niet tot een unaniem
oordeel komt, ontstaat een nieuwe politieke situatie. In zo’n geval ligt het voor
de hand dat de Commissie weer voor de EFC-route kiest waarbij in het uiterste geval
de noodremprocedure weer kan worden ingezet.2

De middelen uit het RRF worden in twee fases verdeeld tussen de lidstaten. De allocatie
voor 2021–2022 is gebaseerd op werkloosheidscijfers (2015–2019), de omvang van de
bevolking (2019) en het bbp per capita (2019). Voor de allocatie in 2023 geldt een
aangepaste verdeelsleutel waarbij de factor werkloosheid wordt vervangen door (in
gelijke delen) het bbp-verlies in 2020 en het cumulatieve bbp-verlies over de periode
2020–21 op basis van de cijfers die eind juni 2022 beschikbaar zijn. Door deze wijziging
van het Commissievoorstel wordt in lijn met de Nederlandse inzet de daadwerkelijke
impact van de crisis zwaarder meegewogen en worden de middelen zo sterker gericht
op de meest getroffen lidstaten.

Het herstelpakket wordt conform het Commissievoorstel gefinancierd door leningen die
de Europese Commissie namens de Europese Unie aangaat op de kapitaalmarkt, om op korte
termijn extra druk op nationale begrotingen te vermijden. De Commissie kan voor het
herstelpakket tot uiterlijk eind 2026 (netto) nieuwe leningen aangaan. Deze leningen
kunnen uitsluitend gebruikt worden voor de financiering van programma’s om de gevolgen
van COVID-19 het hoofd te bieden, conform de hierboven beschreven afspraken over Next Generation EU, zijn gemaximeerd op 750 miljard euro en dienen voor 2058 te zijn afgelost. De tijdelijke
verhoging van het eigenmiddelenplafond mag ook uitsluitend gebruikt worden voor het
zekerstellen van de financiële verplichtingen die voortvloeien uit Next Generation EU. De aflossing en rentebetalingen op de leningen voor het subsidiedeel zullen tot
uiterlijk eind 2058 plaatsvinden via de EU-begroting. Het MFK-akkoord bevat een budget
voor de rentebetalingen tot en met 2027. Als de envelop voor deze rentebetalingen
groter is dan benodigd, zal het overschot voor het eind van het MFK worden benut voor
de eerste aflossingen op de Unieleningen. Ook de opbrengst van eventuele nieuwe eigen
middelen zullen worden gebruikt voor dergelijke aflossingen. Los hiervan start de
aflossing van deze leningen in 2028 en zullen vanaf dan dus opgenomen worden in de
EU-begroting. Tenzij hiervoor middels besparingen ruimte wordt gevonden in deze toekomstige
begrotingen, zal dit leiden tot hogere afdrachten van de lidstaten. Voor Nederland
betekent dit een potentiële additionele afdracht van circa 1 miljard in 2028 die naar
verwachting afneemt tot circa 0,8 miljard in 2058, omdat met het aflossen van de leningen
ook de rentebetalingen zullen dalen. De aflossing en rentebetalingen op de leningen
die worden gebruikt voor het verstrekken van leningen worden vanzelfsprekend afgelost
met de rente en aflossing die de Unie zal ontvangen van de lidstaten die deze leningen
bij de Unie zijn aangegaan. Nederland heeft zich zeer kritisch opgesteld over een
constructie waarbij uitgaven uit de EU-begroting worden gefinancierd met leningen.
Met de waarborgen ten aanzien van de tijdelijkheid en uitzonderlijkheid van deze constructie,
de aangepaste verhouding tussen subsidies en leningen en de verzwaarde besluitvormingsprocedure
voor de uitkering van herstelsteun uit het RRF, is volgens het kabinet een aanvaardbaar
kader tot stand gekomen.

Het Commissievoorstel om als overbruggingsmaatregel tot de inwerkingtreding van het
herstelinstrument het huidige MFK 2014–2020 aan te passen, is in het akkoord geschrapt.
De Commissie had voorgesteld het vastleggingenplafond voor 2020 te verhogen met 11,5
miljard euro t.b.v. o.a. React-EU, NDICI en het Solvabiliteitsinstrument. Het laatstgenoemde
instrument is vervallen in het definitieve akkoord. De Commissie had de overbruggingsmaatregel
reeds verwerkt in haar voorstel voor de zesde aanvullende begroting voor 2020. Uw
Kamer is op 15 juni over dit voorstel geïnformeerd.3 Hierover zal nu verder worden onderhandeld met het Europees Parlement. In plaats
van de overbruggingsmaategel is nu de mogelijkheid gecreëerd om met terugwerkende
kracht tot 1 februari jl. onder voorwaarden projecten uit het RRF en ReactEU-programma
te betalen.

Tot slot nodigt de Europese Raad de Board of Governors van de Europese Investeringbank (EIB) uit om te bezien of de EIB voldoende gekapitaliseerd
is om de Commissieplannen uit te kunnen voeren en bij te dragen aan klimaat- en digitaliseringsdoelen
van de Unie. De Board of Governors zal voor het eind van 2020 unaniem beslissen over de omvang en modaliteiten van een
mogelijke kapitaalverhoging. Door het schrappen van de middelen voor het Solvency Support Instrument en een deel van de middelen voor InvestEU zal het benodigd additioneel kapitaal lager
liggen dan eerder aan de Kamer gecommuniceerd. De exacte omvang is echter nog onbekend.

Financiering (Eigenmiddelenbesluit)

In een nieuw Eigenmiddelenbesluit (EMB) zullen de afspraken worden vastgelegd voor
de financiering van de Europese begroting vanaf 2021. De Europese Raad is overeengekomen
dat in het nieuwe EMB het plafond voor betalingen wordt vastgesteld op 1,4% van het
Europese bni (betalingen). Het plafond voor vastleggingen ligt op 1,46% bni. De ruimte
(marge) tussen dit plafond en het MFK-plafond dient onder andere als garantie dat
de Europese Unie aan al haar financiële verplichtingen kan voldoen, met name de rente-
en aflossingsverplichtingen die voortvloeien uit schulden die de Unie aangaat ten
behoeve van het verstrekken van leningen aan lidstaten in het kader van de betalingsbalanssteun
voor lidstaten die de euro niet als munt hebben, het Europees Financieel Stabilisatiemechanisme
(EFSM) en het Europees instrument voor tijdelijke steun om het risico op werkloosheid
te beperken in een noodtoestand (SURE) als gevolg van de COVID-19-uitbraak. Daarnaast
dient de marge voor de financiering van speciale instrumenten op de EU-begroting.
Volgens Nederland zou een lagere marge ook voldoende zijn voor de benoemde garantstelling.

Voor de garandering van de financiële verplichtingen op de leningen voor de financiering
van Next Generation EU, wordt een tijdelijke en specifieke (geoormerkte) verhoging van het plafond voor
de eigen middelen opgenomen. Deze dient enkel en alleen als zekerheid voor de rente-
en aflossingsverplichtingen op de leningen die voor het herstelinstrument worden aangegaan
en loopt af zodra de laatste lening voor dit programma is terugbetaald (uiterlijk
2058). De omvang van deze marge bedraagt 0,6% van het Europese bni. Het kabinet is
van mening dat een lagere marge afdoende was geweest, maar omdat het gebruik deze
specifieke verhoging van het eigenmiddelenplafond op de juiste manier begrensd is,
zal de relatief hoge omvang ervan geen ongewenste of onvoorziene financiële consequenties
hebben.

Over de categorieën van eigen middelen heeft de Europese Raad besloten dat in het
nieuwe EMB de bestaande btw-grondslag vereenvoudigd wordt conform het Commissievoorstel
uit mei 2020. Het uniforme heffingspercentage van 0,3% blijft ongewijzigd. De korting
die Nederland in het huidige EMB op de btw-afdracht heeft, wordt in het nieuwe EMB
omgezet naar de lumpsumkorting. Vereenvoudiging van de btw-afdracht was onderdeel
van de Nederlandse inzet. Voor de afschaffing ervan, wat ook op Nederlandse steun
had kunnen rekenen, was er onvoldoende draagvlak. De bni-afdracht blijft ongewijzigd
in het nieuwe EMB en blijft het sluitstuk van de Europese afdrachten. Dat wil zeggen
dat alle overgebleven uitgaven die niet gedekt kunnen worden door de opbrengst van
invoerrechten, BTW en de nieuwe plastic-grondslag, door de bni-afdracht van de lidstaten,
naar rato van het nationale aandeel in het Europese bni, worden afgedragen. Vanwege
de COVID-crisis is de raming van de nationale bni’s met meer onzekerheid omgeven dan
gebruikelijk. In eerste instantie wordt de bni-afdracht gedaan op basis van raming,
en deze wordt jaarlijks achteraf gecorrigeerd op basis van realisaties (nacalculatie).
Een grotere onzekerheid bij de raming van de bni-afdracht kan de komende jaren dus
ook deels tot uitdrukking komen tot grotere bijstellingen naar aanleiding van de nacalculatie.

De Europese Raad heeft afgesproken dat de Europese Unie in de komende jaren zal werken
aan de hervorming van het stelsel van eigen middelen en de introductie van nieuwe
eigen middelen. Daartoe zal als eerste stap in het EMB een nieuwe grondslag op basis
van niet-gerecycled plasticafval opgenomen worden; deze grondslag zal per 1 januari
2021 worden ingevoerd. Een grondslag is een verdeelsleutel op basis waarvan lidstaten
afdragen aan de EU-begroting. Het is geen Europese belasting. Het kabinet acht het
invoeren van een afdracht op basis van niet-gerecycled plastic aanvaardbaar als onderdeel
van het totaalpakket. Deze nieuwe afdracht sluit daarnaast aan bij de klimaatdoelstellingen
van het kabinet. Voorts zal de Commissie in de eerste helft van 2021 met een voorstel
te komen voor de introductie van nieuwe eigen middelen in de vorm van een Carbon Border Adjustment Mechanism en een Digitax, met als doel om deze uiterlijk aan het begin van 2023 in te voeren. Ook heeft de
Raad de Commissie uitgenodigd om een aangepast voorstel te presenteren voor een afdracht
op basis van ETS, waarbij mogelijk ook de luchtvaart en schaapvaart betrokken zullen
worden. De Unie zal gedurende het volgende MFK werken aan verdere voorstellen voor
nieuwe eigen middelen, waarbij de Raad heeft opgemerkt dat daar ook een Financial Transaction Tax bij zou kunnen horen. Het kabinet heeft zich steeds terughoudend opgesteld over de
introductie van nieuwe eigen middelen. Deze passen niet bij een eenvoudige en transparante
financiering van de begroting van de Europese Unie. Een overgrote meerderheid van
de lidstaten hecht echter juist zeer veel waarde aan de introductie van nieuwe eigen
middelen. Nederland heeft daarom toch ingestemd met het verkennen van opties voor
nieuwe categorieën van eigen middelen. De toekomstige voorstellen voor nieuwe eigen
middelen apprecieert het kabinet te zijner tijd, waarbij de bestaande terughoudendheid
een belangrijk uitgangspunt zal zijn.

In het nieuwe EMB zullen ook nieuwe kortingen opgenomen worden. De huidige kortingen
– bni-korting, btw-korting en de korting op de financiering van de korting voor het
Verenigd Koninkrijk -worden opgevolgd door een lumpsumkorting voor Nederland, Zweden,
Denemarken, Oostenrijk en Duitsland. Voor Nederland bedraagt de korting 1,921 miljard
euro over de periode van het volgende MFK (in prijzen van het jaar 2020). Deze kortingen
dragen bij aan een rechtvaardige verdeling van de financiering van het MFK en waren
daarom een belangrijk onderdeel van de Nederlandse inzet.

De Europese Commissie stelde eerder voor de vergoeding voor de inning van de invoerrechten,
de zgn. perceptiekostenvergoeding, te halveren tot 10%. De Europese Raad heeft afgesproken
dat in de perceptiekostenvergoeding in het nieuwe EMB wordt verhoogd tot 25% (huidige
percentage is 20%), wat met name belangrijk is voor landen waar relatief veel goederen
de Unie binnenkomen, zoals Nederland en België.

Gevolgen voor de Nederlandse afdrachten

Als gevolg van het akkoord over het MFK en het EMB nemen de Nederlandse afdrachten
aan de Europese Unie over de periode van het volgende MFK als geheel niet meer toe
dan reeds in de Rijksbegroting was voorzien. Hierin was reeds rekening gehouden met
economische groei en inflatie. In de eerste jaren van het MFK liggen de betalingen
echter relatief hoog, onder andere door betalingen die nog voortvloeien uit vastleggingen
die nog tijdens het huidige MFK zijn gedaan. Ook wil de Commissie voortvarend van
start gaan met de nieuwe prioriteiten om snel beleid te kunnen voeren in reactie op
de COVID-19 crisis. Hierdoor zullen de afdrachten in 2021 en 2022 waarschijnlijk iets
hoger liggen dan nu in de Rijksbegroting is voorzien, terwijl de afdrachten in latere
jaren juist wat lager zullen liggen dan eerder voorzien. Het Verenigd Koninkrijk zal
op grond van het Terugtrekkingsakkoord de komende jaren nog meebetalen aan betalingen
uit hoofde van vastleggingen die nog onder het huidige MFK zijn gedaan. Deze financiële
afwikkeling zal samen met de gevolgen van het volgende MFK en het nieuwe EMB bij Miljoenennota
2021 in de raming van de afdrachten in de begroting van Buitenlandse Zaken worden
verwerkt.

Het over het geheel genomen neutrale budgettaire resultaat is het saldo van een aantal
onderliggende aanpassingen. De omvang van het volgende MFK ligt weliswaar iets lager
dan het huidige MFK (prijzen van het jaar 2018), maar dit MFK wordt na het vertrek
van het Verenigd Koninkrijk gefinancierd door 27 lidstaten. Daardoor stijgt het Nederlandse
aandeel in de financiering van het MFK, wat een opwaarts effect heeft op de omvang
van de afdrachten. De omvang van de nieuwe Nederlandse korting, die groter is dan
de huidige korting, heeft daar tegenover een neerwaarts effect op de Nederlandse afdrachten.
Ook de introductie van een afdracht op basis van niet gerecycled plastic verpakkingsafval
leidt voor Nederland tot lagere afdrachten. Dit laatste effect wordt verklaard door
het relatief kleinere Nederlandse aandeel in de afdracht op basis van plastic dan
op basis van het bni. Als laatste leidt de verhoging van de perceptiekostenvergoeding
tot een neerwaarts effect op de Nederlandse afdrachten. Deze uitkomsten zijn in lijn
met de moties Bisschop en Leijten (Kamerstuk 21 501-20, nr. 1306) en Baudet (Kamerstuk 21 501-20, nr. 1519).

De budgettaire effecten van het subsidiedeel van Next Generation EU slaan pas neer in de raming van de Nederlandse afdrachten na afloop van de periode
van het volgende MFK, dus vanaf 2028 – zoals hierboven is toegelicht in de paragraaf
bij het herstelinstrument. Het leningendeel van Next Generation EU zal conform de huidige praktijk voor de betalingsbalansfaciliteit, het EFSM en SURE
als garantieverplichting zichtbaar worden in de begroting. Voor de garantie van de
hoofdsom zal het Nederlandse aandeel bij een maximale schulduitgifte van 360 miljard
euro (prijzen 2018) zich vertalen in een garantieverplichting van circa 22–23 miljard
euro (lopende prijzen). Het precieze bedrag is niet op voorhand precies te voorspellen,
omdat het afhankelijk zal zijn van in welke jaren de schuld wordt uitgegeven. Daar
komt mogelijk nog een bedrag bovenop voor de garantie van de rentebetalingen. Met
het aflossen van de leningen zal de Nederlandse garantieverplichting ook dalen.

Het totale budgettaire effect van het overeengekomen MFK en nieuwe EMB, alsook de
bijdrage van het Verenigd Koninkrijk, zal worden verwerkt in de raming van de Nederlandse
afdrachten in de ontwerpbegroting voor 2021 (Miljoenennota 2021).

Vervolgtraject

Sinds de presentatie van de oorspronkelijke Commissievoorstellen in mei 2018 is er
ruim twee jaar onderhandeld over het MFK. In mei 2020 presenteerde de Europese Commissie
bovendien aanvullende voorstellen voor een COVID-19-herstelstrategie. In het nu bereikte
akkoord zijn de politieke hoofdlijnen door de Europese Raad vastgelegd, maar is er
nog geen sprake van een definitief MFK-akkoord. De Raad kan het MFK pas vaststellen
na goedkeuring door het Europees Parlement (EP). Naar verwachting zal het EP daarvoor
een aantal aanpassingen voorstellen. Het Duitse EU-voorzitterschap zal hierover vervolgens
namens de Raad met het EP onderhandelen.

Daarnaast zal het nu bereikte akkoord worden verwerkt in wetgevingsvoorstellen voor
de sectorale programma’s en instrumenten onder het MFK en de herstelstrategie. Deze
zullen vervolgens door de Raad en het EP moeten worden vastgesteld als juridische
basis voor de uitgavenprogramma’s per 2021. Wat betreft de inkomstenkant van de EU-begroting
zal het bereikte akkoord in de Raad worden verwerkt in een aangepast Eigenmiddelenbesluit.
Na een advies van het Europees Parlement zal het gewijzigde Eigenmiddelenbesluit ter
goedkeuring aan de nationale parlementen worden voorgelegd. Hiervoor zal het kabinet
een wetsvoorstel opstellen. Het EMB treedt in werking na ratificatie in alle lidstaten.
De afspraken die zijn opgenomen in het EMB zullen met terugwerkende kracht van toepassing
zijn met ingang van 1 januari 2021.

Het kabinet zal de Kamer op de reguliere wijze blijven informeren over de voortgang
in het vervolgtraject.